劉利民

航路標(biāo)識(shí)（Aid to Navigation），用于指示島嶼、暗礁及危險(xiǎn)區(qū)域，引導(dǎo)船舶航行安全，屬于助航設(shè)施。①何純：《我國航路標(biāo)識(shí)》，《港工》1947年10月1日第1卷第2期，第25頁。因?yàn)楹铰窐?biāo)識(shí)關(guān)系水道秘密，一般不由外人管理。但在近代中國，除了少量航路標(biāo)識(shí)由中國地方政府或民間團(tuán)體設(shè)置和管理外，絕大部分航路標(biāo)識(shí)的設(shè)置和管理多由外人控制。航路標(biāo)識(shí)與國防關(guān)系密切，由外人掌握，危害極大。自清末郵傳部成立以后，一直有人呼吁收回管理，但因海關(guān)等反對(duì)而無果。20世紀(jì)30年代，南京國民政府交通部在航業(yè)團(tuán)體推動(dòng)下，明確提出收回航路標(biāo)識(shí)管轄權(quán)提案，政府各部門圍繞航路標(biāo)識(shí)尤其是長江航路標(biāo)識(shí)是否應(yīng)該從海關(guān)手中收回管理進(jìn)行了一次爭論。有關(guān)此案研究，學(xué)術(shù)界關(guān)注不多。本文擬對(duì)此進(jìn)行專門探討，以有助于深化近代史研究。

一、收回航路標(biāo)識(shí)管理權(quán)的呼聲

外人掌握航路標(biāo)識(shí)，有諸多危害，常常引起批評(píng)。近代航路標(biāo)識(shí)設(shè)置主要服務(wù)于外國船艦，忽視本國民船航運(yùn)利益?！埃êｊP(guān)代辦航路標(biāo)識(shí)）成績確是足以稱道的，但是令人感到狐疑不解的一點(diǎn)，就是凡外輪不到，而我國小型船舶行駛獨(dú)多的航道內(nèi)，則付闕如；即有，也是當(dāng)?shù)睾缴套孕谢I辦，海關(guān)未常顧及，這正可以說明在海關(guān)兼管下的航路標(biāo)識(shí)，是太注重于外海航行，而忽略了近海的短距離航行了，也證明了航政管理假手外人的不當(dāng)?！雹诤渭儯骸段覈铰窐?biāo)識(shí)》，《港工》1947年10月1日第1卷第2期，第25頁。不僅如此，外人掌握航路標(biāo)識(shí)還影響國防安全。南京國民政府交通部航政司司長許齡筠指出：“今海關(guān)為半中半外semiforeign機(jī)關(guān)，而主其事者顧為英人，設(shè)置此項(xiàng)標(biāo)識(shí)，政府又并無機(jī)關(guān)為之指揮監(jiān)督，內(nèi)江內(nèi)港之扼塞險(xiǎn)阻，固不啻公開于外人，而其平時(shí)專謀外國輪船之便利，軍事時(shí)期，不分本國敵國，照常設(shè)置，尤形不妥。且海關(guān)洋員雖為中國官吏，究為外籍，在領(lǐng)事裁判權(quán)保護(hù)之下，即有不受指揮，亦未便執(zhí)法相繩?！雹僭S齡筠：《收回長江航路標(biāo)識(shí)問題》，《交通雜志》1932年10月第1卷第1期，第56-57頁。

正因?yàn)橥馊舜k航路標(biāo)識(shí)具有弊端，近代中國要求收回此種管理權(quán)的呼聲時(shí)有出現(xiàn)。自清末郵傳部成立開始籌劃收回海關(guān)理船廳，到民國北京政府交通部交涉收回理船廳，再到南京國民政府交通部擬議收回長江航路標(biāo)識(shí)，從政府主管部門，到航業(yè)團(tuán)體，乃至社會(huì)輿論，均一再提出此種主張。

交通部門最初并沒有把收回航路標(biāo)識(shí)管轄權(quán)作為一項(xiàng)單獨(dú)事項(xiàng)提出來，而是提出要收回海關(guān)理船廳所管所有事權(quán)。1906年，郵傳部建立后，開始籌劃收回理船廳所管事務(wù)。1907年，郵傳部會(huì)同軍機(jī)處奏定官制內(nèi)規(guī)定，燈臺(tái)、浮標(biāo)各事由船政司管理。②《本部咨農(nóng)工商部請(qǐng)劃分商船公會(huì)權(quán)限文》（宣統(tǒng)二年八月初七日），郵傳部圖書通譯局官報(bào)處：《交通官報(bào)》第21期（庚戌年八月份之前編），“公牘·咨札類”，第12頁。收入沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》（三編，第27輯，第266號(hào)），臺(tái)北：文海出版社，1987年。1909年，憲政編查館奏定行政綱目，再次明定理船廳所掌職務(wù)應(yīng)歸郵傳部管理。郵傳部據(jù)此向海關(guān)提議收回海關(guān)代辦事權(quán)，但海關(guān)只愿意移交郵政等事項(xiàng)，而拒絕移交理船廳管理權(quán)。郵傳部亦無可奈何。民國建立后，交通部以其職掌關(guān)系，多次向海關(guān)提出收回理船廳所管事權(quán)，但一再遭到海關(guān)及其主管部門的拒絕?！暗源艘院笤搯栴}一再提出并逐漸激化，且不時(shí)施加強(qiáng)大壓力，借圖改變所謂不合事理及有悖常規(guī)之現(xiàn)有制度，斷言由財(cái)政部掌管航行標(biāo)識(shí)尚無前例?！雹邸稙榭偠悇?wù)司呈復(fù)財(cái)政部長駁交通部在請(qǐng)求接管長江航路標(biāo)志一事上之指摘并轉(zhuǎn)達(dá)政府決定暫仍其舊事》（1932年11月29日），編譯委員會(huì)：《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》第3卷，北京：中國海關(guān)出版社，2003年，第192頁。

南京國民政府建立后，海關(guān)和財(cái)政部面臨的這種壓力越來越大。在“革命外交”指引下，恢復(fù)“國權(quán)”一時(shí)成為當(dāng)時(shí)的潮流。交通部等積極籌劃收回海關(guān)代辦航政管轄權(quán)。1929年6月，國民黨第三屆中央執(zhí)行委員會(huì)第二次全體委員大會(huì)會(huì)議通過關(guān)于確定行政事項(xiàng)之統(tǒng)屬案議決，規(guī)定航政歸交通部管理，具體劃分由行政院呈中央政治會(huì)議決定。交通部隨后提交航政范疇劃分案，財(cái)政部對(duì)于該案提出不同意見，認(rèn)為航行標(biāo)識(shí)、指泊船舶并非航政，而是與海關(guān)職務(wù)有關(guān)，故不能移交。8月，國民黨中央政治會(huì)議第190次會(huì)議決議航政根本方針案確定了交通部航政管理范圍，規(guī)定航政由交通部管轄，但是第二條又規(guī)定，“向由海關(guān)代管航政各部分，暫行仍舊，惟須同時(shí)受主管部之指揮監(jiān)督”。④交通部年鑒編纂委員會(huì)編：《交通年鑒》，南京：交通部總務(wù)司，1935年，“航政編”，第6頁。這一規(guī)定造成了交通部與海關(guān)之間的矛盾。1931年6月開始，交通部相繼在上海、漢口、天津等地設(shè)置航政局。航政局設(shè)立后，根據(jù)決議接收了海關(guān)代管之船舶丈量、檢查、登記等一部分航政。海關(guān)則根據(jù)決議保留了航行標(biāo)識(shí)管理、船舶指泊等事權(quán)。同時(shí)，交通部根據(jù)中央政治會(huì)議決議，于1931年9月26日重新修訂公布《交通部航政局組織法》，“只得將管理航路標(biāo)志事項(xiàng)中‘管理’二字改為‘監(jiān)督’?！雹萃踺Y剛主編：《長江航道史》，北京：人民交通出版社，1993年，第226頁。但在事實(shí)上，交通部航政機(jī)關(guān)根本不可能監(jiān)督航路標(biāo)識(shí)。航政司司長許齡筠公開抱怨：“尤可異者，原案所謂仍須受中央主管機(jī)關(guān)之指揮監(jiān)督一事，亦徒成紙上空文。蓋海關(guān)原隸財(cái)政部，而財(cái)政部組織法，并無管理航政之明文。交通部本屬綜司航政，而海關(guān)代管航政部分，又并不受交通部之指揮監(jiān)督?！雹拊S齡筠：《收回長江航路標(biāo)識(shí)問題》，《交通雜志》1932年10月第1卷第1期，第56頁?？梢?，圍繞航路標(biāo)識(shí)問題，交通部與海關(guān)之間的矛盾并未因?yàn)榈?90次中央政治會(huì)議而解決。

國民黨中央政治會(huì)議的決議對(duì)于海關(guān)管理的部分事權(quán)有“暫行仍舊”字樣，交通部理解為“暫行”管理，海關(guān)則理解為“仍舊”管理，兩者不久就為此發(fā)生了爭持。到1932年，交通部再度提出收回航行標(biāo)識(shí)管理權(quán)問題，表示至少要收回長江航路標(biāo)識(shí)管理權(quán)。而海關(guān)和財(cái)政部則以中央政治會(huì)議決議作為擋箭牌，拒絕移交。

1932年交通部提出收回長江航路標(biāo)識(shí)管理權(quán)源于航業(yè)團(tuán)體的呼吁。⑦《各部會(huì)商收回長江航路標(biāo)識(shí)昨日已有詳密討論定期續(xù)議》，《中央日?qǐng)?bào)》1932年5月26日第1張第3版。5月11日，上海航業(yè)同業(yè)公會(huì)、航業(yè)九公所聯(lián)合辦公處、招商局、均安會(huì)等七團(tuán)體聯(lián)合致函國民政府主席林森、行政院院長汪精衛(wèi)、交通部部長陳銘樞，請(qǐng)求“將長江航路標(biāo)識(shí)收歸部轄，從事整頓”。航業(yè)團(tuán)體認(rèn)為，海關(guān)代辦航路標(biāo)識(shí)，于航業(yè)不利。呈文列舉了應(yīng)該收回的四點(diǎn)理由：（一）巡江司由外人充任，“然其中有非熟諳江海情形，濫竽充數(shù)者”，其所設(shè)標(biāo)識(shí)“多不合于實(shí)用”。（二）外人充任巡江司等，“與華人漠不相關(guān)，遂致事多隔閡，不能與領(lǐng)江人互相合作，共謀航行上之便利，且海關(guān)外人，往往置華商航業(yè)于不顧，徒事擴(kuò)張權(quán)力，把持航政而已?！保ㄈ┖ｊP(guān)靡費(fèi)而無功，僅于沿江設(shè)置少數(shù)燈塔、燈船、燈樁，而于該江流量、水平、分段、繪圖等項(xiàng)，均置不理。（四）長江為內(nèi)河，條約“并無沿江設(shè)置標(biāo)識(shí)及由海關(guān)管理之條文”。長江航路標(biāo)識(shí)由海關(guān)代辦，“是自棄主權(quán)”。海關(guān)只是征稅機(jī)關(guān)，交通部航政司對(duì)于航路標(biāo)識(shí)負(fù)有設(shè)置管理之責(zé)，“似應(yīng)收回自管”?？傊隧?xiàng)標(biāo)識(shí)應(yīng)收歸交通部管理，并積極整頓。①《航業(yè)界呈請(qǐng)收回航路標(biāo)識(shí)》，《申報(bào)》1932年5月12日第3張第9版。武漢航業(yè)公會(huì)、揚(yáng)子江中段領(lǐng)江公會(huì)等亦致電交通部，呼吁將長江航路標(biāo)識(shí)收歸交通部管理。②《航業(yè)界紛請(qǐng)收回長江航路標(biāo)識(shí)揚(yáng)子江中段領(lǐng)江公會(huì)電交部列舉應(yīng)收回之理由三項(xiàng)》，《中央日?qǐng)?bào)》1932年6月3日第2張第3版。

交通部本來就對(duì)海關(guān)代辦航行標(biāo)識(shí)表示不滿，航業(yè)團(tuán)體的呼吁正好成為突破口。收到呈文后，交通部領(lǐng)導(dǎo)遂令航政司擬具理由書，“呈請(qǐng)行政院，準(zhǔn)由交部收回管理”。③《交部收回海事行政權(quán)》，《申報(bào)》1932年5月12日第2張第7版，“國內(nèi)要電二”。5月13日，交通部正式向行政院提出收回航路標(biāo)識(shí)建議。交通部指出，根據(jù)《交通部組織法》規(guī)定，航路標(biāo)識(shí)本為交通部職掌，但是由于海關(guān)代辦，不予交回，“此項(xiàng)規(guī)定徒成虛語”。航路標(biāo)識(shí)亟應(yīng)收回，即使沿海標(biāo)識(shí)可以暫時(shí)緩辦，“而長江標(biāo)識(shí)似難放任”。交通部列舉了六條理由如下：第一，海關(guān)代辦長江航路標(biāo)識(shí)沒有條約依據(jù)，且并無成績可言，反而浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)。交通部措辭嚴(yán)厲地指責(zé)海關(guān)辦理長江航路標(biāo)識(shí)不善。交通部認(rèn)為，條約只規(guī)定沿海設(shè)置燈塔等航路標(biāo)識(shí)應(yīng)由領(lǐng)事官和通商大臣商洽，并不涉及長江內(nèi)河，因此由海關(guān)代辦長江航路標(biāo)識(shí)是“事權(quán)旁落”。第二，航政機(jī)構(gòu)已經(jīng)設(shè)立，不應(yīng)再由海關(guān)代辦。海關(guān)代辦航政只是因?yàn)楫?dāng)時(shí)政府沒有航政主管機(jī)關(guān)，僅為“委托暫代”?，F(xiàn)在交通部已經(jīng)設(shè)立，法規(guī)明確規(guī)定航路標(biāo)識(shí)由航政司管理，因此海關(guān)巡江司應(yīng)該裁撤。第三，從技術(shù)上講，海關(guān)代辦長江航路標(biāo)識(shí)未能跟上形勢(shì)。“近來器械發(fā)明日新月異，各項(xiàng)標(biāo)識(shí)，為航術(shù)計(jì)，應(yīng)有討論改良，俾臻實(shí)用。又內(nèi)港標(biāo)識(shí)亦應(yīng)從事設(shè)置，以為便利民船。不能再令海關(guān)之巡江司敷衍塞責(zé)?！钡谒?，海關(guān)代辦長江航路標(biāo)識(shí)與引水人員存在隔膜?！昂铰窐?biāo)識(shí)原為引水服務(wù)之用，關(guān)系至為密切。該江引水人系中華民籍，不隸海關(guān)管轄，對(duì)于海關(guān)之設(shè)置，且亦不相聞問。似此各自為謀，事多隔閡，難望有良好成績。”第五，海關(guān)代辦航路標(biāo)識(shí)紊亂行政系統(tǒng)?！昂ｊP(guān)職責(zé)，專在課稅。今巡江司雖亦為中國官吏而隸屬海關(guān)之下，原非主管機(jī)關(guān)，系統(tǒng)分歧，殊乖政體?！钡诹?，外人代辦航路標(biāo)識(shí)有害國防?！昂铰窐?biāo)識(shí)與國防有莫大關(guān)系，山川險(xiǎn)阻，乃一國天然屏障。今測(cè)繪內(nèi)江水道操諸外人，軍事秘密難保不無泄漏。且外國民籍之人享有領(lǐng)事裁判權(quán)，則戰(zhàn)時(shí)及戒嚴(yán)時(shí)所頒條例，亦無責(zé)成遵守之法權(quán)，則遇有軍事時(shí)期殊形窒礙。”④《行政院訓(xùn)令第一四一0號(hào)：交通部擬議收回長江航路標(biāo)識(shí)一案應(yīng)由交財(cái)海三部會(huì)商具覆令行遵照由》（1932年5月13日），《海軍公報(bào)》1932年6月第36期，“命令·院令”，第10、11、12頁。

交通部提交收回理由書后，航業(yè)團(tuán)體又致電國民黨黨政機(jī)構(gòu)予以呼應(yīng)，一時(shí)之間形成一股輿論壓力。各團(tuán)體對(duì)于海關(guān)代辦航路標(biāo)識(shí)表示不滿，或者在報(bào)刊雜志上呼吁，或者致電交通部、行政院。航政司司長許齡筠提到，“數(shù)月來，報(bào)端所載各地航業(yè)團(tuán)體，主張收回長江航路標(biāo)識(shí)之文電，紛至沓來。”如中華海員工會(huì)整理委員會(huì)、武漢航業(yè)公會(huì)、揚(yáng)子江中段領(lǐng)江工會(huì)、湖南商輪軍運(yùn)臨時(shí)維持會(huì)、上海市航業(yè)同業(yè)公會(huì)、航業(yè)九公所聯(lián)合辦公處、中國駕駛員聯(lián)合會(huì)、招商局均安會(huì)、航海聯(lián)益會(huì)、船業(yè)公所、炎盈南社等團(tuán)體紛紛致電交通部、行政院等機(jī)構(gòu)。⑤許齡筠：《收回長江航路標(biāo)識(shí)問題》，《交通雜志》1932年10月第1卷第1期，第57頁。其中，如中華海員工業(yè)整理委員會(huì)頗為典型。5月17日，該會(huì)致電國民黨中央黨部執(zhí)行委員會(huì)，指出海關(guān)辦理長江航路標(biāo)識(shí)種種危害，并稱，外交部對(duì)外宣言聲明1932年收回內(nèi)河航權(quán)，“正宜乘時(shí)將此項(xiàng)航路標(biāo)識(shí)，收回主管部辦理，以維法令，為實(shí)踐外部宣言之先聲”。對(duì)于交通部此次提議收回航路標(biāo)識(shí)案，該會(huì)表示支持，希望國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)給行政院施加壓力，“準(zhǔn)予如擬辦理”。①《海員工整會(huì)電請(qǐng)收回長江航路標(biāo)識(shí)關(guān)系國防勿再因循自誤》，《申報(bào)》1932年5月19日第3張第9-10版。

二、收回長江航路標(biāo)識(shí)會(huì)議的召開

在各方壓力下，行政院開會(huì)專門討論該議案。行政院第二十九次會(huì)議決議，飭交通部、財(cái)政部、海軍部會(huì)商具復(fù)。②《行政院訓(xùn)令第一四一0號(hào)：交通部擬議收回長江航路標(biāo)識(shí)一案應(yīng)由交財(cái)海三部會(huì)商具覆令行遵照由》（1932年5月13日），《海軍公報(bào)》1932年6月第36期，“命令·院令”，第12頁。交通部奉令后，又以此事與國防、商業(yè)均有關(guān)系，呈請(qǐng)行政院批準(zhǔn)邀請(qǐng)參謀本部、實(shí)業(yè)部派代表參加會(huì)議。

1932年5月24日，交通部召集各部代表舉行收回長江航路標(biāo)識(shí)會(huì)議。參加者有交通部部長陳銘樞、交通部次長俞飛鵬、參謀本部參謀林自新、海軍部海政司司長許繼祥、實(shí)業(yè)部科長蔣國珍、財(cái)政部關(guān)務(wù)署科長吳競(jìng)，以及交通部航政司司長許齡筠、科長梁沛霖、何道澐。會(huì)議由陳銘樞主持。在會(huì)議上，交通部代表許齡筠首先報(bào)告了航路標(biāo)識(shí)管理的歷史，闡明法律上早已規(guī)定為交通部門職掌、但一直未能依法收回的原因。同時(shí)指出，此時(shí)收回航路標(biāo)識(shí)有其必要性。許齡筠闡述了收回理由后，陳銘樞請(qǐng)各部發(fā)表意見。俞飛鵬著重從交通部組織法角度指出，航路標(biāo)識(shí)屬于交通職掌，必須收回。

海軍部代表許繼祥從國防的角度闡述海軍部的意見，贊同從洋員手中收回航路標(biāo)識(shí)。他指出：“關(guān)于平時(shí)技術(shù)規(guī)劃，海關(guān)應(yīng)撥回交通部接管。戰(zhàn)時(shí)中立時(shí)軍機(jī)要政，由交通、海軍兩部商洽管理?！痹S繼祥同時(shí)還指出，此事實(shí)際上還關(guān)系到國民政府廢約外交方針?！霸诖讼奁谕Ｖ雇獯綐I(yè)之時(shí)，若仍由海關(guān)接續(xù)管理，是表示我政府無對(duì)外收回航權(quán)之決心?！痹S繼祥對(duì)于交通部所提六條理由一一分析表態(tài)，除第一項(xiàng)責(zé)備“未免過嚴(yán)”外，其余幾項(xiàng)均表贊同。許繼祥特別指出，此事交通部是依據(jù)政府所頒組織法行事，“事關(guān)法律，財(cái)、交、海三部不得別有主張”。此次會(huì)議討論的不是收回與否的問題，而是“僅研究交通部接管方法，將來接管之后有無此項(xiàng)人才，并能否負(fù)此責(zé)任，俾財(cái)政部移交無所顧慮”的問題。他提議按此意見回復(fù)行政院。

許齡筠對(duì)于海軍部所擔(dān)心的管理人才問題作了明確答復(fù)。他以翔實(shí)的數(shù)據(jù)分析指出，人才問題“似屬不必顧慮”。至于如何接管，則可以由各關(guān)系部組成接收委員會(huì)負(fù)責(zé)。陳銘樞對(duì)于海關(guān)控制航路標(biāo)識(shí)的實(shí)質(zhì)進(jìn)行了分析，認(rèn)為實(shí)際上是英國利益所在。海關(guān)洋員名為中國官吏，實(shí)際上受英國控制?？偠悇?wù)司梅樂和就是英國利益的代表。梅樂和將海關(guān)余款存在倫敦銀行，海關(guān)購料均是從英國購入，而航路標(biāo)識(shí)購料所需從噸稅而來，收入頗巨，“乃均為英人操縱，殊屬非計(jì)”。陳銘樞還提到，交通部擬議收回與航業(yè)團(tuán)體不滿海關(guān)代管航路標(biāo)識(shí)有關(guān)，希望得到各部支持。

參謀本部代表林自新從戰(zhàn)時(shí)國防角度發(fā)表意見表示贊同收回。他稱：“現(xiàn)海關(guān)權(quán)操英人，不啻為英國海軍情報(bào)之機(jī)關(guān)，平時(shí)既不能與之協(xié)謀，戰(zhàn)時(shí)又不能聽我指揮，本部對(duì)于交通部提議收回長江航路標(biāo)識(shí)及海軍部所指國防關(guān)系一節(jié)認(rèn)為系確當(dāng)之理論?！睂?shí)業(yè)部代表蔣國珍亦從經(jīng)濟(jì)角度發(fā)表看法，對(duì)于收回極表贊同。他指出，航路標(biāo)識(shí)與航運(yùn)、商業(yè)關(guān)系密切。海關(guān)所辦航路標(biāo)識(shí)，“多在外國輪艦航線設(shè)置，至于民船經(jīng)行之內(nèi)港獨(dú)付闕如。且于我國船舶遇事時(shí)多隔閡，殊于航運(yùn)不無影響而于發(fā)展實(shí)業(yè)因蒙其害”。

財(cái)政部代表在聆聽各部代表發(fā)言后表示，自己接到電令，只出席會(huì)議，暫不表態(tài)。財(cái)政部受海關(guān)意見影響，實(shí)際上不贊同交通部的主張。吳競(jìng)稱：“因海關(guān)代管航政系根據(jù)十八年八月間第一百九十次中央政治會(huì)議通過之根本方針案辦理。該案第三項(xiàng)規(guī)定，‘向由海關(guān)代管航政各部份暫行仍舊，惟須同時(shí)受中央主管機(jī)關(guān)之指揮監(jiān)督，其關(guān)于海關(guān)代管海政部份已歸海軍部指揮者不在此內(nèi)’?！彼硎粳F(xiàn)在交通部擬議是“變更舊案”，“關(guān)系重大，須徹底研究”。財(cái)政部的觀點(diǎn)遭到了陳銘樞的反駁，他稱中央政治會(huì)議通過航政根本方針案已隔四年，不得謂為“暫行”。海軍部、參謀本部、實(shí)業(yè)部均贊成交通部提案，而“各地航業(yè)團(tuán)體又紛紛請(qǐng)求為同樣之主張”，情勢(shì)發(fā)生變化，非收回不可。①《交部決收長江航路標(biāo)識(shí)：長江航路標(biāo)識(shí)會(huì)議錄》（1932年5月24日），《海事月刊》 1932年7月第6卷第1期，“海聞”，第66-70頁。

此次會(huì)議結(jié)果，除財(cái)政部代表堅(jiān)持按照航政根本方針案辦理外，其余各部對(duì)于交通部原案均極表贊同，并推交通部主稿將討論情形呈復(fù)行政院。

5月31日下午，交通部再次召集各部委員開會(huì)，審查交通部主稿的第一會(huì)議決議呈復(fù)行政院文稿。此次會(huì)議除財(cái)政部外，其余各部均有代表出席。由于財(cái)政部未派代表參加，交通部征詢各部意見，是否等待財(cái)政部答復(fù)再呈行政院。俞飛鵬介紹了第一次會(huì)議后交通部以非正式方式探詢財(cái)政部部長宋子文意見的情況。宋子文表示，此事“過去系由總稅務(wù)司代管，允即電令梅樂和查明現(xiàn)在情形核復(fù)，以便會(huì)呈”。②《梅樂和呈復(fù)財(cái)部長江航路標(biāo)誌候令移交財(cái)政部昨已轉(zhuǎn)呈行政院并請(qǐng)?zhí)嶂姓?huì)通過辦法》，《中央日?qǐng)?bào)》1932年6月17日第2張第3版。財(cái)政部的意思是，需要等梅樂和正式呈復(fù)后才能明確答復(fù)，而梅樂和的答復(fù)需要6月4日才能到財(cái)政部。海軍部代表許繼祥以財(cái)政部無具體反對(duì)意見，建議將第一次會(huì)議討論結(jié)果呈復(fù)行政院。他指出，第一次會(huì)議討論時(shí)，財(cái)政部并未表示要等梅樂和意見再表態(tài)度，只是堅(jiān)持第190次中央政治會(huì)議決議而已。而該決議只是暫時(shí)仍舊，“原非永久之意”，現(xiàn)在時(shí)隔四年，“事實(shí)上早有變更必要”。參謀本部代表林自新對(duì)于財(cái)政部的態(tài)度表示不滿，稱：“梅樂和系中國雇員，財(cái)政部不能以雇員之主張為主張?！贝耸玛P(guān)系國家主權(quán)，不能再拖延。實(shí)業(yè)部代表亦贊成將第一次會(huì)議情形呈報(bào)行政院作為結(jié)束。③《交部決收長江航路標(biāo)識(shí)：收回長江航路標(biāo)識(shí)第二次會(huì)議記錄》（1932年5月31日），《海事月刊》1932年7月第6卷第1期，“海聞”，第70-71頁。這樣，第二次會(huì)議決議對(duì)第一次會(huì)議記錄進(jìn)行審查修正，一致表決先行由交通、海軍兩部呈復(fù)行政院。在呈復(fù)中，交通部對(duì)財(cái)政部態(tài)度很不滿，指出財(cái)政部的理由不充足，要求行政院迅速命令財(cái)政部，轉(zhuǎn)飭海關(guān)，“迅將此項(xiàng)長江航路標(biāo)識(shí)，移轉(zhuǎn)交通部辦理，即由交通部派員，會(huì)同海關(guān)，設(shè)立交收長江航路標(biāo)識(shí)委員會(huì)，商洽辦理，俾昭妥善”。④《交部決收長江航路標(biāo)識(shí)：海軍、交通部會(huì)呈行政院》，《海事月刊》1932年7月第6卷第1期，“海聞”，第71-72頁。

海軍部除與交通部聯(lián)署呈復(fù)行政院外，還致函中央政治會(huì)議秘書處留京辦事處，從國防角度出發(fā)指出，水上標(biāo)識(shí)與國防關(guān)系甚巨，自應(yīng)收回。⑤《函中央政治會(huì)議秘書處留京辦事處復(fù)水上標(biāo)識(shí)管理案本部意見與參謀本部相同由》，《海軍公報(bào)》1932年9月第39期，“公牘”，第261頁。參謀本部亦呈文國民政府，從軍事角度強(qiáng)調(diào)收回航路標(biāo)識(shí)的必要性。⑥《行政院訓(xùn)令第四五六0號(hào)：中央政治會(huì)議議決航行標(biāo)識(shí)之管轄暫仍其舊至軍事上設(shè)計(jì)由參海財(cái)三部商定一案令行遵辦由》（1932年11月17日），《海軍公報(bào)》1932年12月第42期，“命令·院令”，第55-56頁。國民政府將此轉(zhuǎn)給了中央政治會(huì)議。在各部紛紛要求收回長江航路標(biāo)識(shí)的同時(shí)，交通部還就收回航路標(biāo)識(shí)作了前期準(zhǔn)備。⑦《交部整理航路標(biāo)識(shí)》，《申報(bào)》1932年5月27日第2張第7版。但是，交通、海軍、參謀本部等部門的努力沒有獲得決策層的支持。這些部門呈文提交后，中央政治會(huì)議開會(huì)討論，決定先征詢行政院意見。而行政院的意見實(shí)際上受海關(guān)所左右。此時(shí)行政院代理院長為財(cái)政部長宋子文，他在此事上聽從總稅務(wù)司梅樂和的意見。

三、海關(guān)阻撓與南京國民政府收回航路標(biāo)識(shí)管理權(quán)的失敗

在交通部遞交收回航路標(biāo)識(shí)案之后的第六天，即5月19日，財(cái)政部關(guān)務(wù)署將此案轉(zhuǎn)發(fā)給總稅務(wù)司梅樂和，征求其意見。6月2日，梅樂和給予長文答復(fù)，對(duì)于交通部的指責(zé)加以反駁。⑧以下有關(guān)總稅務(wù)司答復(fù)文均出自：《海關(guān)總稅務(wù)司署機(jī)要通令第90號(hào)》（1932年11月29日），編譯委員會(huì)：《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》第3卷，北京：中國海關(guān)出版社，2003年，第193-204頁。

關(guān)于交通部所指第一項(xiàng)，總稅務(wù)司極力駁斥對(duì)海關(guān)巡江司設(shè)置航標(biāo)浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)的指責(zé)，稱：“查巡江司所設(shè)標(biāo)識(shí)之多寡，悉以水道之情形及航務(wù)之狀況為標(biāo)準(zhǔn)。在昔航商較少，水道如故，自無須多設(shè)標(biāo)識(shí)。嗣后航商日增，水道變遷，而中外各船主及引水人往往親至巡江司辦事處探詢水道情形，請(qǐng)求增設(shè)標(biāo)識(shí)。經(jīng)該巡江司履勘后果系絕對(duì)需要，始行酌量增設(shè)，決非漫無標(biāo)準(zhǔn)，虛縻公款可比。惟標(biāo)識(shí)既增，事務(wù)益繁，所需人員及應(yīng)用船只亦不得不酌予添設(shè)，但原呈所稱增加人員及船只數(shù)目則殊非事實(shí)，蓋巡江司從未至四員之多，所有洋員亦從未有十八人之多?！薄爸林^支給各洋員巨額薪俸一語尤屬謬誤”。巡江洋員責(zé)任重大，且有專門技術(shù)和豐富經(jīng)驗(yàn)，其所得薪水“實(shí)不得謂為優(yōu)厚”。

關(guān)于海關(guān)設(shè)置標(biāo)識(shí)成效，總稅務(wù)司羅列了諸多“成績”予以辯駁，指出海關(guān)代辦航路標(biāo)識(shí)顯著。在答復(fù)文中，總稅務(wù)司還列舉了長江內(nèi)航路標(biāo)識(shí)設(shè)置的變化情況，以此證明海關(guān)代辦長江航路標(biāo)識(shí)成效顯著。梅樂和對(duì)于交通部的指責(zé)很不滿，“不知議者果系何人，其人果何所據(jù)而為此議，交通部又何所據(jù)而認(rèn)此議為可信，以巡江司如此之成績而竟蒙如此之詬辱，此誠可為扼腕寒心者也。”

關(guān)于征收民船船鈔而不在內(nèi)港設(shè)置標(biāo)識(shí)，或者即有設(shè)置亦不實(shí)用，以及“關(guān)于航行長江之軍艦商船無不雇傭引水人顯見標(biāo)識(shí)不能正確”的指責(zé)，總稅務(wù)司認(rèn)為“此種攻擊尤屬無稽”?？偠悇?wù)司指出，長江內(nèi)港，除不在海關(guān)管轄范圍之內(nèi)無從設(shè)置外，凡屬海關(guān)管轄之內(nèi)港，無處不設(shè)有標(biāo)識(shí)。交通部的指責(zé)是不顧事實(shí)，“殊不可解”。關(guān)于征收民船船鈔，總稅務(wù)司指出，1925年以后所征船鈔解交給海岸巡防處了，1931年常關(guān)裁撤后，海關(guān)對(duì)于民船即不征收船鈔了。對(duì)于交通部以商船軍艦無不雇傭引水來證明海關(guān)所設(shè)標(biāo)識(shí)不正確，總稅務(wù)司指出，“更非通論”。因?yàn)椤皹?biāo)識(shí)與引水原系截然兩事，不得并為一談”。關(guān)于長江測(cè)量等事務(wù)已有專職機(jī)構(gòu)，巡江司并不參與一說，總稅務(wù)司亦不認(rèn)同。

關(guān)于海關(guān)代辦航路標(biāo)識(shí)條約依據(jù)問題，總稅務(wù)司指出，長江航路標(biāo)識(shí)本為中國政府委托辦理，“與通商條約無涉，不得以條約為討論之根據(jù)”。海關(guān)為中國政府所設(shè)機(jī)關(guān)，長江航路標(biāo)識(shí)系中國政府委托海關(guān)辦理，“是直以中國之官吏執(zhí)行中國之政務(wù)，于中國主權(quán)并無損失。原呈所謂事權(quán)旁落之語，不知作何解釋”。

對(duì)于交通部所指第二項(xiàng)巡江司應(yīng)裁并一說，總稅務(wù)司并不贊同，指出，“航行標(biāo)識(shí)與航業(yè)商務(wù)有直接之關(guān)系，亦即與海關(guān)稅收有重要之關(guān)系，若此項(xiàng)標(biāo)識(shí)不由足以勝任之機(jī)關(guān)辦理，則航業(yè)商務(wù)立見危害，而關(guān)稅亦蒙其影響?！毖韵轮?，航行標(biāo)識(shí)只能由海關(guān)辦理。對(duì)于巡江司，總稅務(wù)司給予高度評(píng)價(jià)。對(duì)于交通部指責(zé)巡江司為“贅疣機(jī)關(guān)”，“應(yīng)行裁并”，總稅務(wù)司尤為不滿。

對(duì)于交通部所指第三項(xiàng)長江航路標(biāo)跟不上形勢(shì)，應(yīng)該加以改良及設(shè)置內(nèi)港標(biāo)識(shí)等問題?？偠悇?wù)司指出，“現(xiàn)在中外航商及船員等對(duì)于中國航行標(biāo)識(shí)莫不交口稱贊，謂中國標(biāo)識(shí)設(shè)備可與世界標(biāo)識(shí)最良之國家相頡頏?！苯煌ú康闹肛?zé)“誠堪駭怪”。

對(duì)于交通部所指第四項(xiàng)長江航路標(biāo)識(shí)與引水人員存在隔膜，難望良好成績一說，總稅務(wù)司指出，“此種議論適足為交通部不明長江情形之表示”。梅樂和指出，長江國籍引水多直轄于海關(guān)巡江司，長江航路標(biāo)識(shí)多應(yīng)引水人或船主要求而設(shè)，“而外國船主又時(shí)至巡江事務(wù)所查詢最近標(biāo)識(shí)及水道情形，足見長江引水人無論中外莫不與巡江司息息相關(guān)”。

關(guān)于第五項(xiàng)海關(guān)職在征稅，管理航路標(biāo)識(shí)紊亂行政系統(tǒng)，總稅務(wù)司表示，這是交通部不會(huì)變通而已。梅樂和反復(fù)強(qiáng)調(diào)，航行標(biāo)識(shí)與關(guān)稅關(guān)系密切，“若航行標(biāo)識(shí)辦理失當(dāng)，關(guān)稅即難期暢旺”。他又指出，現(xiàn)在是否有相當(dāng)機(jī)關(guān)確有辦理此事之能力，“實(shí)屬疑問”。總稅務(wù)司認(rèn)為，航行標(biāo)識(shí)與測(cè)量水道等事務(wù)，與關(guān)稅有重大關(guān)系，“即可為海關(guān)一部分事務(wù)，故由海關(guān)管理，在理論上亦不謂為非是”。而且，海關(guān)職員及巡江司所有人員均系國政府官吏，“且無不效忠政府，盡瘁職守”。中國政府不能“徒執(zhí)系統(tǒng)之說以相繩”。言下之意，海關(guān)辦理航行標(biāo)識(shí)并無不合。

關(guān)于第六項(xiàng)指責(zé)所稱“測(cè)繪內(nèi)江水道操諸外人軍事秘密難保不無泄漏”，總稅務(wù)司表示“尤屬令人駭異”?？偠悇?wù)司歷述海關(guān)洋員對(duì)中國政府的“忠誠”服務(wù)，聲稱包括巡江司在內(nèi)的所有海關(guān)洋員無不嚴(yán)格遵守中國政府命令。巡江司辦理航路標(biāo)識(shí)對(duì)于軍事時(shí)期“毫無窒礙”，交通部的指責(zé)“實(shí)非合乎事理之論”。針對(duì)巡江司泄露軍事秘密一說，總稅務(wù)司指出，“現(xiàn)在中國任聽外國軍艦自由行駛中國內(nèi)江及其支流，故外國海軍官員得悉中國各河流之軍事秘密者，實(shí)為巡江司所不及知。今不此之慮，而反以巡江司泄漏軍事秘密為口實(shí)，未免輕重倒置”。

總稅務(wù)司極力辯駁之后得出結(jié)論，“故為中國財(cái)政計(jì)，為長江航業(yè)商務(wù)計(jì)，仍應(yīng)責(zé)成該巡江司賡續(xù)辦理，以收駕輕就熟之效。”

由于梅樂和以稅收及對(duì)外信譽(yù)為要挾，宋子文接到總稅務(wù)司的呈復(fù)后，顧慮牽動(dòng)太大，因而偏向海關(guān)，主張不予變更。關(guān)于總稅務(wù)司在此事問題上對(duì)宋子文產(chǎn)生的影響，梅樂和在總稅務(wù)司通令中有明確記載：“本總稅務(wù)司查考?xì)v年事實(shí)后再次就此事向宋子文博士縷陳，駁回對(duì)長江巡江司所做之離奇且毫無根據(jù)之指控，并使宋博士確信海務(wù)科成效昭著。此外并著重指出，中國之由海關(guān)管理燈標(biāo)一事，實(shí)與中國對(duì)外信譽(yù)密切相關(guān)，撤銷總稅務(wù)司署之管理權(quán)無疑將引起疑懼，并造成一種印象，海關(guān)之行政權(quán)威已遭非難，海關(guān)職責(zé)及聲譽(yù)遭貶。最后建議，鑒于宋博士現(xiàn)任行政院代理院長，有權(quán)發(fā)布院令，飭令現(xiàn)行制度仍應(yīng)保留不變，不予打亂，蓋因長江航路標(biāo)識(shí)移交交通部之執(zhí)行命令已暫行擱置，該令并未撤銷也?？偠悇?wù)司有幸聲明，宋博士業(yè)已批準(zhǔn)建議并指明海關(guān)工作及其方針正確，行政院終于發(fā)布重要命令轉(zhuǎn)達(dá)中央政治會(huì)議之決議?！?/p>

根據(jù)總稅務(wù)司意見，財(cái)政部呈文行政院，列舉三條理由拒絕移交長江航路標(biāo)識(shí)管理權(quán)。“（一）海關(guān)管理航政部分暫行仍舊，系遵照第一百九十次中央政治會(huì)議通過之航政根本方針案辦理，此次交通部所指摘海關(guān)管理長江標(biāo)識(shí)毫無成績，并無根據(jù)，自以仍照第一百九十次中政治會(huì)議原案理由辦理為宜。（二）全國軍政各費(fèi)，端賴關(guān)稅挹注，倘或中途無故變更，不僅此項(xiàng)事務(wù)有廢弛之虞，且使稅收將受莫大影響。（三）在交通部所最誤會(huì)者，莫如認(rèn)海關(guān)為外人管理之機(jī)關(guān)，似完全與政府無涉，不知海關(guān)自歸國民政府管理以來，所有總稅務(wù)司以下，一應(yīng)人員，均系由政府核準(zhǔn)任用，一切事項(xiàng)，均受財(cái)部監(jiān)督指揮。是海關(guān)管理之事項(xiàng)，即為政府管理之事項(xiàng)，自不能因辦理此項(xiàng)事務(wù)者有外人參預(yù)其間，即視為非政府所轄之機(jī)關(guān)?！贬槍?duì)財(cái)政部的理由，交通部予以一一指駁：（一）1929年第一九0次中央政治會(huì)議議決案指明此項(xiàng)航路標(biāo)識(shí)主管機(jī)關(guān)應(yīng)屬諸交通部，各地航業(yè)團(tuán)體、海軍部、參謀本部、實(shí)業(yè)部均要求將此收歸交通部管理?！稗裰T法律事實(shí)，均有移還交通部之必要”。（二）航路標(biāo)識(shí)移轉(zhuǎn)管轄，與稅收無涉。（三）海關(guān)洋員，“名為中國官吏，究為外國籍民”。洋人管理此項(xiàng)航路標(biāo)識(shí)影響軍事國防，“均能舉出事實(shí)佐證”。①《長江航路標(biāo)識(shí)財(cái)部拒絕移還交部交部維持原案逐點(diǎn)指駁行政院將提交院議商決》，《中央日?qǐng)?bào)》1932年7月19日第2張第3版。

行政院對(duì)于此事亦頗注意，于7月下旬開會(huì)進(jìn)行討論。②《長江航路標(biāo)識(shí)財(cái)部拒絕移還交部交部維持原案逐點(diǎn)指駁行政院將提交院議商決》，《中央日?qǐng)?bào)》1932年7月19日第2張第3版。討論結(jié)果，最終采納了財(cái)政部的意見。隨后，行政院呈復(fù)中央政治會(huì)議，指出：“交通部依據(jù)職掌，請(qǐng)以長江航路標(biāo)識(shí)，歸該部管理，固屬持之有故。海軍及參謀本部注意國防，贊同交通部之主張，亦復(fù)言之成理。惟財(cái)政部所據(jù)海關(guān)總稅務(wù)司列舉歷年成績，尚非故事鋪張?，F(xiàn)值國家多事、籌款緊急之時(shí)，惟海關(guān)為完整統(tǒng)一之機(jī)關(guān)。若遽將此水上標(biāo)識(shí)事項(xiàng)一部分之管理予以變更，或致因此發(fā)生分裂而影響及于稅收，尤不能不預(yù)為顧慮。海關(guān)代管航政部分既經(jīng)中央政治會(huì)議之決，暫行仍舊有案，似可仍予維持原案照舊辦理”。根據(jù)行政院的意見，10月26日，中央政治會(huì)議第329次會(huì)議進(jìn)行討論，“議決航行標(biāo)識(shí)之管轄仍依本會(huì)議第一九0次會(huì)議議決之航政根本方針第二條之規(guī)定，暫仍其舊。其關(guān)于軍事上應(yīng)有之設(shè)計(jì)，由參謀本部、海軍部與財(cái)政部商定，令海關(guān)遵辦?！眹裾裾諞Q議轉(zhuǎn)令行政院轉(zhuǎn)飭相關(guān)部門遵辦。11月17日，海軍部等收到行政院的訓(xùn)令。③《行政院訓(xùn)令第四五六0號(hào)：中央政治會(huì)議議決航行標(biāo)識(shí)之管轄暫仍其舊至軍事上設(shè)計(jì)由參海財(cái)三部商定一案令行遵辦由》（1932年11月17日），《海軍公報(bào)》1932年12月第42期，“命令·院令”，第56頁。至此，交通部提議收回長江航路標(biāo)識(shí)的努力因?yàn)楹ｊP(guān)反對(duì)而失敗。

四、結(jié)語

盡管收回航路標(biāo)識(shí)案未取得成功，但交通部的提議并非毫無作用，至少中央政治會(huì)議決定長江航路標(biāo)識(shí)在軍事上的設(shè)計(jì)問題已經(jīng)提上日程。按照中央政治會(huì)議第329次會(huì)議的決議，1933年3月1日，參謀本部、海軍部、財(cái)政部代表召開會(huì)議，討論《揚(yáng)子江航路標(biāo)志軍事設(shè)計(jì)案》，決定成立揚(yáng)子江標(biāo)志設(shè)計(jì)委員會(huì)。參謀本部處長朱偉、參謀林自新，海軍部司長許繼祥、科員翁籌、財(cái)政部科長吳競(jìng)、稅務(wù)司丁貴堂組成委員會(huì)。4月8日，召開第一次委員會(huì)會(huì)議，討論委員會(huì)組織大綱。丁貴堂對(duì)參謀本部所擬組織大綱草案提出實(shí)質(zhì)性修改意見，一是名稱改為“揚(yáng)子江標(biāo)志軍事設(shè)計(jì)委員會(huì)”；二是在委員會(huì)應(yīng)辦事務(wù)之前，冠以“軍事時(shí)期”字樣；三是增加“會(huì)議決定事項(xiàng)呈由參謀本部咨詢財(cái)政部令總稅務(wù)司執(zhí)行”的內(nèi)容。①王軾剛主編：《長江航道史》，北京：人民交通出版社，1993年，第228頁。從這次討論情況看，在軍事時(shí)期，海關(guān)必須接受該委員會(huì)命令，改變了以前海關(guān)設(shè)置航路標(biāo)識(shí)只顧及輪船航運(yùn)而不考慮軍事國防的問題。

此外值得注意的是，國民政府隨后又頒布了《航路標(biāo)識(shí)條例》。該條例從法律上肯定了交通部對(duì)航路標(biāo)識(shí)管理的權(quán)利。交通部奉行政院第3691號(hào)訓(xùn)令，起草船舶法、船員法、船舶檢查法、船舶注冊(cè)法、航業(yè)補(bǔ)助法、造船補(bǔ)助法等與航政有關(guān)法令。交通部認(rèn)為，航路標(biāo)識(shí)與航政有關(guān)，“如關(guān)于船舶行使（行駛）之航路，須有航路標(biāo)識(shí)條例以資依據(jù)”，因此亦一并草擬該條例。此條例經(jīng)行政院第67次會(huì)議決議，送立法院審查。立法院第三屆第57次會(huì)議議決修正通過。②《呈國民政府繕具航路標(biāo)識(shí)條例呈請(qǐng)鑒核由》（1934年5月9日），《立法院公報(bào)》1934年5月第60期，“公牘：呈”，第1-3頁。1934年5月15日，由國民政府公布，并規(guī)定自公布日施行。該條例共八條，其中第二條規(guī)定“航路標(biāo)識(shí)之建造修理及其監(jiān)督管理，由交通部主管之”；第三條規(guī)定“各地方政府經(jīng)交通部核準(zhǔn)，得設(shè)置必要之航路標(biāo)識(shí)，法定團(tuán)體呈由地方政府核轉(zhuǎn)交通部核準(zhǔn)后，方得設(shè)置之”；第四條規(guī)定“交通部對(duì)于前條之航路標(biāo)識(shí)，認(rèn)為不適或易生危險(xiǎn)，或無必要時(shí)，得令變更或撤銷之，交通部對(duì)于前條之航路標(biāo)識(shí)，認(rèn)為有相接管理之必要時(shí)，得以相當(dāng)價(jià)額收買之”。從該條例看，交通部享有設(shè)置和管理航路標(biāo)識(shí)的全部權(quán)利。③《航路標(biāo)識(shí)條例國府明令公布》，《天津益世報(bào)》1934年5月16日第1張第3版。因此，從法律角度看，交通部推進(jìn)了航路標(biāo)識(shí)收回的進(jìn)程。

當(dāng)然，在實(shí)際上，交通部仍不能管理航路標(biāo)識(shí)。直至抗戰(zhàn)勝利后，航路標(biāo)識(shí)仍由海關(guān)管理。有人在1947年發(fā)表文章呼吁要改變這種局面?！皯?zhàn)前為了相沿的習(xí)慣，它由稅務(wù)機(jī)關(guān)兼管可以說是絕不合理，勝利后仍由海關(guān)兼管，再煩勞外人替我們?cè)O(shè)計(jì)擘劃代勞管理，那更是豈有此理。所以七七全國航政會(huì)議議決——航路標(biāo)識(shí)由航政局或港務(wù)局接管的議案，實(shí)在是一個(gè)極關(guān)重要的決議，可是我希望那不是一個(gè)決而不行的議案。我們深愿能在最短期內(nèi)見諸實(shí)行?！雹芎渭儯骸段覈铰窐?biāo)識(shí)》，《港工》1947年10月1日第1卷第2期，第25、26頁。但是，作者這一愿望亦未能實(shí)現(xiàn)。

通過航路標(biāo)識(shí)收回案不難發(fā)現(xiàn)，海關(guān)及其主管部門一直是最大的阻礙因素。它們?yōu)楹稳绱藦?qiáng)烈反對(duì)交回航行標(biāo)識(shí)管轄權(quán)呢？一個(gè)重要原因在于巨額船鈔的歸屬問題。“海關(guān)辦理航路標(biāo)識(shí)，分為燈塔、河筒、警燈船數(shù)種，其費(fèi)用即以中外各商輪往來上海所繳納之船鈔稅辦理之。查船鈔亦名噸稅，每年分四季收取，以照注冊(cè)噸計(jì)算，總計(jì)全年船鈔，海關(guān)可收六百萬元。今交部以接收航路標(biāo)識(shí)，亦須將此船鈔爭歸交部收取?！雹荨妒栈亻L江航權(quán)第一聲交部爭航路標(biāo)識(shí)案》，《申報(bào)》1932年7月15日第4張第14版。這一點(diǎn)可能正是海關(guān)不愿意看到的。不僅海關(guān)不愿意，主管海關(guān)的部門亦不愿意。有人曾分析指出：“自清郵傳部至北京政府交部，屢經(jīng)交涉收回，均梗于稅務(wù)大臣及稅務(wù)督辦，不獲實(shí)現(xiàn)。其原因，在海關(guān)每年所收船鈔，除修理管理各種標(biāo)識(shí)費(fèi)用外，可將其余款，提供稅務(wù)當(dāng)局支配，交部收回管理，影響個(gè)人權(quán)利?！雹蕖逗铰窐?biāo)識(shí)應(yīng)收回談》，《四海半月刊》1932年5月1日第3卷第3期，“四海消息”，第77頁。當(dāng)然，除了船鈔問題外，海關(guān)客卿還有一層擔(dān)心，即“現(xiàn)行海關(guān)制度”的崩潰。赫德辦理海關(guān)的原則是極力擴(kuò)展其職能，從最基本的征稅職能開始，擴(kuò)展到郵政、航政、衛(wèi)生檢疫、氣象、商業(yè)、礦業(yè)、教育、外交等各種領(lǐng)域。但是，隨著中國近代民族和主權(quán)意識(shí)的覺醒，恢復(fù)國權(quán)成為趨勢(shì)。收回海關(guān)代辦職權(quán)就是其中表現(xiàn)。在這種背景下，海關(guān)職能亦逐步被壓縮。清末郵傳部成立后，郵政劃歸郵傳部管轄，標(biāo)志著海關(guān)帝國職能開始萎縮。自此以后，交通、海軍、衛(wèi)生、教育等各部門紛紛提出收回海關(guān)代辦事權(quán)要求。“現(xiàn)行海關(guān)制度”面臨崩潰的局面。在這種局面下，海關(guān)客卿當(dāng)然是希望盡量減緩這種結(jié)果的到來。海關(guān)總稅務(wù)司梅樂和承認(rèn)，“民國肇造，時(shí)勢(shì)丕變”，自己的政策不得不順應(yīng)形勢(shì)，“余之政策，一方恢復(fù)中國在關(guān)政上之主權(quán)，一方維護(hù)海關(guān)現(xiàn)行制度”，雖然梅樂和指出，“斯二者似相反而實(shí)相成”，但很明顯這兩者是矛盾的。就海關(guān)客卿的真實(shí)想法來說，盡量維護(hù)“海關(guān)現(xiàn)行制度”是其主要目標(biāo)，“恢復(fù)中國在關(guān)政上之主權(quán)”只是不得已而為之。“現(xiàn)行海關(guān)制度”包括哪些呢？梅樂和列舉了債務(wù)、金融等諸多事項(xiàng)，同時(shí)提到“現(xiàn)時(shí)中國港務(wù)燈塔及引水事宜，因時(shí)勢(shì)之需要，均由海關(guān)管理，中外航商各業(yè)，均利賴之”，而這些“均附麗于海關(guān)現(xiàn)行制度之下，而同其休戚，此尤其顯焉者也”。①梅樂和：《海關(guān)歷任總稅務(wù)司政策之沿革及將來之方針》，陳詩啟：《中國近代海關(guān)史》，北京：人民出版社，2002年，第921頁。可見，總稅務(wù)司將航行標(biāo)識(shí)作為“現(xiàn)行海關(guān)制度”內(nèi)容加以維護(hù)。

在1932年收回長江航路標(biāo)識(shí)案爭論中，海軍部、交通部、參謀本部、實(shí)業(yè)部及國內(nèi)航業(yè)團(tuán)體均力主收回，陣營不可謂不強(qiáng)大，理由不可謂不充足，但在財(cái)政部及海關(guān)反對(duì)面前，這些聲音均被湮沒。國民政府最終否決了收回提案。為何會(huì)出現(xiàn)這種局面呢？這主要是因?yàn)楹ｊP(guān)掌握了國民政府的命脈，“中央軍政各費(fèi)，大抵取給于此”。而梅樂和在呈復(fù)財(cái)政部文中于要挾國民政府，稱若收回航行標(biāo)識(shí)，關(guān)稅即成問題。國民政府亦擔(dān)心“因小失大”。梅樂和在此前就警告過國民政府，若不維護(hù)海關(guān)現(xiàn)行制度，“則海關(guān)地位，發(fā)生變動(dòng)，使中國在財(cái)政上，國信上，以及與海關(guān)有關(guān)系之各種事業(yè)上，同受影響，而中國在關(guān)政上之主權(quán)，亦難達(dá)恢復(fù)之目的”。梅樂和還指出，若海關(guān)現(xiàn)行制度發(fā)生變化，“中央軍政各費(fèi)，自必頓行枯竭，所有一切建設(shè)，均無進(jìn)行之余地”。為防止國民政府輕易變動(dòng)海關(guān)現(xiàn)行制度，梅樂和“迭向政府，申述此旨”，而國民政府對(duì)此亦頗明白，梅樂和因此慶幸申述“深蒙采納，蓋于此有同揆焉”。②梅樂和：《海關(guān)歷任總稅務(wù)司政策之沿革及將來之方針》，陳詩啟：《中國近代海關(guān)史》，第921頁。

收回航路標(biāo)識(shí)案的爭論及其結(jié)果，反映出南京國民政府前期恢復(fù)國權(quán)運(yùn)動(dòng)的尷尬。南京國民政府前期既希望恢復(fù)國權(quán)，收回洋人代辦事權(quán)，但又顧慮重重，不得不考慮各方關(guān)系，最終讓步于海關(guān)。這也表明，此時(shí)的海關(guān)仍足以影響，乃至控制中國政府。