□ 翁佩君

2015年11月10日,習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)小組會(huì)議上首提“供給側(cè)改革”，通過供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，解決傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)過剩、高端產(chǎn)品供給不足和中低端產(chǎn)品過剩的難題?！叭ギa(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”成為供給側(cè)改革的關(guān)鍵詞，從去產(chǎn)能角度來看，主要針對工業(yè)領(lǐng)域展開，因此，本文以杭州市為例來研究工業(yè)領(lǐng)域中低效企業(yè)的退出機(jī)制問題。

一、低效企業(yè)退出方式及其不能有效退出的危害性

從產(chǎn)業(yè)組織理論來看，低效企業(yè)退出主要有三種方式：第一種是全部退出，即對企業(yè)所有資產(chǎn)進(jìn)行一次性清算出售，結(jié)束經(jīng)營，企業(yè)不再存續(xù)永久注銷，這種退出方式最為徹底，但是代價(jià)也是最高的。第二種是逐步退出，即將原有不景氣的業(yè)務(wù)及時(shí)出清出售，逐步退出原來業(yè)務(wù)領(lǐng)域，這種方式企業(yè)仍然存續(xù)，但是企業(yè)規(guī)模與經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍極大收縮。第三種是兼并重組，被兼并方退出現(xiàn)有的市場，這種方式是歐美日等國家采用比較多，也是比較成熟的做法，但是會(huì)造成較高的時(shí)間成本和后期管理融合成本。[1](PP55-56)

從資源配置效率來看，低效企業(yè)的有效退出將對市場經(jīng)濟(jì)的資源再配置起到促進(jìn)作用，提升企業(yè)新陳代謝的機(jī)能，促使市場競爭機(jī)制的應(yīng)有功能，改變資源錯(cuò)配或低效配置的格局，促進(jìn)資源優(yōu)化再配置，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。但如果低效企業(yè)大量長期存在，退而不出的話，極易導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)失靈，市場機(jī)制發(fā)揮不了作用，造成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的滯后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)失去活力，其危害性極大，具體表現(xiàn)為:

1、易造成產(chǎn)能過剩。產(chǎn)能過剩將引起嚴(yán)重的供過于求，使產(chǎn)品庫存高企，從而引發(fā)企業(yè)間展開惡性競爭，導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格低迷，使得價(jià)格機(jī)制難以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，行業(yè)難以回歸均衡狀態(tài)，結(jié)果導(dǎo)致全行業(yè)處于虧損狀態(tài)，從而形成行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2、易導(dǎo)致資源配置低效。由于低效企業(yè)不能及時(shí)退出，其所占有的金融資本、人力資本、土地資本等要素資源將沉淀在企業(yè)里，難以流向市場，而且低效企業(yè)為維持其生存，還將不斷地從市場中汲取各種要素資源，從而造成市場資源配置的不經(jīng)濟(jì)，如低效企業(yè)為維持企業(yè)的運(yùn)營，就需要大量的現(xiàn)金流，因而會(huì)通過各種途徑向社會(huì)、銀行等籌措資金，從而大量占用金融資本，但由于償付能力極其弱，極易使得整個(gè)社會(huì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高企，從而危害金融體系的安全性。

3、社會(huì)效益低效企業(yè)大量存在將出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象。低效企業(yè)可以分為經(jīng)濟(jì)效益低效和社會(huì)效益低效兩種類型。由于有些企業(yè)在生產(chǎn)過程有可能會(huì)產(chǎn)生大量污染物，如果企業(yè)有意回避社會(huì)責(zé)任，將未經(jīng)處理的污染物直接排放，將使得整個(gè)社會(huì)環(huán)境遭到破壞，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡，社會(huì)將投入大量人力、物力進(jìn)行環(huán)境治理，社會(huì)環(huán)境治理成本將被提高，這種本應(yīng)在企業(yè)內(nèi)部完成的治理活動(dòng)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，其實(shí)質(zhì)是將私人成本外部化，而且由于企業(yè)在減污染、降能耗等方面投入的治理成本不足使得企業(yè)的私人成本低于行業(yè)平均水平，假設(shè)在同一技術(shù)水平下，社會(huì)效益低效企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品成本低于社會(huì)效益良好企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品成本，則其產(chǎn)品在市場價(jià)格競爭中居于有利地位，如果這種現(xiàn)象長此以往發(fā)生下去，整個(gè)社會(huì)沒有安排制度進(jìn)行糾正的話，社會(huì)效益良好的企業(yè)反而逐漸會(huì)被市場所淘汰，環(huán)境友好型企業(yè)反而被排擠出市場。

二、低效企業(yè)分類及杭州概況

企業(yè)是社會(huì)生產(chǎn)組織，具有不斷衰減的傾向，低效企業(yè)的有效退出和新企業(yè)的不斷進(jìn)入是市場經(jīng)濟(jì)的重要特征之一，[2]也是經(jīng)濟(jì)增長的源泉和不竭動(dòng)力。低效企業(yè)可以分為經(jīng)濟(jì)效益低效企業(yè)和社會(huì)效益低效企業(yè)兩種類型。

從經(jīng)濟(jì)效益低效企業(yè)來看，一般存在兩種情形：一種情況是指企業(yè)績效衰減，長期處于虧損狀態(tài)或者盈利能力低于行業(yè)平均水平，且難以實(shí)現(xiàn)績效回升。第二種情況是指企業(yè)績效水平較低，與區(qū)域內(nèi)市場主體相比較而言其盈利水平處于相對較低水平，且難以實(shí)現(xiàn)有效突破，拉低區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展水平。

從社會(huì)效益低效企業(yè)來看，社會(huì)效益低效企業(yè)主要是指企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營水平、生產(chǎn)工藝落后，企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任，經(jīng)營活動(dòng)長期處于高污染、高能耗、高排放的狀態(tài)，對社會(huì)生態(tài)環(huán)境形成極大壓力，導(dǎo)致極高的社會(huì)環(huán)境治理成本。一般來看，社會(huì)效益低效企業(yè)其生產(chǎn)工藝水平往往是比較落后的，而且相伴而來的是高能耗、高污染、高排放，是政府部門治理的主要對象。

4.協(xié)助部隊(duì)布雷。組建海上民兵布雷掃雷分隊(duì)，利用加改裝民船將水雷裝載上船，輸送到任務(wù)海域，按海軍要求進(jìn)行布設(shè)，實(shí)現(xiàn)對港口、島礁、重要航道的水雷封鎖。

近些年來，在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)下行壓力和生態(tài)環(huán)境嚴(yán)保護(hù)發(fā)展態(tài)勢下，杭州工業(yè)企業(yè)也處于艱難轉(zhuǎn)型過程中，而且部分企業(yè)經(jīng)營狀況并不是太理想，在規(guī)上工業(yè)企業(yè)中虧損企業(yè)不斷增加，從2014年的845家，擴(kuò)大到2018年5月的1474家，企業(yè)的虧損面也不斷擴(kuò)大，從2014年的13.7%擴(kuò)大到2018年5月的26.6%，特別是在部分傳統(tǒng)行業(yè)中出現(xiàn)了大面積虧損狀況，傳統(tǒng)企業(yè)生存壓力大增。

表一 杭州市近些年規(guī)上工業(yè)企業(yè)虧損情況

三、杭州低效企業(yè)退出機(jī)制分析

從杭州企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，當(dāng)前杭州低效企業(yè)退出主要是市場機(jī)制與行政機(jī)制兩種機(jī)制分別發(fā)揮作用的結(jié)果。從表一可以看出，在兩者機(jī)制作用下，杭州規(guī)上工業(yè)企業(yè)總數(shù)不斷減少，從2014年的6169家下降到2018年5月的5543家，大量低效企業(yè)已逐漸退出市場。

1、依托市場機(jī)制：經(jīng)濟(jì)效益低效企業(yè)逐漸主動(dòng)退出

效率高低是企業(yè)生存的重要因素。經(jīng)濟(jì)效益低效企業(yè)退出是市場競爭的結(jié)果，是市場均衡機(jī)制發(fā)揮作用，通過市場出清實(shí)現(xiàn)資源再配置和整體效率提升。從2008年世界金融危機(jī)發(fā)生以來，在勞動(dòng)力成本、融資成本、資源成本等不斷上升，市場競爭加劇的情況下，產(chǎn)業(yè)分化嚴(yán)重，杭州工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型、生存壓力越來越大。從表二可看出，企業(yè)規(guī)模與企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力密切相關(guān)，在宏觀經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期，小微企業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力最弱，在市場機(jī)制作用下更容易被市場所淘汰，達(dá)到自然出清目的。從杭州市實(shí)際情況來看也確實(shí)如此，小微企業(yè)減少數(shù)最多，從2014年到2016年減少了438家，特別是在紡織服裝、服飾業(yè)等勞動(dòng)密集型行業(yè)中，大量沒有在表一中反應(yīng)出來的規(guī)下企業(yè)日子更難過，長期處于微利或者虧損狀態(tài)，庫存積壓嚴(yán)重。

表二 杭州市近年規(guī)上工業(yè)企業(yè)情況

面對企業(yè)持續(xù)處于低效狀態(tài)，部分企業(yè)經(jīng)營者選擇結(jié)束經(jīng)營，所有資產(chǎn)一次性清算，企業(yè)注銷；也有部分企業(yè)選擇逐步退出原來主營業(yè)務(wù)，將原有不景氣的業(yè)務(wù)及時(shí)出清出售，對廠房等固定資產(chǎn)盤活使用，如杭州丁橋有一家企業(yè)，原來從事OEM服裝生產(chǎn)企業(yè)，鼎盛時(shí)期有職工800多名，但由于勞動(dòng)力成本上升等原因，企業(yè)逐漸結(jié)束了服裝生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而對廠房進(jìn)行了改擴(kuò)建，出租給其他企業(yè)使用，成為具有80畝用地規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，企業(yè)從生產(chǎn)者轉(zhuǎn)型為物業(yè)提供者和運(yùn)營者，通過經(jīng)營物業(yè)提供服務(wù)等收益維持企業(yè)生存，看起來企業(yè)仍然存續(xù)著，但其實(shí)質(zhì)已經(jīng)從原有產(chǎn)業(yè)中退出，這其實(shí)也是一種退出形式，以這樣的形式退出的企業(yè)在杭州不勝枚舉。因此可以說，經(jīng)濟(jì)效益低效企業(yè)的退出其實(shí)是市場機(jī)制發(fā)揮作用的結(jié)果，是企業(yè)自覺自愿的選擇結(jié)果。無論是以結(jié)束企業(yè)經(jīng)營的方式還是以逐步退出原來業(yè)務(wù)領(lǐng)域的方式，都是市場在價(jià)格機(jī)制下的產(chǎn)能出清，是市場再均衡的結(jié)果。

2、依托行政機(jī)制：社會(huì)效益低效企業(yè)逐漸被動(dòng)退出

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級階段，人們關(guān)注企業(yè)更多的是其能為社會(huì)提供的就業(yè)、稅收、利潤等方面的績效。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們的需求隨之提高，逐漸關(guān)注企業(yè)的社會(huì)環(huán)境友好性問題，因此，社會(huì)效益低效企業(yè)則必然引起社會(huì)和政府高度關(guān)注。一般來看，社會(huì)效益低效企業(yè)由于生產(chǎn)工藝水平往往比較落后，其相伴而來的高能耗、高污染、高排放對區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境容量造成極大壓力。如，以富陽區(qū)造紙行業(yè)來看，該地區(qū)是杭州造紙企業(yè)集聚的區(qū)域，鼎盛時(shí)期有造紙企業(yè)500多家，產(chǎn)量占浙江省三分之一以上，生產(chǎn)的白板紙占全國二分之一以上，貢獻(xiàn)的財(cái)政收入占富陽四分之一以上，曾為地方經(jīng)濟(jì)做出巨大貢獻(xiàn)。但是由于整體生產(chǎn)工藝水平相對落后，造紙業(yè)成了高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)，家家戶戶生產(chǎn)，企業(yè)低、小、散，如此眾多小企業(yè)集聚在富陽一個(gè)區(qū)域中，超過了環(huán)境的承載力，其對環(huán)境的破壞、對資源的使用相比其他產(chǎn)業(yè)而言太過低效，如其對浙江省貢獻(xiàn)的GDP不到1%，能耗卻要占到5%以上，噸廢水排放量是浙江省平均值的2.6倍以上[注]數(shù)據(jù)來源：《富陽造紙業(yè)第六輪整治 淘汰力度仍存疑》，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2013.11.30，因此，富陽區(qū)在生態(tài)壓力下對造紙企業(yè)進(jìn)行整治成為必然選擇。[3]

在國家和省的統(tǒng)一布局下，杭州市政府相繼出臺(tái)了一系列產(chǎn)業(yè)政策來指導(dǎo)淘汰產(chǎn)能落后企業(yè)，在2010年出臺(tái)了《杭州市人民政府關(guān)于推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級加快淘汰落后產(chǎn)能的若干意見》、2011年又出臺(tái)了《杭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快淘汰落后產(chǎn)能的若干意見(杭政函〔2011〕149號)》，隨后又先后出臺(tái)了《杭州市淘汰落后產(chǎn)能三年行動(dòng)計(jì)劃(2011-2013)》《杭州市印染造紙化工行業(yè)整治提升方案的通知(杭政辦函〔2013〕82號)》《杭州市人民政府關(guān)于降成本、減負(fù)擔(dān)、去產(chǎn)能，全面推進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的若干意見(杭政函〔2016〕43號)》 《杭州市全面改造提升傳統(tǒng)制造業(yè)實(shí)施方案(2017—2020年)的通知(杭政函〔2017〕171號)》等指導(dǎo)文件，確定化工、建材、紡織、造紙等產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)整治行業(yè)，制定擬淘汰的企業(yè)名單、時(shí)間表和進(jìn)度表等計(jì)劃，建立起約束機(jī)制，指導(dǎo)杭州社會(huì)效益低效企業(yè)退出。如未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)淘汰關(guān)停的企業(yè)，則將被取消原有的各項(xiàng)優(yōu)惠政策、環(huán)保部門吊銷企業(yè)排污許可證、投資部門不再批準(zhǔn)新項(xiàng)目或新土地供給、質(zhì)檢部門等依法取消企業(yè)生產(chǎn)許可證、金融機(jī)構(gòu)不繼續(xù)提供信貸資金、公共部門停止向企業(yè)供電供水等措施，通過這些強(qiáng)制措施促使企業(yè)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)有效退出。杭州社會(huì)效益低效企業(yè)在行政機(jī)制下逐漸被動(dòng)退出，取得了很大成績，2016年杭州市分別淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)231家，完成“低小散”企業(yè)整治874家，2017年又淘汰落后和過剩產(chǎn)能企業(yè)170家(項(xiàng))，整治提升“低小散”企業(yè)3753家。如以富陽區(qū)的造紙產(chǎn)業(yè)為例，由于造紙業(yè)污水排放量占了富陽工業(yè)污水排放量的90%左右，因此，政府對造紙業(yè)的整治就成為必然，從2006年開始進(jìn)行了五輪淘汰低小散的造紙企業(yè)，關(guān)停400多條生產(chǎn)線，涉及300多家企業(yè)。2013年富陽市又出臺(tái)了《第六輪限期淘汰落后產(chǎn)能造紙生產(chǎn)線(企業(yè))的實(shí)施意見》，開始了第六輪造紙業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，在關(guān)停淘汰一批、整治提升一批、搬遷入園一批的原則下對237家造紙企業(yè)進(jìn)行全面淘汰提升，經(jīng)過近三年努力，共關(guān)停126家造紙企業(yè)，只剩下100來家，產(chǎn)值減少200多億，通過淘汰提升使得富陽造紙業(yè)的整體生產(chǎn)工藝水平得到了很大提高，噸紙排水量從20噸減少到8噸，而且廢水排放總量減少了近50%左右，也提高了廢水重復(fù)使用率，同時(shí)產(chǎn)品的附加值也不斷提高，從低端的牛皮紙、白紙板等產(chǎn)品提高到高端的醫(yī)用紙、藥用紙和特種用紙等產(chǎn)品。2017年開始，在杭州市擁江發(fā)展戰(zhàn)略下，富陽江南區(qū)塊啟動(dòng)建設(shè)江南新城，集聚于此的112家造紙企業(yè)面臨著新一輪的關(guān)停清退，將在三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全部關(guān)停騰空。從杭州實(shí)踐可以看出，行政機(jī)制是當(dāng)前引導(dǎo)社會(huì)效益低效企業(yè)退出的主導(dǎo)力量。

3、依托配套運(yùn)作機(jī)制：提高低效企業(yè)退出機(jī)制運(yùn)作效率

為促使低效企業(yè)退出機(jī)制能高效運(yùn)作起來，在市場化與法制化的原則下，杭州為之構(gòu)建了一系列配套機(jī)制和配套政策。

一是建立企業(yè)綜合分類評價(jià)機(jī)制。杭州市按照畝均增加值、畝均稅收、單位能耗增加值、單位排放增加值、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率、研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出占主營業(yè)務(wù)收入這六項(xiàng)主要指標(biāo)對規(guī)上工業(yè)企業(yè)進(jìn)行綜合評價(jià)，而對用地5畝及以上的規(guī)下工業(yè)企業(yè)主要按照畝均稅收為主來進(jìn)行綜合評價(jià)，把企業(yè)分成ABCD四類，以便采取不同的政策取向。2017年，杭州市對所有規(guī)上工業(yè)企業(yè)和用地5畝(含)以上規(guī)下工業(yè)企業(yè)共計(jì)9495家企業(yè)實(shí)現(xiàn)了綜合分類評價(jià)，共評出D類企業(yè)663家。[4]可以看出D類企業(yè)是本文所定義的社會(huì)效益低效企業(yè)，在行政退出機(jī)制作用下，D類企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)退出市場，對限期內(nèi)未關(guān)停的企業(yè)，依法采取斷電、斷水等措施，同時(shí)加大對企業(yè)退出的幫扶，建立穩(wěn)崗補(bǔ)貼，做好下崗人員社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)轉(zhuǎn)移、再培訓(xùn)、再就業(yè)等相關(guān)工作。

二是實(shí)施差別化要素資源配置機(jī)制。按照正向激勵(lì)和逆向倒逼原則，實(shí)施差別化要素資源配置機(jī)制，在法律法規(guī)內(nèi)對不同類型的企業(yè)采取差別化用地、用能、用水、排污、信貸、財(cái)政政策等，正向激勵(lì)A(yù)、B類企業(yè)做大做強(qiáng)，行政機(jī)制下強(qiáng)制D類企業(yè)(該類企業(yè)就是典型的社會(huì)效益低效企業(yè))加速退出市場，C類企業(yè)是典型的經(jīng)濟(jì)效益低效企業(yè)，通過提高C類企業(yè)使用要素資源的成本逆向倒逼該類企業(yè)加快轉(zhuǎn)型，如果不能實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)型，則差別化的要素資源使用將提高其經(jīng)營成本加速該類低效企業(yè)在市場機(jī)制作用下退出市場，實(shí)現(xiàn)市場出清。

杭州市規(guī)上工業(yè)企業(yè)綜合分類評價(jià)

三是完善企業(yè)破產(chǎn)清算運(yùn)作機(jī)制。由于債務(wù)債權(quán)關(guān)系復(fù)雜、專用資產(chǎn)等沉沒成本高處置難、土地資源存量大、員工眾多維穩(wěn)壓力大等原因，因此大型低效企業(yè)，特別是僵尸企業(yè)的處置、高效退出一直是亟需解決的一大難題。為提高退出效率，杭州市逐漸建立和完善了企業(yè)破產(chǎn)清算運(yùn)作機(jī)制。一方面建立常態(tài)化府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制， 2016年8月由杭州市委政法委牽頭，在市級層面成立涉眾型破產(chǎn)案件維穩(wěn)綜合協(xié)調(diào)處置領(lǐng)導(dǎo)小組，常態(tài)化召開府院聯(lián)席會(huì)議，建立企業(yè)破產(chǎn)保障專項(xiàng)資金，有力地保障了破產(chǎn)案件平穩(wěn)有序推進(jìn)。另一方面加強(qiáng)破產(chǎn)審判專業(yè)化建設(shè)，在2016年，杭州市中院建立破產(chǎn)事務(wù)綜合處置機(jī)制，成立破產(chǎn)審判庭，指導(dǎo)市律師協(xié)會(huì)牽頭成立全省規(guī)模最大的“市破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)”，提高破產(chǎn)案子專業(yè)化審判能力和審判效率。2012年至2016年這五年里法院共審結(jié)破產(chǎn)案子148件，同時(shí)通過司法程序促進(jìn)28家企業(yè)實(shí)現(xiàn)重組；促進(jìn)108家“僵尸企業(yè)”有序退出市場(共盤活企業(yè)賬面資產(chǎn)113.7億元，向市場釋放土地3271畝、房屋156.1萬平方米)。可以說從2016年建立完善企業(yè)破產(chǎn)清算運(yùn)行機(jī)制以來，大大提高了企業(yè)退出效率，如2016年，杭州市審結(jié)破產(chǎn)案子22件，向市場釋放土地576畝、化解不良資產(chǎn)8.5億元，而2017年，效率大大提高，審結(jié)破產(chǎn)案子達(dá)到47件，釋放土地2589畝、盤活企業(yè)賬面資產(chǎn)72億元。由此可見，企業(yè)破產(chǎn)清算運(yùn)行機(jī)制的配套運(yùn)作，對低效企業(yè)或者僵尸企業(yè)有序退出市場發(fā)揮了積極促進(jìn)作用，使得退出機(jī)制更加高效運(yùn)作。

四、進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)境為低效企業(yè)有序退出提供制度保障

杭州經(jīng)濟(jì)效益低效企業(yè)和社會(huì)效益低效企業(yè)在市場機(jī)制和行政機(jī)制分別作用下逐步退出市場，特別是社會(huì)效益低效企業(yè)在退出中行政機(jī)制發(fā)揮了立竿見影的效果，但是要規(guī)避退出中存在的問題，實(shí)現(xiàn)市場均衡，需要完善制度環(huán)境，行政機(jī)制要逐漸過渡到市場機(jī)制，讓市場發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過構(gòu)建以市場為主、行政為輔的退出機(jī)制，使得兩種力量共同發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)低效企業(yè)有序退出，調(diào)節(jié)供給結(jié)構(gòu)，提升供給效率。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要從全國層面統(tǒng)一布局，建構(gòu)公平的法規(guī)和制度環(huán)境，為低效企業(yè)有效退出提供制度保障。

1、要制定清晰、穩(wěn)定、長期的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。一個(gè)好的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃能給企業(yè)決策提供依據(jù)和良好的預(yù)期，使企業(yè)能作出理性的判斷，減少投資失誤和社會(huì)資本的浪費(fèi)。以富陽造紙業(yè)近十年來六輪淘汰和江南區(qū)域造紙企業(yè)整體搬遷淘汰為例來看，由于缺乏清晰、長遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在生態(tài)壓力下，富陽區(qū)在開展六輪造紙業(yè)整治中，以最低產(chǎn)能為淘汰紅線，而且最低產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)紅線一年比一年提高，使得企業(yè)無所適從，倒逼企業(yè)為求生存而不斷增加投資，不斷擴(kuò)大產(chǎn)能，處于與政策不斷博弈中，如2010年要求淘汰年產(chǎn)5000噸及以下的以廢紙為主要原料的板紙生產(chǎn)線，2011年產(chǎn)能紅線提高到1萬噸標(biāo)準(zhǔn)，2012年提高到1.5萬噸標(biāo)準(zhǔn)，2013年提高到3萬噸標(biāo)準(zhǔn)，2015年提高到5萬噸標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高的產(chǎn)能淘汰標(biāo)準(zhǔn)紅線，倒逼著企業(yè)從關(guān)停的企業(yè)中不斷購買產(chǎn)能指標(biāo)，一次次追加投資，產(chǎn)能規(guī)模不斷擴(kuò)大，如金利造紙通過兼并十幾家企業(yè)和購買產(chǎn)能指標(biāo)下，成為具有30萬噸產(chǎn)能的企業(yè)，又如通過兼并重組升級后的永正控股產(chǎn)能達(dá)到近300萬噸，成為浙江省最大的造紙企業(yè)。但是在一年一個(gè)淘汰標(biāo)準(zhǔn)下，有的企業(yè)在政府鼓勵(lì)下經(jīng)過幾次兼并重組追加投資，經(jīng)歷了垂死掙扎后，最終還是跟不上標(biāo)準(zhǔn)，而被迫關(guān)停，在這個(gè)過程中追加的投資也就變成沉沒成本，對企業(yè)對社會(huì)整體來說都是極大的投資浪費(fèi)。進(jìn)入2017年杭州市提出擁江發(fā)展戰(zhàn)略后，富陽江南區(qū)塊調(diào)整發(fā)展規(guī)劃，該區(qū)域集中富陽112家造紙企業(yè)，面臨著三年內(nèi)全部清退的命運(yùn)，雖然在政府引導(dǎo)下向外搬遷，如部分企業(yè)搬遷到江蘇淮安，但是并非所有企業(yè)都能實(shí)現(xiàn)異地搬遷，因此，大量投資將變成沉沒成本。從富陽造紙產(chǎn)業(yè)淘汰過程可以看出，由于在淘汰過程中沒有同時(shí)制定清晰穩(wěn)定長遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，而是在環(huán)境容量指標(biāo)倒逼下不斷提高標(biāo)準(zhǔn)，使得企業(yè)生存與否的決策缺乏參考依據(jù)、缺乏理性，在行政倒逼機(jī)制下做出盲目投資的決策，最終造成社會(huì)資本的浪費(fèi)。因此，一個(gè)穩(wěn)定清晰的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展及其重要。

2、構(gòu)建全國統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)督約束標(biāo)準(zhǔn)。只有全國實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)才能處于相同的約束條件下，才能展開公平競爭，規(guī)避劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，使社會(huì)效益低效企業(yè)有動(dòng)力加快生產(chǎn)工藝升級步伐，自愿解決高污染、高能耗、高排放問題，實(shí)現(xiàn)與環(huán)境相容，從根本上消除社會(huì)效益低效企業(yè)的產(chǎn)生。

3、加大市場化和法制化調(diào)節(jié)手段運(yùn)用。只有全面構(gòu)建起市場化的倒逼機(jī)制，才能使企業(yè)真正重視，提高社會(huì)效益低效企業(yè)提升的自覺性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)環(huán)境治理成本內(nèi)化為企業(yè)私人成本，使市場機(jī)制在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用。一方面加大環(huán)境稅征收力度，通過向污染企業(yè)嚴(yán)格征收環(huán)境稅，使社會(huì)治理成本內(nèi)化為企業(yè)私人成本，在產(chǎn)品價(jià)格中得到體現(xiàn)。另一方面要構(gòu)建和完善全國性排放權(quán)交易市場，通過政府分配排放權(quán)后，在市場交易中實(shí)現(xiàn)社會(huì)成本內(nèi)化為私人成本。只有通過以上等市場交易手段，才能促使企業(yè)將社會(huì)成本內(nèi)化為企業(yè)的私人成本后，企業(yè)才會(huì)主動(dòng)使用新技術(shù)，積極淘汰落后產(chǎn)能，否則的話將加快企業(yè)退出市場。

4、建立行業(yè)落后產(chǎn)能退出補(bǔ)償基金。[5]由于落后產(chǎn)能退出是整個(gè)行業(yè)獲利的事，可以解決行業(yè)產(chǎn)能過剩問題，減少供給量，實(shí)現(xiàn)整體效益提升，但是如果完全拿一個(gè)區(qū)域的財(cái)政收入去補(bǔ)貼幾家退出企業(yè)是不合理的，因此可以通過以行業(yè)協(xié)會(huì)來建立落后產(chǎn)能退出補(bǔ)償基金，補(bǔ)貼退出企業(yè)，激勵(lì)其加快退出，也可以提高地方政府的積極性，加快推進(jìn)落后產(chǎn)能的去化。