□ 蔡 楊

改革開放以來，伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會流動性和開放化程度日益提高，社會也隨之進入了快速轉(zhuǎn)型期。由于人們利益訴求的多元化，基層社區(qū)矛盾沖突更加復(fù)雜，與此同時，公共問題所面臨的復(fù)雜性、動蕩性的環(huán)境，也導(dǎo)致了政府治理難度增加。由政府單方主導(dǎo)的“自上而下”式基層治理模式，已經(jīng)越來越難以應(yīng)對轉(zhuǎn)型社會中的復(fù)雜、多元訴求，基層社會治理模式亟待創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，亦是給基層治理體系和治理能力提出了更進一步的要求。

在推進基層治理創(chuàng)新的實踐和理論研究中，參與式治理模式成為近年來的熱點。參與式治理是指與政策有利害關(guān)系的市民個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。它強調(diào)治理過程中的市民參與、參與過程中的權(quán)力分享及政府與市民的互動合作，注重自上而下的賦權(quán)與自下而上的積極行動，在政府與社會的良性互動中推進社會治理創(chuàng)新。[1]

日本早在上世紀(jì)60-70年代，也經(jīng)歷過社會經(jīng)濟高速發(fā)展帶來的基層治理轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，因此從上世紀(jì)60年代開始，日本即開始探索社區(qū)參與式治理，并依托“社區(qū)營造”(まちづくり[注]日本的まちづくり(machizukuri)，也可以寫作“街づくり”“町づくり”等，中文翻譯對應(yīng)的有社區(qū)營造、造町活動、造街活動等，因“まち”涵蓋的范圍較廣，并非限定于一個城市、一條街道或一個街區(qū)，本文指的是其廣義，即聚居在一定范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體，因此采用“社區(qū)營造”這一翻譯。)活動展開參與式治理實踐，在參與式治理的主體、流程、理論等方面均積累了一定的經(jīng)驗。本文通過梳理日本社區(qū)參與式治理的歷程、個案及經(jīng)驗，以期對我國城鄉(xiāng)社區(qū)正在探索的參與式治理模式提供一定的借鑒與啟示。

一、日本“社區(qū)營造”及其發(fā)展歷程

日本“社區(qū)營造”(まちづくり)的發(fā)展歷史，同時是一部政府不斷放權(quán)、市民參與社區(qū)治理的歷史。日本“社區(qū)營造”自20世紀(jì)60年代誕生以來，在不同的發(fā)展階段，為應(yīng)對不斷出現(xiàn)的社會問題，開展了改善居住環(huán)境、保護自然環(huán)境、滿足居民需求、增進社區(qū)活力等豐富多彩的活動，在社區(qū)環(huán)境、治理、就業(yè)、教育、社會保障等方面發(fā)揮了積極作用。同時，從市民發(fā)起歷史街區(qū)保護運動，到參與政府制定立法，再到作為主體推動社區(qū)營造條例的實施，市民參與社區(qū)治理的力量不斷壯大。

進入新世紀(jì)以來，隨著城市擴張速度的相對穩(wěn)定及總?cè)丝谙鄬p少，日本進入老齡化社會，開始出現(xiàn)新的城市社會問題，例如城市中心商業(yè)區(qū)的衰退、偏遠(yuǎn)地區(qū)或者小規(guī)模城市缺乏活力、外來移民進入帶來的社區(qū)異質(zhì)化等等。這些問題靠以往的“官辦”主導(dǎo)巳很難應(yīng)對，有賴于社會各界發(fā)揮各自作用。于是“新公共”理念被引入，2010年6月日本政府發(fā)表《“新公共”宣言》，并成立相應(yīng)的機構(gòu)，目的是將原來由政府壟斷的“公共”轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛉鐣氐组_放的“新公共”，重新修正政府與市民之間的關(guān)系，使之最終實現(xiàn)“市民主導(dǎo)的社會”。由此，日本的“社區(qū)營造”活動已經(jīng)從市民參與發(fā)展到市民主體。[2]因此，考察日本“社區(qū)營造”活動，成為了解日本社區(qū)參與式治理的重要渠道。

廣義上的“社區(qū)營造”是從人類開始聚居建造集團性居所為標(biāo)志開始的，伴隨著人類聚落-村落-城市化的進程，可以分為三個大的歷史階段：自由發(fā)展階段-指令規(guī)劃階段-公眾參與階段。狹義的“社區(qū)營造”則是指現(xiàn)代的公眾參與型社區(qū)營造這個階段?！吧鐓^(qū)營造”這個詞首次在公開的規(guī)劃書里使用是在1968年《京都市基本構(gòu)想》(《京都市基本規(guī)劃》)中。最初被定義為“為了營造更好的街道、更適宜居住的街區(qū)，所涉及的與此相關(guān)的全部公共營造事項”，[3](PP8-12)以此來與此前的“都市計畫”(“城市規(guī)劃”)相區(qū)別。其內(nèi)容包含社區(qū)內(nèi)所有市政事項，既包括城市公共施設(shè)及道路的規(guī)劃，也包括商業(yè)振興、福利完善、安全秩序，并且更強調(diào)公共參與。

60-70年代日本“社區(qū)營造”活動伴隨著市民運動的發(fā)展。60年代日本城市化的高速發(fā)展，使總?cè)丝诘?0%過上“豐裕的生活”,然而經(jīng)濟高速增長的同時，也產(chǎn)生了諸如生活環(huán)境惡化、自然環(huán)境破壞、人口過密/過疏化、資源浪費等深刻的社會問題。在問題多發(fā)的時代背景下,日本的市民運動開展起來，要求增設(shè)、完善教育和福扯設(shè)施，要求阻止導(dǎo)致生活環(huán)境惡化的開發(fā)行為等。[4]進入70年代，日本社會從高速增長期進入低速增長期，社區(qū)營造逐漸成為日本各地社區(qū)的一大主題,其中環(huán)保、文化、防災(zāi)、防止犯罪等市民身邊的事務(wù)成為其關(guān)注的焦點，社區(qū)營造也通過社區(qū)訓(xùn)練、合作,積極增進社區(qū)的合作能力，形成了安全——安心城市營造的社區(qū)活動。

20世紀(jì)80年代是日本社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型的重要節(jié)點，當(dāng)時的日本與當(dāng)前中國城市社區(qū)所面臨的背景與形勢十分相似：一方面市民訴求提高、市民運動高漲、公民社會崛起，另一方面政府正面臨著老齡化、少子化、環(huán)境污染等社會問題，迫切需要社會團體的協(xié)助。隨著日本經(jīng)濟和社會的進一步發(fā)展，同時在政府放權(quán)與市民運動和非政府組織高漲的發(fā)展態(tài)勢下，“社區(qū)營造”活動從80年代的“市民參與”型向90年代以后的“市民主體”型發(fā)展。在政府方面，1999年，日本開始實施地方分權(quán)法，根本目的就是將高度集中的政府權(quán)力下放到基層，大力推進地方自治，促使町內(nèi)會變成自下而上代表居民自身愿望的組織，實現(xiàn)居民自我決策、自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督。這個時期的日本社區(qū)已經(jīng)從政府主導(dǎo)型治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌闲椭卫砟Ｊ?，政府主要起到?guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督的作用，社區(qū)的自治程度得以提升。[5]在社會方面，各類非政府組織開始發(fā)展。例如日本為推動一種介于公益事業(yè)與盈利企業(yè)之間的民間團體的開展，于1998年公布了《特定非營利活動法人促進法》。該法通過賦予從事特定非營利活動的團體(Non Profit Organization，簡稱NPO)以法人資格，來促進以義務(wù)活動為代表的、市民自主開展的以貢獻(xiàn)社會為目的的非營利組織的健全發(fā)展，這使得社區(qū)營造活動邁入了嶄新的歷史階段。

從內(nèi)容上看，90年代之后的社區(qū)營造也已經(jīng)從建筑物、歷史街區(qū)保護擴展到市民日常生活的方方面面。并且，這一時期伴隨著日本政治、經(jīng)濟、行政制度的改革不斷推進，除了“NPO促進法”等，還有一些法律例如《河川法》、《地方分權(quán)一覽法》、《城市規(guī)劃法》等的制定和完善，改善了社區(qū)營造的制度環(huán)境，對社區(qū)營造活動產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

進入二十一世紀(jì)以來，日本從“城市擴張-都市圈擴張”進入到“城市擴張相對穩(wěn)定-都市圈擴張相對穩(wěn)定”的狀態(tài)，人口流動也從“人口急速過密-人口疏散”進入到“人口相對聚集-總?cè)丝谙鄬p少”的狀態(tài)。因此日本“社區(qū)營造”活動從街區(qū)規(guī)劃走向城市復(fù)興。城市的復(fù)興，一方面不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施的完善和社區(qū)內(nèi)部人際交往活動的簡單構(gòu)建，而且還是城市社區(qū)治理新的目標(biāo)導(dǎo)向——城市發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)是城市與人的共同發(fā)展；另一方面，隨著總?cè)丝诘臏p少、多元生活方式的到來，未來不僅城市之間，城市內(nèi)部社區(qū)之間也會面臨競爭局面，城市的吸引力不僅應(yīng)表現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)部的融合力，還需表現(xiàn)出對社區(qū)外部人與資源的聚合力，因此不僅需要探索社區(qū)空間的進一步開放，社區(qū)活動也要探索對內(nèi)對外的更多開放形式。日本目前正在探索的“社區(qū)再營造”活動，就是在這樣的背景下，旨在進一步復(fù)興城市的社區(qū)營造探索。

二、諏訪市“社區(qū)營造”活動案例

諏訪市是位于日本長野縣南信地區(qū)的地方自治體，面積109.91平方公里，其中耕地面積9.22平方公里(有旱地有水田)，市區(qū)8.38平方公里，山林原野54.81平方公里，其他(包括湖區(qū)等)37.5平方公里。從區(qū)域面積分布來看，諏訪市三分之一面積是山區(qū)，三分之一面積是湖區(qū)，湖光山色、風(fēng)景秀麗。諏訪市總?cè)丝诮?0年一直呈下降趨勢，截至2016年，其人口為4.9萬人，其中65歲以上老年人口占28.2%，14歲以下青少年人口占13.5%，屬于老齡化和少子化疊加比較嚴(yán)重的地區(qū)[注]以上數(shù)據(jù)來源為長野縣諏訪市自治體提供資料。。

諏訪市因為有山有湖有溫泉，因此主要產(chǎn)業(yè)為旅游服務(wù)業(yè)，并有一個知名釀酒廠。在上個世紀(jì)的社區(qū)營造規(guī)劃中，諏訪市和日本大多數(shù)城市一樣，以JR鐵道樞紐站為中心，建造了一個中心商業(yè)街。然而進入新世紀(jì)，隨著日本經(jīng)濟的不振和少子化老齡化時代的到來，諏訪市的中心商業(yè)街開始出現(xiàn)蕭條，至2011年，諏訪中心商業(yè)街最大的百貨商店及相鄰的商業(yè)大樓相繼關(guān)閉。由此，諏訪的“社區(qū)營造”活動目標(biāo)開始從街區(qū)規(guī)劃開始走向城市復(fù)興。本文通過2016年6月25-26日參加“御柱祭”活動，以及訪談相關(guān)參與主體，嘗試描繪出諏訪市整個“社區(qū)營造”活動歷程：

第一，活動目標(biāo)?；顒幽繕?biāo)體現(xiàn)了諏訪市社區(qū)參與式治理的經(jīng)驗之一：開放思維。諏訪市通過常規(guī)性的“明日的社區(qū)營造”(意譯“社區(qū)再造”)活動及每7年一度的“御柱祭”活動，形成所有居民共同參與的，以獨特文化傳統(tǒng)為吸引力的，以中心商業(yè)街再開發(fā)為起點的，振興城市旅游業(yè)及配套服務(wù)業(yè)的活動，進而復(fù)興城市。

相應(yīng)于其城市發(fā)展進程，進入新世紀(jì)以來，日本中小城市的“社區(qū)營造”開始從街區(qū)規(guī)劃走向城市復(fù)興?！吧鐓^(qū)營造”目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袕?fù)興，包含有兩個特點：一是，城市發(fā)展的目標(biāo)不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施的完善和社區(qū)內(nèi)部人際交往活動的簡單構(gòu)建，而是更進一步的城市與人的共同發(fā)展，由此更強調(diào)居民對社區(qū)治理的深度參與。二是，未來城市街區(qū)發(fā)展的趨勢是競爭性的，因此應(yīng)當(dāng)進一步探索深度開放式城市街區(qū)治理模式。隨著城市化進程放緩、總?cè)丝跍p少、人們多元生活方式時代的到來，城市和街區(qū)都有復(fù)興可能，亦有衰落的風(fēng)險，城市之間會存在競爭關(guān)系。因此，未來的市民參與的趨勢是突破“本土身份”的限制，以更開放的態(tài)度，吸引更廣泛的人群進入本社區(qū)，參與社區(qū)活動和社區(qū)文化生活共同體構(gòu)建。

第二，參與主體。參與主體也體現(xiàn)了諏訪市社區(qū)參與式治理的經(jīng)驗之二：多元主體協(xié)同治理。諏訪市社區(qū)治理主體多元，形成一個NPO組織主辦、政府和市場提供支持、社區(qū)居民為主體、吸引社區(qū)外居民參加的開放協(xié)同治理體系。參與主體按照活動進程分為四類：第一類是活動主辦機構(gòu)，主要包括各類NPO組織，例如觀光協(xié)會、諏訪姬協(xié)會(諏訪姬是諏訪市吉祥物)、商工會議所(中小企業(yè)協(xié)會)[注]商工會議所是日本全國性地域經(jīng)濟綜合性非政府組織，此處是指在諏訪市的分支組織。；第二類是活動支持機構(gòu)，主要包括市役所(自治體的官方機構(gòu))、商店街(提供配套商業(yè)服務(wù))、酒藏(酒廠)；第三類是活動主要支持者，主要包括諏訪市民、文藝團體、高中生等，提供宣傳接待、導(dǎo)游解說、紀(jì)律維持、安全保障、文藝演出等支持；第四類是活動主要參與者，包括本市市民、“御柱祭”祭祀活動所影響地區(qū)的周邊市民，以及觀光客。

隨著未來城市進一步開放和流動的發(fā)展，城市的吸引力不僅應(yīng)表現(xiàn)在街區(qū)內(nèi)部的融合力，還需表現(xiàn)出對街區(qū)外部人與資源的聚合力，因此諏訪市不僅探索街區(qū)空間的進一步開放，社區(qū)活動也探索對內(nèi)對外的更多開放形式，通過多元主體協(xié)同治理不斷增加社區(qū)吸引力，促進城市社區(qū)的進一步發(fā)展，提高街區(qū)競爭力，最終達(dá)到城市街區(qū)和城市中“人”的共同發(fā)展。

第三，參與過程。參與過程體現(xiàn)了諏訪市社區(qū)參與式治理的經(jīng)驗之三：地方經(jīng)驗與制度相互完善、社區(qū)參與實踐不斷培養(yǎng)自治精神及開放思維。諏訪市旨在城市復(fù)興的“社區(qū)營造”活動，是由兩部分組成——從2011年即開始的“明日的社區(qū)營造”活動，以及“御柱祭”活動。

整個“社區(qū)營造”活動緣起自2011年的“諏訪站前再開發(fā)”計劃。2011年，自治體發(fā)布的市民滿意度調(diào)查顯示，由于商店街中心的衰落，引起市民普遍的不滿，連高中生也發(fā)起緬懷活動對處于衰落的“記憶中的玩耍場所”表達(dá)不滿。于是諏訪市JR鐵道樞紐站前的民營公司聯(lián)合發(fā)布了一個“諏訪站前再開發(fā)”計劃，打算用生鮮食品店和飲食店、集合住宅等復(fù)合設(shè)施，取代已經(jīng)衰落的百貨商店，并派出代表向自治體反映了再開發(fā)的意愿。自治體表現(xiàn)出積極的態(tài)度和謹(jǐn)慎的參與，認(rèn)為應(yīng)該以民間主導(dǎo)為主，并提出建議“首先應(yīng)在土地?fù)碛姓咧g形成合意?！迸c“諏訪站前再開發(fā)”活動同時，也在諏訪市相關(guān)行業(yè)圍繞“一等地”活用的問題展開討論?！耙坏鹊亍被钣弥傅氖钦屧L湖邊大片的工廠舊地與舊設(shè)施。圍繞工廠搬遷之后，土地和舊工廠的利用問題，諏訪的觀光協(xié)會和商工會議所(中小企業(yè)協(xié)會)與土地?fù)碛姓咧g展開大量的評測、開發(fā)計劃的研討活動。

諏訪的“社區(qū)再營造”活動就此展開，在之后的5年中，不斷吸收新的參與者，形成了由觀光協(xié)會、諏訪吉祥物協(xié)會、市役所(自治體)、高中生社團、商店街民營企業(yè)、商工會議所(中小企業(yè)協(xié)會)、市民代表等6類主要參與主體，以“再開發(fā)”為主要目標(biāo)的新的“社區(qū)營造”活動。從活動流程來看，從商業(yè)再開發(fā)，到各項關(guān)聯(lián)事項的商討、從業(yè)者的培訓(xùn)等，各項事務(wù)均采用共同商討的形式展開，并根據(jù)事項進展的不同，最終形成不同結(jié)果，并以地方法律或文書的形式確定，包括：街區(qū)預(yù)研討事務(wù)、總計劃做成支援事務(wù)、地域商店街活化法認(rèn)定支援事務(wù)等，并據(jù)此開展活動。

2016年的“御柱祭”祭祀是諏訪的“社區(qū)再營造”活動的一部分，也是“社區(qū)再營造”活動的一次集中展現(xiàn)?！坝馈奔漓氩幌抻谡屧L市本市5萬人，這是長野縣信州諏訪地區(qū)六個市町(鎮(zhèn))村的20萬諏訪人全體參加的大型祭祀活動，被稱為“日本天下大祭”之一，為長野縣指定非物質(zhì)民俗文化遺產(chǎn)之一[注]祭祀過程需要約一周時間，是從諏訪的原始山林里砍伐一根粗至三人合抱的大樹，人力搬運幾公里至諏訪湖邊，將其削光為一根大柱，搓麻繩將其兩頭綁住，再眾人合力，將其用人力搬運幾公里至山中的神社中，并豎立起來。。諏訪借由祭祀，將其辦成了“御柱祭”民俗活動。在祭祀一周中，每天都有相應(yīng)的可參與性活動，其中以“搬運”活動最為盛大，搬運當(dāng)天，所有人皆可參與木柱的搬運(約1公里，非全程)，也可以參與游行隊伍當(dāng)中作為拉拉隊，并在全程免費享受道路兩側(cè)提供的水、飲料、當(dāng)?shù)蒯劸?、?dāng)?shù)厥称罚⒂^看當(dāng)?shù)靥厣乃嚮顒?。活動本身需支付一定費用用于基本材料費，但活動本身不以盈利為目的，主要是鼓勵“非本地人”加入文化共同體當(dāng)中，成為“本地人”一份子，共同為“御柱祭”貢獻(xiàn)自己一份力量。一周的祭祀活動皆以宣傳本地特色文化、特色農(nóng)產(chǎn)品、特色溫泉、特色景點為重點?；顒佑汕拔?類參與主體聯(lián)合策劃實施，并由政府提供安保支持。

總之，日本歷時50多年的“社區(qū)營造”活動，以及諏訪市“社區(qū)營造”個案過程，形成了以下經(jīng)驗：首先，政府要轉(zhuǎn)變職能、放權(quán)于社會；其次，多元主體協(xié)同參與、不斷積累地方經(jīng)驗、完善工作流程，并以制度化的形式將流程確定下來，形成地方經(jīng)驗與制度完善的一種良性互動機制；另外，不斷探索的參與式治理實踐，進一步培養(yǎng)了居民的自治精神與開放思維。

三、日本社區(qū)參與式治理的經(jīng)驗及啟示

當(dāng)前中國的改革進入“深水區(qū)”，也導(dǎo)致基層治理面臨許多挑戰(zhàn)。日本曾經(jīng)應(yīng)對過當(dāng)前中國城市社區(qū)治理所面臨的問題與挑戰(zhàn)，面對城市化快速發(fā)展、社會急劇轉(zhuǎn)型，日本探索了依托“社區(qū)營造”活動、讓市民參與社區(qū)治理。這種參與式社區(qū)治理，是由政府單中心治理模式轉(zhuǎn)為多元主體協(xié)同社會治理模式，既承認(rèn)政府治理的正當(dāng)性，[6](P4)同時也強調(diào)政府、企業(yè)及社會的協(xié)調(diào)互動。日本的經(jīng)驗對我國正在探索的社區(qū)參與式治理實踐具有以下啟示：

第一、政府對社會分權(quán)是社區(qū)治理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵

隨著城市化進程的進一步深入，在變革的、多元化的社會中，在政府面對更為復(fù)雜和挑戰(zhàn)性的環(huán)境時，要想達(dá)成目標(biāo)和有效實施管理，政府必須在多個層面上實現(xiàn)自身的變革，包括觀念的創(chuàng)新、制度的創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新以及政策的創(chuàng)新。具體到基層社區(qū)治理，城市化進程引起的人口大流動要求城市基層治理模式的創(chuàng)新，市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變化要求社會治理體制與之相適應(yīng)，社會問題的日益顯現(xiàn)與政府失靈現(xiàn)象迫切需要社會力量協(xié)助政府治理公共事務(wù)。20世紀(jì)80年代日本進行了社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型，由政府單一主導(dǎo)轉(zhuǎn)型為市民參與型社區(qū)治理。而其社區(qū)治理模式成功轉(zhuǎn)型的重要因素是政府主動對社會的分權(quán)，將轉(zhuǎn)變政府職能、賦予社會自治權(quán)作為保證社區(qū)自治的重要基礎(chǔ)和前提條件。我國在社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型中應(yīng)當(dāng)借鑒其經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與社區(qū)自治組織的職能邊界，加強黨建引領(lǐng)，將政府的行政干預(yù)從社區(qū)自治的微觀公共事務(wù)中分離出來，還社區(qū)以自治權(quán)力。

第二、多元主體是構(gòu)建社區(qū)參與式治理的中堅力量

“社區(qū)內(nèi)的公民治理是指公民、社區(qū)組織和政府在社區(qū)管理中應(yīng)發(fā)揮各自不同的作用，意味著政府的參與并非唯一的社區(qū)建設(shè)力量?！盵7](P11)日本的“社區(qū)營造”活動從“市民參與”發(fā)展到“市民主體”，在這個過程中建立了多元化的參與主體和組織體系，充分調(diào)動了社區(qū)各類組織的參與積極性，整合各方力量采取共同行動，形成了社區(qū)自治的重要經(jīng)驗。多元參與式治理模式下，政府和其他社會治理主體間的關(guān)系，不是沖突關(guān)系，而是合作伙伴關(guān)系。一是通過兩者的合作，將其他社會主體引導(dǎo)到公共事務(wù)的治理方面，利用市場經(jīng)濟的“競爭原則”和“效率原則”，改善并提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率；二是通過兩者的合作，削減和終止政府的某些職能和業(yè)務(wù)，縮小和減少政府活動的范圍，構(gòu)建“小政府、大社會”。這樣，一方面為政府減負(fù)，另一方面也將部分應(yīng)該由社會承擔(dān)的事項交由社會去辦，從而煥發(fā)社會的活力，實現(xiàn)多元社會主體與政府之間的資源整合、協(xié)調(diào)互動、合作治理。我國社區(qū)治理目前還存在著行政化色彩濃厚、治理主體單一、治理結(jié)構(gòu)不完善等問題，造成一方面基層政府負(fù)擔(dān)過重，另一方面基層社會各項資源沒有被充分調(diào)動，市民參與不足、對社區(qū)認(rèn)同不夠等現(xiàn)象。因此，構(gòu)建社區(qū)參與式治理模式應(yīng)當(dāng)積極培育各類組織，引導(dǎo)多元主體參與自治，并構(gòu)建社區(qū)基層黨組織引領(lǐng)、社區(qū)自治組織主導(dǎo)、社區(qū)企事業(yè)單位協(xié)助、社區(qū)第三方組織充分發(fā)揮力量的多元治理結(jié)構(gòu)。

第三、法律法規(guī)的完善為社區(qū)參與式治理提供制度支持

伴隨著政治、經(jīng)濟、行政制度的改革不斷推進，日本也逐步完善相關(guān)法律，給社區(qū)參與式治理提供制度支持和保障。依據(jù)《特定非營利活動法人促進法》，NPO能以該團體的名義簽訂合同,使其可以進行土地登記，通過給予法人資格，來促進以義務(wù)活動為代表的、市民自主開展的、以貢獻(xiàn)社會為目的的非營利組織的健全發(fā)展，這使得社區(qū)營造活動邁入了嶄新的歷史階段。隨后1999年頒布的《地方分權(quán)一覽法》，則大力推進地方自治。此外還有《河川法》、《城市規(guī)劃法》等法律，在建筑物勘定和再開發(fā)計劃的制定程序上，要求與“社區(qū)營造”活動相結(jié)合，從程序上為市民參與規(guī)劃給予法律保障。[5]這些法律的制定和完善，改善了社區(qū)營造的制度環(huán)境，對社區(qū)營造活動產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，成為市民參與社區(qū)治理的制度支持和保障。

第四、自治精神和開放思維是實現(xiàn)社區(qū)參與式治理的人文基礎(chǔ)

日本的社區(qū)營造從政府主導(dǎo)到居民參與再到市民主體，自始至終發(fā)揮作用的主體是市民，經(jīng)過幾十年參與社區(qū)自治活動的訓(xùn)練，市民塑造出了“自治精神”，越來越多的市民面對社區(qū)事務(wù)中尚不盡如人意的地方，不再僅僅是抱怨，而是積極投身于社區(qū)營造活動。市民們通過參與社區(qū)營造、非營利組織或社區(qū)志愿者團體，與社區(qū)建立聯(lián)系，培養(yǎng)了對自己居住地區(qū)的關(guān)心和熱愛。隨著市民們參與社會活動的機會增加，市民相互之間的交往也日益加深，市民們學(xué)會了尊重、互助、信任、體諒，共同體意識與自治意識顯著提高。

隨著日本中小城市遭遇少子化、老齡化、傳統(tǒng)商業(yè)街衰退化等新的局面，“人”越來越成為城市社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)和核心因素。日本在探討城市復(fù)興、探討增加城市吸引力的新課題時，已經(jīng)采用更加開放的思維，如諏訪市這樣，在本地區(qū)傳統(tǒng)文化活動中，邀請“社區(qū)外的人”進入社區(qū)，共同堅守和保護本地傳統(tǒng)文化的方式，共同構(gòu)建文化共同體的構(gòu)建，通過社區(qū)文化吸引力，來增強社區(qū)聚合力。這是一種更開放的、旨在打破“身份限制”的社區(qū)共同體精神的塑造，也是在未來更加開放和流動社會中，探討如何培養(yǎng)社區(qū)“自治精神”的一種前沿嘗試。