□ 何 銓 張湘笛

一、引 言

人口老齡化是全人類面臨的一個共同問題，不斷加快的老齡化進(jìn)程給國家、社會和家庭帶來了巨大壓力。[1]目前我國65歲及以上老年人口總量和比重一直處于增長趨勢，老年人服務(wù)的需求量日益增多，如何滿足老年人多樣化、多層次的需求也成為政府和社會關(guān)注的全局性問題。近年來，政府雖然在智慧養(yǎng)老、老年人優(yōu)待、老年人照顧服務(wù)、老年人權(quán)益保護(hù)等方面均出臺了相關(guān)政策，并逐級開展落實(shí)，但各地執(zhí)行情況差異較大，各項(xiàng)服務(wù)間缺少銜接，在老年人服務(wù)供給均等化、精準(zhǔn)化、專業(yè)化程度上亟待提高，老年人服務(wù)運(yùn)行模式尚需改革。

美國自1920年頒布《公務(wù)員退休法》以來，老年人服務(wù)事業(yè)經(jīng)過近一個世紀(jì)的發(fā)展目前已經(jīng)比較成熟和完善。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，美國政府部門設(shè)有老齡局，總統(tǒng)還有專業(yè)的老齡事務(wù)顧問；在具體實(shí)踐上，美國在滿足老年人多樣化需求、開發(fā)老年人力資源、促進(jìn)老年人身心健康等方面均取得了明顯成效；在管理體系上，美國建立了老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)(The Aging Networks)為老年人提供全面服務(wù)，致力于幫助支持老年人和他們的照顧者，讓老年人盡量留在社區(qū)生活，便于老年人獲得高質(zhì)量服務(wù)。所有這些經(jīng)驗(yàn)對我國應(yīng)對老齡化社會具有重要啟示?；诖?，本文將嘗試介紹美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)管理經(jīng)驗(yàn)，方面的主要并以此經(jīng)驗(yàn)，為基礎(chǔ)探討我國老年人服務(wù)體系的發(fā)展路徑，為推動我國老年人服務(wù)的有效供給提供參考。

二、美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的實(shí)踐

(一)背景及發(fā)展

美國是較早進(jìn)入人口老齡化的發(fā)達(dá)國家。20世紀(jì)40年代，美國65歲及以上老年人口比例就已經(jīng)超過7%，隨著“嬰兒潮”一代出生的人逐步進(jìn)入老年，老年人口數(shù)量不斷增多，老年人的生活方式和觀念也在不斷發(fā)生變化。[2](PP5-6)美國的老年人口具有如下幾方面的重要特征：種族多樣化；預(yù)期壽命延長且85歲以上高齡老年人增速快；患慢性病的老年人比例增大，直接影響著老年人獨(dú)立完成基本的日?；顒?；較低的學(xué)歷水平使老年人集中于低薪崗位就業(yè)。上述特征對美國社會的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提出了諸多挑戰(zhàn)，但同時(shí)也使得美國的老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)得以不斷發(fā)展和完善。

總體來看，美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和完善主要經(jīng)歷了三個重要發(fā)展階段：

第一，初步形成階段。隨著老齡人口數(shù)量的不斷增多以及老年人服務(wù)需求的不斷增加，美國政府于1950年召開了第一次全國老齡會議，816名參會代表提出應(yīng)重視老年人經(jīng)濟(jì)、健康、社會教育、娛樂活動、宗教等方面的問題。1952年美國國會通過了《社會保障法》，首次規(guī)定政府應(yīng)為老年人社會服務(wù)項(xiàng)目撥款。1965年美國頒布了《美國老年人法案》(The Older Americans Act)，這是美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的起點(diǎn)，該法案開始將老年工作納入國家法制建設(shè)的范疇，并在聯(lián)邦政府設(shè)立老齡局專門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國老齡事務(wù)，初步形成了老年人醫(yī)療衛(wèi)生、教育、福利供給的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

第二，快速發(fā)展階段。隨著社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，老年人的需求開始多樣化，迫切需要老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提供越來越多的差異化服務(wù)。如在種族和文化方面，拉丁美洲人是美國最大的少數(shù)民族，非洲血統(tǒng)的美國人口和亞洲人口數(shù)量也在迅速增長，[3]其文化背景、語言和信仰各異。在年齡結(jié)構(gòu)方面，高齡化趨勢顯著，在上世紀(jì)80年代美國75歲以上老年人的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到1200萬人。[2](P6)此外，女同性戀者、男同性戀者、雙性戀者、變性人的老年服務(wù)特殊需求也受到社會關(guān)注。[4]因此，在老年人需求結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯分化的背景下，美國政府在1973年成立了州和地方的老齡辦，致力于建立一個更加包容和多樣化的養(yǎng)老服務(wù)管理體系。1974年美國政府相繼出臺了《家庭-社區(qū)支持法案》(Housing and Community Development Act)《老年人就業(yè)法案》(Age Discrimination in Employment Act)等專項(xiàng)政策以保障老年人服務(wù)的有效供給。這些舉措將美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的項(xiàng)目擴(kuò)展到了信息幫助、營養(yǎng)膳食、交通出行、法律援助等多方面，同時(shí)也有助于美國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和配套的政策法規(guī)能夠承受人口老齡化和需求多樣化帶來的壓力。

第三，成熟完善階段。隨著整個社會人口壽命的延長，老年人的健康問題日益突出，尤其是老年慢性病逐漸成為影響美國國家健康安全的重大問題。[5]老年人常見的慢性病主要包括高血壓、關(guān)節(jié)炎、心臟病等，這些疾病直接影響著老年人的行動能力和活動范圍。因此，在為體弱和殘疾老年人提供長期護(hù)理服務(wù)的過程中，服務(wù)成本較高和專業(yè)照護(hù)人員短缺是亟待解決的問題。針對這兩大問題，2006年美國政府頒布了《長期照顧計(jì)劃》(Long-term Care Planning)，對新時(shí)期老年人的照護(hù)需求予以及時(shí)有效的政策回應(yīng)和服務(wù)內(nèi)容上的擴(kuò)充；2010年美國政府又與醫(yī)療保險(xiǎn)及醫(yī)療補(bǔ)助服務(wù)中心(Center of Medicare and Medicaid Services)合作，形成了社區(qū)長期照護(hù)服務(wù)與支持體系，并為老年人提供長期護(hù)理服務(wù)方面的價(jià)格優(yōu)待。為了解決由于社會服務(wù)資源有限導(dǎo)致的老年人、殘疾人和其他特殊群體之間的資源競爭問題，[2](P7)2012年美國聯(lián)邦老齡局與社區(qū)生活管理局(Administration for Community Living)合作，通過整合服務(wù)資源，拓寬資源獲取渠道，提高社會服務(wù)資源利用效率，幫助老年人實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老、參與社區(qū)活動等方式，進(jìn)一步提高了老年人的社會參與和生活質(zhì)量。

經(jīng)過50多年的發(fā)展，美國最終形成了如圖1所示的老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，足以有效應(yīng)對日益嚴(yán)重的人口老齡化問題。美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)由各級政府的老齡工作機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，社區(qū)、社會組織、營利組織和志愿者共同參與該網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)、規(guī)劃和服務(wù)供給，是一個覆蓋范圍廣泛、服務(wù)內(nèi)容多樣化、滲透力強(qiáng)的全國性服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，旨在讓老年人便捷地獲取所需服務(wù)、共同維護(hù)老年人權(quán)益。

圖1 美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

(二)項(xiàng)目模式及效果

美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基于總體性、長遠(yuǎn)性、超前性戰(zhàn)略規(guī)劃原則，建立了老齡服務(wù)體系，切實(shí)滿足了人口老齡化不同階段所產(chǎn)生的基本社會需求。美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)在運(yùn)行過程中主要由健全的法規(guī)政策、專業(yè)性的政府機(jī)構(gòu)、多元的供給主體、詳盡的項(xiàng)目評估與及時(shí)公示等方面構(gòu)成，這些內(nèi)容保證了整個老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的可持續(xù)發(fā)展和為老服務(wù)的有效提供。

第一，健全的法規(guī)政策，為老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行提供了法律保障。美國國會通過的《美國老年人法案》初步界定了老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)容和框架。隨著老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的不斷完善，其配套的法律制度也逐步出臺，如風(fēng)險(xiǎn)管理、項(xiàng)目評估等。其中，醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助制度確保了老年人獲得他們所需要的醫(yī)療保健服務(wù)；高齡津貼政策、老年人就業(yè)法案等為老年人退休后有再就業(yè)的工資支持、退休金和個人儲蓄等穩(wěn)定的收入來源提供了政策保證。隨著人口結(jié)構(gòu)的變化和老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，美國政府還制定了“家庭-社區(qū)支持計(jì)劃”，形成了以家庭和社區(qū)為基礎(chǔ)的服務(wù)體系，使老年人能夠更好地適應(yīng)社區(qū)生活。

第二，政府機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，確保了老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)得以有效落實(shí)。美國政府在健康與公共事業(yè)部(Department of Health and Human Services)設(shè)立有聯(lián)邦老齡局(Administration on Aging)，在州政府設(shè)立了老齡工作辦公室(State Units on Aging)，在地方政府設(shè)立了老齡辦事處(Area Agencies on Aging)，在社區(qū)設(shè)立了老齡服務(wù)中心。聯(lián)邦老齡局針對老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的每項(xiàng)服務(wù)均設(shè)有相應(yīng)的專業(yè)辦公室，如支持和照顧服務(wù)辦公室、營養(yǎng)和健康促進(jìn)計(jì)劃辦公室等。[6]各級老齡機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實(shí)并監(jiān)管老年人的服務(wù)供給，審評涉老政策的落實(shí)情況，協(xié)調(diào)政府部門和非政府組織為老年人提供專業(yè)服務(wù)，以及制定各項(xiàng)老年人服務(wù)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

第三，多元的供給主體，拓寬了老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的資源獲取渠道。老齡化的發(fā)展趨勢推動了不同行業(yè)的供應(yīng)商進(jìn)入老年事業(yè)領(lǐng)域，政府也為有效發(fā)揮社會力量的作用給予大力支持，非政府組織能夠在自身所擅長的領(lǐng)域?yàn)槔夏耆颂峁I(yè)化服務(wù)。例如，在私營企業(yè)開發(fā)針對老年人特征的產(chǎn)品、面向老年人提供個性化服務(wù)方面，位于華盛頓的老年藝術(shù)公司，由專業(yè)藝術(shù)家設(shè)計(jì)專門課程來豐富老年人生活，該公司提供有視覺、表演藝術(shù)、文學(xué)等教學(xué)服務(wù)，涵蓋了舞蹈、擊鼓、音樂、繪畫、詩歌、雕塑、文化活動、藝術(shù)等內(nèi)容。此外，專業(yè)性社會組織還可與政府合作參與項(xiàng)目規(guī)劃，例如美國老年醫(yī)學(xué)學(xué)會、高等教育中的老年協(xié)會等就經(jīng)常參與老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)和規(guī)劃、開展私人慈善事業(yè)、與公共部門尋求合作等服務(wù)內(nèi)容。[7](PP26-27)

第四，詳盡的評估指標(biāo)和及時(shí)公示，提高了老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行質(zhì)量。在過去的10年中，美國老年人服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)投入顯著增加，以2015年為例，美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中每100萬美元資金可服務(wù)于8785位老年人。聯(lián)邦老齡局每年都會對美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的成本效益進(jìn)行評估，評估指標(biāo)主要包括每項(xiàng)服務(wù)的受益人次、服務(wù)次數(shù)、服務(wù)提供組織總數(shù)、地方老齡辦服務(wù)供應(yīng)單位數(shù)、投資金額、項(xiàng)目收入等。各州政府的老齡辦負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)上述相關(guān)數(shù)據(jù)，并通過國家報(bào)告工具(State Reporting Tool)提交數(shù)據(jù)，聯(lián)邦老齡局會進(jìn)行多次數(shù)據(jù)一致性檢驗(yàn)和抽樣并進(jìn)行實(shí)地考察，通過嚴(yán)格的審查程序確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。信息公示制度方面，聯(lián)邦老齡局每年都會將全國各地老年人服務(wù)的評估結(jié)果公示于老年人綜合數(shù)據(jù)庫(Aging Integrated Database)，該數(shù)據(jù)每年更新一次，公眾可按月份、地區(qū)查詢評估結(jié)果。

(三)老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容

美國老年人的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)涵蓋了多樣化的為老服務(wù)，根據(jù)服務(wù)內(nèi)容可歸為信息咨詢與出行服務(wù)、營養(yǎng)膳食服務(wù)、長期照顧服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、權(quán)益保護(hù)等五大類。

第一，老年人信息咨詢與出行服務(wù)。該項(xiàng)服務(wù)旨在幫助老年人與外界聯(lián)系，便于老年人通過線上查詢了解老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中各項(xiàng)服務(wù)的實(shí)時(shí)信息，并為老年人參與線下社會活動提供便利的交通出行。其核心平臺是信息和轉(zhuǎn)診系統(tǒng)(Information and Referral)，老年人可以獲取信息和服務(wù)的在線查詢渠道，通過電話和網(wǎng)站老年人可咨詢并預(yù)約服務(wù)。交通出行服務(wù)與線上服務(wù)預(yù)約相銜接，通過協(xié)調(diào)公共交通和出租車系統(tǒng)接送老年人出入社區(qū)，不僅為老年人的購物、就醫(yī)、參加活動等提供了便利，還有助于減少老年人的社會隔離。此外，出行服務(wù)項(xiàng)目還為老年駕駛員制定了專項(xiàng)培訓(xùn)與監(jiān)管方案，一定程度上為老年人的安全駕駛提供了保障。[8]

第二，老年人營養(yǎng)膳食服務(wù)。該服務(wù)項(xiàng)目通過為老年人提供集體用餐、家庭送餐、營養(yǎng)咨詢和教育服務(wù)，為居家老年人提供就餐便利，進(jìn)而提高老年人的健康水平。美國政府自1973年開始就為老年人提供營養(yǎng)餐，為健康等級達(dá)到一定要求的居家老年人送餐到家。各地的老年服務(wù)中心還會向60歲以上的老年人開展“集體膳食計(jì)劃”，為老年人提供營養(yǎng)餐、開展養(yǎng)生課程等服務(wù)。

第三，老年人長期照顧服務(wù)。以家庭和社區(qū)為依托的長期照顧服務(wù)，是老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的核心內(nèi)容。美國老年人長期照顧服務(wù)主要包括住房保障、家政服務(wù)、個人護(hù)理等，旨在提高失能老年人的生活質(zhì)量，幫助他們最大程度地參與社會活動。如在住房保障方面，美國設(shè)立了公共住房制度以確保用最低廉的租金為貧困家庭和老年人提供適當(dāng)?shù)淖》?，并?shí)行租金補(bǔ)貼計(jì)劃為老年人提供住房保障。[2](PP101-106)在生活照料方面，成人日間照顧中心和老年服務(wù)中心為老年人提供全面的為老服務(wù)，包括為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人提供營養(yǎng)膳食、組織開展教育和社區(qū)活動，以及疾病治療和健康服務(wù)。此外，各中心也為家庭照護(hù)者提供有培訓(xùn)和喘息服務(wù)，讓臨時(shí)護(hù)理人員到老年人家中提供所需服務(wù)或老年人到成人日間服務(wù)中心獲得日間照料，從而讓家庭照顧者得以適當(dāng)休息。[9]

第四，老年人疾病預(yù)防和健康促進(jìn)。在疾病防治方面，美國政府主要為老年人提供有健康檢查、保健咨詢、疫苗接種等服務(wù)，從而有助于老年人及早發(fā)現(xiàn)病情、預(yù)防慢性病。在就醫(yī)費(fèi)用優(yōu)待方面，美國政府通過醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助保證了老年人有條件看病就醫(yī)、避免因病致貧。在精神健康方面，美國心理學(xué)協(xié)會作為老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的重要組織成員，實(shí)施了衛(wèi)生保健援助計(jì)劃，通過檢測和減緩老年人抑郁癥程度，進(jìn)而促進(jìn)老年人的精神健康。[10]

第五，老年人的社會參與和法律保護(hù)。老年人通過加入志愿服務(wù)組織和社區(qū)大學(xué)，可以有效促進(jìn)自身的社會融合。在美國老年人可參與當(dāng)?shù)貓D書館、學(xué)?；蛘呱鐓^(qū)組織的志愿服務(wù)活動，也可以參加專門的老年人志愿者團(tuán)隊(duì)，如退休老年志愿者計(jì)劃(Retired Senior Volunteers Program)、退休主管服務(wù)團(tuán)(Service Corps of Retired Executives)等 。[2](PP69-74)老年人參與社區(qū)大學(xué)能夠享受學(xué)費(fèi)減免、校園咨詢服務(wù)、課后輔導(dǎo)支持等服務(wù)；同時(shí)，社區(qū)大學(xué)也將閱讀、文學(xué)、歷史、藝術(shù)等課程開設(shè)到護(hù)理院、老年中心，并盡量根據(jù)老年人的需求調(diào)整授課時(shí)間。[11]法律保護(hù)服務(wù)項(xiàng)目則結(jié)合老年人的心理和社會特征為老年人提供有系統(tǒng)的司法保障和法律援助，實(shí)行長期護(hù)理監(jiān)察員計(jì)劃，防止老年人受到虐待、忽視和剝削；防災(zāi)和緊急救援項(xiàng)目將養(yǎng)老院的安全需求納入了災(zāi)害應(yīng)對規(guī)劃，為老年人制定了專門的災(zāi)害預(yù)防機(jī)制。[12-13]

三、美國老年人服務(wù)有效供給的實(shí)施路徑

(一)老年人服務(wù)供給均等化惠及全體老年人

老年人服務(wù)供給均等化是指服務(wù)覆蓋全體老年公民，平等保障所有老年人的權(quán)利，老年人公平、普遍地享有最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)。老年人服務(wù)供給均等化主要表現(xiàn)在如下方面：第一，老年人獲取服務(wù)的機(jī)會均等。美國基層有兩萬余個服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)和數(shù)十萬志愿者為老年人提供服務(wù)，相對充足的服務(wù)資源能保障所有60歲及以上的老年人享受到大致均等的養(yǎng)老助老服務(wù)。第二，老年人服務(wù)供給是相對公正的均等化。因?yàn)槊绹穆?lián)邦制特征，各地老齡辦在執(zhí)行老年人服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)會存在差異，所以老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)通常會強(qiáng)調(diào)最低限度的均等。第三，老年人服務(wù)供給均等化的標(biāo)準(zhǔn)是動態(tài)發(fā)展的。美國各級老齡辦會與其他政府部門、部落組織、非營利組織、企業(yè)和家庭等主體合作，多元服務(wù)主體的供給能力是動態(tài)變化的，因此均等化的標(biāo)準(zhǔn)是隨服務(wù)能力而調(diào)整的。老年人服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)的確定隨著國情和老年人需求而適度調(diào)整，既要滿足老年人對公共服務(wù)的需求，又要避免財(cái)政支出負(fù)擔(dān)過重。[2](P193)

(二)老年人服務(wù)供給精準(zhǔn)化滿足老年人特殊需求

老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)最本質(zhì)的功能是對老年人各種需要的滿足，尤其是滿足老年人的特殊需求。美國老年人特殊群體主要包括高齡老年人、少數(shù)族裔老年人、患有慢性病的老年人、低收入老年人等，老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)能夠?yàn)槔夏耆说奶厥庑枨髮?shí)現(xiàn)供需高效對接。

第一，為患有慢性病的老年人提供精準(zhǔn)服務(wù)。以阿爾茨海默病老年患者為例，美國的國家阿爾茨海默病呼叫中心能夠提供信息查詢和護(hù)理咨詢服務(wù)，以滿足阿爾茨海默病患者、家屬和護(hù)理人員的緊急求助和長期照顧需求。2015年美國阿爾茨海默病呼叫中心共計(jì)回復(fù)了超過32萬次電話咨詢，社區(qū)在線留言板瀏覽量達(dá)600萬次。有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)客戶服務(wù)人員和碩士學(xué)歷社會工作者可隨時(shí)提供線上指導(dǎo)服務(wù)，呼叫中心通過電話、網(wǎng)站或電子郵件提供的信息主要涉及照顧的基本方法、法律問題處理以及就醫(yī)的注意事項(xiàng)等，中心的工作人員還會到社區(qū)提供現(xiàn)場服務(wù)和指導(dǎo)。[14]

第二，為老年婦女開設(shè)多項(xiàng)培訓(xùn)課程。美國低收入老年群體中，老年婦女所占比例較大，其退休金普遍低于男性，退休后再就業(yè)也相對困難。美國婦女退休教育資源中心為老年婦女提供了一站式服務(wù)，將財(cái)務(wù)知識、健康和退休規(guī)劃方面的培訓(xùn)相整合。該項(xiàng)目為傳統(tǒng)上與社會隔離的老年婦女，包括低收入、少數(shù)族裔、英語水平有限和農(nóng)村的老年婦女提供了有效的金融教育和退休計(jì)劃指導(dǎo)。根據(jù)老年婦女的社會安全需要，該項(xiàng)目還開展有安全意識和自我保護(hù)方面的培訓(xùn)課程，旨在預(yù)防老年婦女被虐待和遭受經(jīng)濟(jì)欺詐。[15]

第三，為少數(shù)族裔老年人提供健康援助。預(yù)計(jì)到2030年美國有超過1/4的老年人來自少數(shù)族裔。[2](P6)針對這一特點(diǎn)，美國聯(lián)邦老齡辦設(shè)立了專門的少數(shù)民族技術(shù)援助中心，致力于減少或消除少數(shù)族裔老年人與他人之間的健康差距。該中心的服務(wù)語言適用于非裔美國、亞洲、美洲印第安等老年人，為其提供健康促進(jìn)和疾病預(yù)防等信息。同時(shí)技術(shù)援助中心還考慮到老年同性戀者、雙性戀和變性者的健康需求，為這些老年人開展了慢性病自我管理課程，并制定有適合其文化背景的護(hù)理手冊。

(三)老年人服務(wù)供給專業(yè)化提升服務(wù)質(zhì)量

老年人服務(wù)專業(yè)化是一個綜合性、全方位的概念，主要是服務(wù)提供者運(yùn)用專業(yè)化的工作方法，為老年人及其家屬提供服務(wù)，幫助老年人解決生活、心理等層面的問題。美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的專業(yè)性除了前面介紹的政府機(jī)構(gòu)和社會組織的專業(yè)化外，還體現(xiàn)在線上技術(shù)平臺和線下服務(wù)供給的專業(yè)性上。

信息化時(shí)代，美國的信息和轉(zhuǎn)介系統(tǒng)為老年人獲得專業(yè)化服務(wù)提供了先決保障。老年人在線信息查詢渠道是統(tǒng)一的，老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)整合了全國信息和轉(zhuǎn)診系統(tǒng)，并將方便老年人記住的號碼 “211”作為全國性信息和衛(wèi)生等服務(wù)接入點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，美國還通過設(shè)立網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺www.eldercare.gov，為老年人提供了一系列通用的信息。老年人通過電話或網(wǎng)站進(jìn)入信息和轉(zhuǎn)介系統(tǒng)，能夠獲得各類老年人服務(wù)內(nèi)容的清單，清單上的服務(wù)信息包括：誰為老年人服務(wù)、如何提供服務(wù)、獲取服務(wù)的資格和費(fèi)用；服務(wù)是否需要排隊(duì)，公示服務(wù)的等待列表；老年人在首次辦理業(yè)務(wù)時(shí)需提供的材料；服務(wù)人員使用何種語言，等等。該服務(wù)清單上的信息還會不斷進(jìn)行更新。[16]

線下服務(wù)供給是老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)專業(yè)化的集中體現(xiàn)。美國社區(qū)生活管理局通常還會為社區(qū)老人提供培訓(xùn)、教育、研究和創(chuàng)新服務(wù)方式指導(dǎo)，保證老年人在社區(qū)可以享受到美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的各項(xiàng)服務(wù)；同時(shí)履行監(jiān)管職能，保護(hù)老年人權(quán)利和防止老年人受虐待。各類服務(wù)組織中專業(yè)化的工作者主要包括為老人提供醫(yī)療服務(wù)和康復(fù)服務(wù)的醫(yī)生，為老人提供基礎(chǔ)生活照料、基礎(chǔ)護(hù)理和康復(fù)護(hù)理的專職護(hù)理員，幫助老年人發(fā)揮自身潛能、融入社會的社會工作者，以及促進(jìn)老年人精神健康的心理學(xué)家，等等。以上人員必須具備相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)，并定期接受專業(yè)技能培訓(xùn)。

四、對我國老年人服務(wù)工作的啟示

我國正面臨人口老齡化的挑戰(zhàn)，切實(shí)滿足老年人的需求尤為重要。本文將老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)管理經(jīng)驗(yàn)與我國國情相結(jié)合，提出我國老年人服務(wù)的供給應(yīng)注意以下五方面的內(nèi)容：一是頂層設(shè)計(jì)與地方服務(wù)并重，中央政府側(cè)重于制定“老有所養(yǎng)”的制度體系，地方政府應(yīng)依據(jù)實(shí)際情況為老年人提供均等化服務(wù)；二是從服務(wù)供給主體和服務(wù)內(nèi)容兩方面，建構(gòu)老年人服務(wù)需求支持系統(tǒng)；三是培養(yǎng)專業(yè)的老年人服務(wù)工作者，確保老年人獲得專業(yè)化服務(wù)；四是以老年人實(shí)際需求為服務(wù)供給導(dǎo)向，滿足特殊老年人群體的個性化需求，促進(jìn)老年人服務(wù)資源優(yōu)化配置；五是老年人服務(wù)項(xiàng)目評估應(yīng)強(qiáng)化實(shí)際效用，強(qiáng)化第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目評估，并公開共享評估結(jié)果。

(一)頂層設(shè)計(jì)與地方服務(wù)并重

老齡事業(yè)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要中央政府的政策指導(dǎo)，還需要各種跨界資源與各級政策進(jìn)行有效對接。在戰(zhàn)略規(guī)劃方面，中央政府要統(tǒng)籌考慮建設(shè)“老有所養(yǎng)”的完整制度體系，《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》已為我國做好老年服務(wù)制度安排進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，[17]在此基礎(chǔ)上全國老齡辦還應(yīng)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和集中管理；在服務(wù)管理方面，我國可借鑒美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)模式，建立全國統(tǒng)一的老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在服務(wù)內(nèi)容、供給流程、監(jiān)管全責(zé)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面實(shí)現(xiàn)一體化；在信息化建設(shè)方面，國家應(yīng)整合各類老年人服務(wù)資源，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)信息化管理，結(jié)合目前各地正在開展的智慧養(yǎng)老服務(wù)模式探索和“最多跑一次”創(chuàng)新改革，逐步將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、資金補(bǔ)助、養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計(jì)等工作全部納入信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)動態(tài)化、精準(zhǔn)化管理，同時(shí)便于老年人在統(tǒng)一網(wǎng)站查詢養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基本信息、老年人福利的政策通知、老年人獲取服務(wù)的條件等各種信息。而在服務(wù)的落地執(zhí)行方面，地方政府可按照自身實(shí)際能力為老年人提供服務(wù)，可按照市、區(qū)(縣)、街道、社區(qū)的級別逐層提供精準(zhǔn)服務(wù)，盡可能讓老年人在社區(qū)獲得所需服務(wù)，推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)提升；與此同時(shí)，地方政府職能部門應(yīng)承擔(dān)老年人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)收集、養(yǎng)老服務(wù)需求評估審批、養(yǎng)老補(bǔ)貼管理、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或照料中心運(yùn)營監(jiān)控等職責(zé)，保證為老服務(wù)的質(zhì)量。

(二)建構(gòu)老年人服務(wù)需求支持系統(tǒng)

我國人口老齡化特征集中體現(xiàn)為高齡人口增長速度較快、老年人患病狀況嚴(yán)峻、失能老年人照料壓力大、空巢老年人現(xiàn)象普遍，因此，構(gòu)建有效的老年人服務(wù)支持系統(tǒng)顯得尤為重要。老年人服務(wù)供給體系應(yīng)覆蓋領(lǐng)域廣泛，將老年人健康、醫(yī)療護(hù)理、老齡金融、老齡產(chǎn)業(yè)、適老化科技、老年友好型環(huán)境建設(shè)、老齡文化、失能老年人長期照護(hù)等均納入老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

老年人服務(wù)供給主體是多元化的，包括家庭、社會組織、企業(yè)、社區(qū)和政府，在實(shí)際服務(wù)輸送中各服務(wù)主體需協(xié)同發(fā)展。第一，家庭是實(shí)現(xiàn)理想老齡社會的基礎(chǔ)，家庭除了發(fā)揮養(yǎng)老、醫(yī)療和長期照護(hù)的基礎(chǔ)作用，還應(yīng)強(qiáng)化家庭的親情關(guān)愛等功能；第二，社會組織和企業(yè)應(yīng)關(guān)注老齡用品研發(fā)，保證產(chǎn)品質(zhì)量，嚴(yán)格規(guī)范并整頓老年保健品行業(yè)；還應(yīng)投資設(shè)立老年人長期照護(hù)機(jī)構(gòu)、研發(fā)老齡科技產(chǎn)品、建設(shè)統(tǒng)一信息發(fā)布平臺；第三，社區(qū)建設(shè)上可引入美國社區(qū)老年中心的運(yùn)行模式，為居家養(yǎng)老的老年人提供助餐、助醫(yī)、助行、助浴等多元化服務(wù)，并配有完善的宜老設(shè)施、人性化的服務(wù)項(xiàng)目和高素質(zhì)的管理團(tuán)隊(duì)，以保障老年人居家養(yǎng)老的需求；第四，政府應(yīng)構(gòu)建發(fā)展型老齡政策法律體系，應(yīng)處理好與社會、市場的關(guān)系，處理好經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)、城鄉(xiāng)發(fā)展等多方面與老齡事務(wù)發(fā)展的關(guān)系，建立統(tǒng)籌各主體資源的政策體系。

(三)培養(yǎng)專業(yè)老年人服務(wù)工作者

老年人服務(wù)供給過程中一線工作人員的素質(zhì)直接影響著接受服務(wù)的老年人的主觀感受。咨詢?nèi)藛T和服務(wù)供應(yīng)者需具有良好的個人素質(zhì)、專業(yè)的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和技能，從而保障老年人服務(wù)的品質(zhì)和質(zhì)量。第一，要提高部分服務(wù)供給者的準(zhǔn)入門檻，老年人服務(wù)的內(nèi)容除家政服務(wù)、生活照料外，還應(yīng)包括醫(yī)療保健、精神慰藉、交通出行、法律援助等方面，需要有相關(guān)資格證的專業(yè)人才來提供服務(wù)：提供診療服務(wù)的人員可由執(zhí)業(yè)醫(yī)師擔(dān)任，提供老年醫(yī)療護(hù)理服務(wù)的人員可由注冊護(hù)士擔(dān)任，提供老年康復(fù)治療服務(wù)的人員應(yīng)由康復(fù)治療師擔(dān)任。第二，搭建如美國信息與轉(zhuǎn)介系統(tǒng)這樣的平臺，為老年人提供遠(yuǎn)程指導(dǎo)；同時(shí)還可以發(fā)揮平臺的轉(zhuǎn)介功能整合社會資源，讓具備專業(yè)服務(wù)資質(zhì)的非政府組織上門為老年人提供服務(wù)。第三，制定老年服務(wù)工作者的激勵機(jī)制，政府需制定相關(guān)政策以提高專業(yè)人員的社會認(rèn)同感，對老年人服務(wù)專業(yè)人員給予工作崗位管理、工資福利等方面的優(yōu)待，提升該群體的職業(yè)形象；對老年人服務(wù)供給企業(yè)予以稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)支持。

(四)以老年人實(shí)際需求為服務(wù)供給導(dǎo)向

老年人的需求主要集中在生活照料、醫(yī)療保健、精神文化和社會參與四個方面。中國基層政府的老齡辦和社區(qū)需掌握轄區(qū)老年人情況，充分考慮到高齡、患病、失能、空巢、獨(dú)居或無子女、農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求，以及老年人在年齡、受教育程度、生活習(xí)慣和收入等方面的差異。針對老年人的差異化需求，基層政府各部門應(yīng)協(xié)同整合社會資源，探索建立基本老年人服務(wù)清單制度。對于需求量大的老年人服務(wù)可在基礎(chǔ)設(shè)施、政策支持、資金投入、人員配備等方面優(yōu)先考慮，以社區(qū)為單位集中供給便于老年人獲取服務(wù)，同時(shí)兼顧其他服務(wù)的輸送。政府在為不同特質(zhì)老年人提供相同服務(wù)項(xiàng)目時(shí)其供給方式也應(yīng)存在差異，需從實(shí)際出發(fā)制定不同收費(fèi)檔次，盡量細(xì)化服務(wù)內(nèi)容以供老年人做出選擇。此外，政府還應(yīng)以老年人的動態(tài)需求為基礎(chǔ)并結(jié)合技術(shù)賦權(quán)的優(yōu)勢特征，在網(wǎng)站或電話咨詢統(tǒng)一平臺上公開服務(wù)供應(yīng)組織或個人的信息、服務(wù)等待人數(shù)等內(nèi)容，以便于老年人根據(jù)自身需求選擇適合的護(hù)理者或咨詢師。對于專業(yè)需求服務(wù)的供給方式，可以借鑒美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的阿爾茨海默病呼叫中心的運(yùn)行模式，結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)老年人亟需的和棘手的問題，建立權(quán)威的援助性幫助或呼叫中心。

(五)提高老年人服務(wù)項(xiàng)目評估的實(shí)效

老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)旨在為老年人提供質(zhì)量更好、效率更高的老年人服務(wù)，因此，建立科學(xué)、規(guī)范的績效評估體系對于提升各項(xiàng)老年人服務(wù)質(zhì)量意義重大。各級政府應(yīng)建立具有獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性的第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)事求是地評估各服務(wù)項(xiàng)目。[18]第三方評估機(jī)構(gòu)應(yīng)系統(tǒng)評估服務(wù)項(xiàng)目的全過程，及時(shí)跟進(jìn)開展動態(tài)評估：事前評估老年人服務(wù)方案，進(jìn)行老年人服務(wù)需求預(yù)測評估、服務(wù)方案的可行性評估；事中評估老年人服務(wù)提供過程和服務(wù)審計(jì)；事后評估老年人服務(wù)效果，關(guān)注老年人服務(wù)滿意度和獲得感。

對于老年人服務(wù)項(xiàng)目的評估內(nèi)容，可借鑒美國老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的考核體系，除了衡量老年人及其家人的滿意度和獲得感外，還要統(tǒng)計(jì)各地服務(wù)的提供次數(shù)、受益人數(shù)、投入與收入金額等數(shù)據(jù)，為評估提供客觀依據(jù)。每一項(xiàng)老年人服務(wù)都會有投入和產(chǎn)出，但是服務(wù)的效益卻各不相同，老年人服務(wù)項(xiàng)目評估可以根據(jù)投入產(chǎn)出信息檢驗(yàn)服務(wù)的效率，從而有助于在老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)實(shí)施過程中適時(shí)調(diào)整服務(wù)內(nèi)容及其運(yùn)行機(jī)制。從美國的老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)驗(yàn)看，定期評估及評估結(jié)果的信息公開共享對于服務(wù)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)尤為重要。全國老齡辦應(yīng)定期匯總基層老年人服務(wù)工作績效，抽查審核數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，并及時(shí)公示于前述的老年人信息查詢網(wǎng)站，讓外部監(jiān)督主體全面了解老年人服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的投向及效益、評價(jià)服務(wù)供給組織的服務(wù)質(zhì)量，以推動老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的長效與規(guī)范化發(fā)展。