潘姿曲 祁占勇

摘 要：改革開放四十年來，我國職業(yè)培訓(xùn)政策的演進(jìn)歷經(jīng)了強(qiáng)調(diào)職業(yè)中學(xué)教師和校長崗位培訓(xùn)工作階段（1978年至1998年）、以促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)為主要目標(biāo)階段（1998年至2010年）、職業(yè)培訓(xùn)體系初步建立階段（2010年至今）三個(gè)階段?；谡叻治龅囊暯?，我國職業(yè)培訓(xùn)政策演進(jìn)的基本邏輯滲透了以注重效率為取向的職業(yè)培訓(xùn)政策價(jià)值導(dǎo)向，形成了以師資投入和資金投入為抓手的政策實(shí)施保障，反映了以經(jīng)濟(jì)學(xué)話語為主導(dǎo)的政策話語規(guī)則。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育制度的不斷變革，我國職業(yè)培訓(xùn)政策應(yīng)不斷調(diào)整，其價(jià)值取向應(yīng)向“多元取向”轉(zhuǎn)變，過程保障應(yīng)向強(qiáng)化監(jiān)督與保障轉(zhuǎn)變，話語的文化規(guī)則應(yīng)向尊重和引導(dǎo)民意轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：職業(yè)培訓(xùn)政策；演進(jìn)邏輯；價(jià)值取向；過程保障；政策話語

作者簡介：潘姿曲（1992-），女，廣西南寧人，陜西師范大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育政策與法律；祁占勇（1978-），男，寧夏彭陽人，陜西師范大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，教育學(xué)博士，研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育法律與政策。

基金項(xiàng)目：研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項(xiàng)課題“弘揚(yáng)工匠精神研究”（編號(hào)：18VSJ086），主持人：陳鵬。

中圖分類號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-7518（2018）11-0068-07

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，完善城鄉(xiāng)均等公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，構(gòu)建勞動(dòng)者終身職業(yè)培訓(xùn)體系。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)、供給側(cè)改革逐步推進(jìn)的背景下，廣大勞動(dòng)者迫切需要持續(xù)提升技術(shù)技能水平和就業(yè)再就業(yè)能力。然而，相對(duì)于學(xué)校教育體系而言，我國勞動(dòng)者職業(yè)培訓(xùn)體系建設(shè)仍明顯滯后，難以滿足勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需求[1]。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“構(gòu)建勞動(dòng)者終身職業(yè)培訓(xùn)體系”的改革部署。職業(yè)培訓(xùn)是勞動(dòng)者職業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是把勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y源的重要途徑。

一、改革開放以來我國職業(yè)培訓(xùn)政策的演進(jìn)歷程

自美國學(xué)者舒爾茨（Theodore W Schultz）提出人力資本理論之后，世界各國均將發(fā)展教育與培訓(xùn)作為提升本國人力資本存量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段，同時(shí)也作為促進(jìn)就業(yè)、改善民生的重要途徑[2]。改革開放以來，我國職業(yè)培訓(xùn)政策的變遷過程經(jīng)歷了強(qiáng)調(diào)職業(yè)中學(xué)教師和校長崗位培訓(xùn)工作階段（1978年至1998年）、以促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)為主要目標(biāo)階段（1998年至2010年）、職業(yè)培訓(xùn)體系初步建立階段（2010年至今）三個(gè)階段。

（一）強(qiáng)調(diào)職業(yè)中學(xué)教師和校長崗位培訓(xùn)工作階段（1978年至1998年）

改革開放初期，我國職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)十分薄弱，職業(yè)學(xué)校數(shù)量和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量少，人才質(zhì)量難以滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迫切需要。要為國家培養(yǎng)數(shù)以百萬計(jì)的技術(shù)、技能人才，就要建立一支有足夠數(shù)量的、合格而穩(wěn)定的師資隊(duì)伍。同時(shí)，還要培養(yǎng)一批合格的職業(yè)中學(xué)校長。從全國范圍來看，各地的職業(yè)中學(xué)校長崗位培訓(xùn)工作開展得還很不平衡，仍存在一些問題。為進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)中學(xué)教師和校長崗位培訓(xùn)工作，1978年至1998年，國家相繼出臺(tái)了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》《中國教育改革和發(fā)展綱要》等文件。在國家政策的推動(dòng)下，這一時(shí)期的職業(yè)培訓(xùn)恢復(fù)了活力，體現(xiàn)在以下四方面。

1.加強(qiáng)職業(yè)學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)。優(yōu)秀的教師隊(duì)伍是人才質(zhì)量的保障，因此，國家要求職業(yè)學(xué)校教師和校長在獲得崗位資格證書或經(jīng)過崗前培訓(xùn)并考核合格后上崗，使職業(yè)學(xué)校專業(yè)師資和校長有一個(gè)合格而穩(wěn)定的來源，更好地為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。例如，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出要建立一支有足夠數(shù)量的、合格而穩(wěn)定的師資隊(duì)伍，必須對(duì)現(xiàn)有的教師進(jìn)行認(rèn)真的培訓(xùn)和考核，有關(guān)大專院校、研究機(jī)構(gòu)都要擔(dān)負(fù)培訓(xùn)職教師資的任務(wù)。這標(biāo)志著我國大力開展職業(yè)培訓(xùn)政策的正式確立，使職業(yè)培訓(xùn)在20世紀(jì)80年代后半期迎來了一個(gè)蓬勃發(fā)展的時(shí)期。到1998年底，職業(yè)高中專任教師29.61萬人，比上年增加1.38萬人；職業(yè)高中教師學(xué)歷合格率37.41%，增長3.55個(gè)百分點(diǎn)[3]。

2.建立了一批職業(yè)教育師資培養(yǎng)培訓(xùn)基地。在全國范圍內(nèi)，根據(jù)本地和行業(yè)部門的實(shí)際，依托普通高等學(xué)?；驀壹?jí)、省部級(jí)重點(diǎn)職業(yè)學(xué)校，先后建立了一批職教師資培養(yǎng)培訓(xùn)基地。1998年《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出“依托普通高等學(xué)校、高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院，重點(diǎn)建設(shè)50個(gè)職業(yè)教育專業(yè)教師和實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師培養(yǎng)培訓(xùn)基地，地方也要加強(qiáng)職業(yè)教育師資培訓(xùn)基地建設(shè)”，中央財(cái)政和地方財(cái)政都對(duì)職教師資基地建設(shè)給予了重點(diǎn)支持。職教師資基地為中等職業(yè)學(xué)校培養(yǎng)培訓(xùn)了大批師資，一定程度上緩解了中等職業(yè)學(xué)校教師數(shù)量不足的問題；同時(shí)，在提高教師專業(yè)理論水平、實(shí)踐技能等方面發(fā)揮了重要的作用。在各地、各有關(guān)部門組織推薦的基礎(chǔ)上，經(jīng)過由各方面專家組成的全國重點(diǎn)建設(shè)職教師資培訓(xùn)基地工作小組評(píng)審，教育部批準(zhǔn)天津大學(xué)等20所學(xué)校為首批全國重點(diǎn)建設(shè)職業(yè)教育師資培訓(xùn)基地。

3.逐步使崗位培訓(xùn)規(guī)范化。1993年國家教委頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)全國職業(yè)中學(xué)校長崗位培訓(xùn)工作意見》，指出校長參加培訓(xùn)的成績和鑒定作為評(píng)價(jià)、晉升、提職的重要依據(jù)。《全國職業(yè)中學(xué)校長主要職責(zé)及崗位要求（試行）》要求，經(jīng)過崗位培訓(xùn)的校長，任職后，每年應(yīng)接受1周左右的進(jìn)修培訓(xùn)，形成制度?，F(xiàn)任校長未經(jīng)培訓(xùn)者，于3～5年內(nèi)分期分批進(jìn)行培訓(xùn)。從1996年下半年開始，對(duì)于預(yù)備上崗的職業(yè)中學(xué)校長一般經(jīng)過崗前培訓(xùn)，并獲得《職業(yè)中學(xué)校長崗位培訓(xùn)合格證書》后才能上崗。至1998年底，全國職業(yè)中學(xué)校長經(jīng)過崗位培訓(xùn)，已經(jīng)基本取得職業(yè)中學(xué)校長崗位培訓(xùn)“合格證書”。

4.職業(yè)培訓(xùn)政策呈現(xiàn)連續(xù)性特征。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，職業(yè)培訓(xùn)后續(xù)的政策對(duì)已有政策進(jìn)行了調(diào)整和補(bǔ)充，呈現(xiàn)出連續(xù)性特征。例如1993年國家教委發(fā)布《全國職業(yè)中學(xué)校長主要職責(zé)及崗位要求（試行）》的通知，對(duì)職業(yè)中學(xué)校長的職責(zé)和崗位做出了簡要的說明。為更好地規(guī)范和促進(jìn)職業(yè)中學(xué)校長的職業(yè)發(fā)展，后續(xù)又頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)全國職業(yè)中學(xué)校長崗位培訓(xùn)工作意見》《關(guān)于進(jìn)一步做好全國職業(yè)中學(xué)校長崗位培訓(xùn)工作的通知》，對(duì)職業(yè)中學(xué)校長的崗位要求和培訓(xùn)做出了詳細(xì)的規(guī)定和說明，以便各地區(qū)更好地落實(shí)。

（二）以促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)為主要目標(biāo)階段（1998年到2010年）

在此階段發(fā)生了兩次金融危機(jī)，一是1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，引發(fā)貨幣貶值危機(jī)。二是2008年國際金融危機(jī)給國內(nèi)部分企業(yè)帶來困難，就業(yè)壓力突出，影響社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序等，給城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來了新情況和新問題。為擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，努力保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，國家充分發(fā)揮職業(yè)培訓(xùn)在促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)方面的重要作用。1998年至2010年，國家采取了一系列措施以促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)，相繼出臺(tái)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)》《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)在職業(yè)教育和培訓(xùn)中作用的意見》等文件。在國家政策的推動(dòng)下，該時(shí)期的職業(yè)培訓(xùn)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.充分發(fā)揮職業(yè)學(xué)校的重要作用。職業(yè)學(xué)校的師資、設(shè)備等相對(duì)充足和完整，是職業(yè)培訓(xùn)的重要基地。例如，《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工開展職業(yè)教育培訓(xùn)工作的緊急通知》提出，以縣級(jí)職教中心為主要基地，充分發(fā)揮農(nóng)村成人文化技術(shù)學(xué)校、普通中學(xué)及其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的作用。中等職業(yè)學(xué)校面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工舉辦短期職業(yè)技能培訓(xùn)，要根據(jù)返鄉(xiāng)農(nóng)民工的實(shí)際需要，采取靈活多樣的辦班形式，幫助他們提高就業(yè)和再就業(yè)的能力。

2.動(dòng)員社會(huì)各類教育培訓(xùn)資源開展培訓(xùn)。僅依靠職業(yè)學(xué)校對(duì)各行各業(yè)的就業(yè)或待就業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此需要調(diào)動(dòng)社會(huì)各類教育培訓(xùn)資源開展培訓(xùn)。例如，在2005年進(jìn)城務(wù)工人員職業(yè)教育和培訓(xùn)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，時(shí)任教育部部長周濟(jì)強(qiáng)調(diào)要努力形成以企業(yè)為主體、以院校為骨干、以社區(qū)為基礎(chǔ)的進(jìn)城務(wù)工人員職業(yè)教育和培訓(xùn)的網(wǎng)絡(luò)體系。

3.采取靈活多樣的培訓(xùn)方式。職業(yè)培訓(xùn)對(duì)象的水平和可支配的學(xué)習(xí)時(shí)間差異較大，單一的教學(xué)方式無法滿足其學(xué)習(xí)需求。因此，國家政策強(qiáng)調(diào)采取靈活多樣的培訓(xùn)方式以更好滿足培訓(xùn)對(duì)象的需求，同時(shí)，更高效地為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供緊缺人才。例如，2005年進(jìn)城務(wù)工人員職業(yè)教育和培訓(xùn)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，周濟(jì)強(qiáng)調(diào)逐步推行學(xué)分制，實(shí)行彈性學(xué)制，探索建立跨校選修、學(xué)分互認(rèn)的制度，方便進(jìn)城務(wù)工人員實(shí)行半工半讀、工學(xué)交替、分階段完成學(xué)業(yè)。2006年《教育部關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向未升學(xué)高中畢業(yè)生開展職業(yè)教育與培訓(xùn)的意見》，要求實(shí)行學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育并舉、學(xué)歷證書與職業(yè)資格證書并重，實(shí)行“訂單培養(yǎng)”，積極推行學(xué)分制。

4.多渠道籌措培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。職業(yè)培訓(xùn)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，除了政府提供服務(wù)和支持，還需要社會(huì)各界以及個(gè)人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。2009年《教育部關(guān)于切實(shí)做好返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)教育和培訓(xùn)等工作的通知》提出，各地教育行政部門要積極爭(zhēng)取地方政府和勞動(dòng)、農(nóng)業(yè)、扶貧、科技等相關(guān)部門經(jīng)費(fèi)和政策的支持，對(duì)職業(yè)學(xué)校、成人學(xué)校開展返鄉(xiāng)農(nóng)民工培訓(xùn)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和解決返鄉(xiāng)農(nóng)民工子女入學(xué)工作提供必要的投入。

隨著國家一系列擴(kuò)大內(nèi)需政策措施、教育事業(yè)發(fā)展及針對(duì)農(nóng)民工的各種增加就業(yè)措施的實(shí)施，進(jìn)城務(wù)工人員的文化素質(zhì)和職業(yè)技能素質(zhì)不斷提高，就業(yè)機(jī)會(huì)增加，就業(yè)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，數(shù)量進(jìn)一步增加。2010年全國農(nóng)民工總量達(dá)到24223萬人，比上年增加1245萬人，增長5.4%[4]。至2010年9月末，全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員同比增加555萬人。農(nóng)民工就業(yè)仍在增加，截止到三季度末，全國跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外外出農(nóng)民工的總量是1.64億人，比2009年同期增加了606萬人，就業(yè)形勢(shì)好于預(yù)期。2010年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，培訓(xùn)總體上能使農(nóng)民工的月均工資提高5.4%～7.2%[5]。

（三）職業(yè)培訓(xùn)體系初步建立階段（2010年至今）

隨著改革的深入，我國職業(yè)培訓(xùn)工作獲得長足發(fā)展，職業(yè)培訓(xùn)體系初步建立，勞動(dòng)者職業(yè)素質(zhì)和就業(yè)能力不斷提高，對(duì)促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但還不能完全適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和勞動(dòng)者素質(zhì)提高的需要。職業(yè)培訓(xùn)的制度需要進(jìn)一步完善，才能全面提高勞動(dòng)者職業(yè)技能水平，加快技能人才隊(duì)伍建設(shè)。2010年至今，國家通過一系列政策的實(shí)施逐步建立起我國職業(yè)培訓(xùn)體系，相繼出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)的意見》《國務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》等文件。該時(shí)期的職業(yè)培訓(xùn)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.健全職業(yè)培訓(xùn)制度。國家及時(shí)推動(dòng)職業(yè)技能開發(fā)立法，明確政府、企業(yè)等主體的權(quán)利義務(wù)；及時(shí)調(diào)整完善培訓(xùn)重點(diǎn)、培訓(xùn)補(bǔ)貼等方面的政策，支持各類勞動(dòng)者參加培訓(xùn)[6]。例如，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第十二條規(guī)定：“舉辦實(shí)施以職業(yè)技能為主的職業(yè)資格培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)的民辦學(xué)校，由縣級(jí)以上人民政府人力資源社會(huì)保障行政部門按照國家規(guī)定的權(quán)限審批，并抄送同級(jí)教育行政部門備案?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》也提出要健全以職業(yè)能力為導(dǎo)向的人才評(píng)價(jià)、技能等級(jí)等制度。

2.建立職業(yè)培訓(xùn)資金投入機(jī)制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才的需求、職業(yè)培訓(xùn)的成本等綜合考慮，國家提出建立職業(yè)培訓(xùn)資金投入機(jī)制，適時(shí)提高職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。例如，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)的意見》提出要完善職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼政策，加大職業(yè)培訓(xùn)資金投入，落實(shí)企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)?！秶鴦?wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》要求“建立政府、企業(yè)、社會(huì)多元投入機(jī)制”。

3.完善職業(yè)培訓(xùn)監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，要從強(qiáng)化培訓(xùn)過程監(jiān)督管理、注重績效考核結(jié)果運(yùn)用等方面入手。例如，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)的意見》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)資金監(jiān)管，將資金使用情況定期向社會(huì)公開，依法審計(jì)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼資金，對(duì)重大違紀(jì)違規(guī)問題的責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究等。教育部在對(duì)十二屆全國人大五次會(huì)議第8807號(hào)建議的答復(fù)中提出加強(qiáng)過程管理和質(zhì)量考核，開展針對(duì)性、多層次的技能培訓(xùn)。

總之，職業(yè)院校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，面向農(nóng)民、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、在職職工、失業(yè)人員、殘疾人、退役士兵等各類群體，廣泛開展形式豐富的教育培訓(xùn)，包括學(xué)歷繼續(xù)教育、技術(shù)技能培訓(xùn)、高端研修培訓(xùn)、農(nóng)民工學(xué)歷繼續(xù)教育與非學(xué)歷培訓(xùn)等。截至2017年底，全國共有各類職業(yè)技能機(jī)構(gòu)2萬多個(gè)，職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)8000多個(gè)，建設(shè)國家級(jí)高技能人才培訓(xùn)基地584個(gè)，技能大師工作室738個(gè)。每年開展的政府補(bǔ)貼培訓(xùn)近1700萬人次，全國技能勞動(dòng)者目前達(dá)到1.65億人，其中高技能人才有4791萬[7]。即便如此，與我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求相矛盾的是，我國技能人才仍較為短缺。因此，中央政府可根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整政策，各相關(guān)主體應(yīng)積極落實(shí)中央意見，進(jìn)一步完善我國職業(yè)培訓(xùn)體系。

二、改革開放以來我國職業(yè)培訓(xùn)政策的變遷邏輯

對(duì)于職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展這樣一項(xiàng)關(guān)系國計(jì)民生、利益相關(guān)者眾多、制定和實(shí)施過程復(fù)雜的教育政策，其演進(jìn)邏輯難以用某種單一的分析模式來把握。教育政策分析可以概括為四種不同取向的分析模式，即發(fā)生學(xué)取向的分析模式、過程取向的分析模式、目的取向的分析模式和政策話語的分析模式。對(duì)一個(gè)具體教育政策的分析，往往需要多個(gè)分析模式的綜合運(yùn)用[8]。通過教育政策分析可以全面把握和深刻反思我國職業(yè)培訓(xùn)政策的演進(jìn)邏輯。

（一）以注重效率為取向的職業(yè)培訓(xùn)政策價(jià)值導(dǎo)向

教育政策的形成反映的是制定主體的傾向，決定或支配著主體的價(jià)值選擇[9]。分析職業(yè)培訓(xùn)政策的價(jià)值取向，可以了解政策所代表的利益群體，從整體上把握職業(yè)培訓(xùn)政策的價(jià)值取向變化，有利于解讀職業(yè)培訓(xùn)政策的價(jià)值取向及其合理性。

一是“追求效率”時(shí)期（1978-1998年）。改革開放以來，我國職業(yè)培訓(xùn)的價(jià)值取向由效率優(yōu)先向兼顧效率和以人為本轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代初到90年代末，職業(yè)培訓(xùn)師資不足、學(xué)歷不合格現(xiàn)象嚴(yán)重，勞動(dòng)者素質(zhì)無法滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求。該階段要求職業(yè)學(xué)校實(shí)行學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育并舉、學(xué)歷證書與職業(yè)資格證書并重，實(shí)行“訂單培養(yǎng)”，積極推行學(xué)分制等。加強(qiáng)職業(yè)教育專業(yè)教師和實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師培養(yǎng)培訓(xùn)基地建設(shè)，為培養(yǎng)合格的勞動(dòng)者保障充足的師資來源。規(guī)范和強(qiáng)化職業(yè)學(xué)校校長崗位培訓(xùn)，保證職業(yè)培訓(xùn)的正常有序開展?！鞍宋濉逼陂g（1991-1995年），中等職業(yè)學(xué)校共向社會(huì)輸送了1300多萬畢業(yè)生和大批經(jīng)過職業(yè)培訓(xùn)的各級(jí)各類人才，為各行各業(yè)輸送了高素質(zhì)的勞動(dòng)者。到1996年，職業(yè)培訓(xùn)規(guī)模日益擴(kuò)大，年培訓(xùn)量達(dá)數(shù)千萬人次。因此，在此階段主要關(guān)注提高人才質(zhì)量以滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迫切需要，要為國家培養(yǎng)數(shù)以百萬計(jì)的技術(shù)、技能人才。

二是“注重效率與滲透公平”時(shí)期（1998-2010年）。該時(shí)期我國受到兩次金融危機(jī)的影響，社會(huì)經(jīng)濟(jì)遭受較大程度的損失。為了調(diào)節(jié)市場(chǎng)的良性發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，我國在職業(yè)培訓(xùn)政策中仍強(qiáng)調(diào)各類人才要適應(yīng)和滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，同時(shí)也開始關(guān)注廣大勞動(dòng)者迫切提高自身素質(zhì)和職業(yè)技能的強(qiáng)烈需求。因此，在職業(yè)培訓(xùn)政策中要求，培訓(xùn)的形式和內(nèi)容應(yīng)適應(yīng)勞動(dòng)者提高素質(zhì)和職業(yè)技能水平的多樣化需求，采用靈活的學(xué)習(xí)時(shí)間和多樣的培訓(xùn)方式，必須適應(yīng)他們工作、生活和學(xué)習(xí)的特點(diǎn)，適應(yīng)他們提高就業(yè)能力和發(fā)展能力的要求，提供必要的資金投入。

三是“兼顧效率與以人為本”時(shí)期（2010年至今）。2010年全球經(jīng)濟(jì)低谷已經(jīng)過去，并逐步反彈復(fù)蘇，我國的國際發(fā)展環(huán)境有所改善。中央政府一攬子經(jīng)濟(jì)刺激方案的實(shí)施，使國內(nèi)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)良好勢(shì)頭。我國的職業(yè)培訓(xùn)政策除了促使人才滿足經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的需求，也比前一階段更加強(qiáng)調(diào)滿足人才自身的需求。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)的意見》指出，“力爭(zhēng)使新進(jìn)入人力資源市場(chǎng)的勞動(dòng)者都有機(jī)會(huì)接受相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)……使每個(gè)有培訓(xùn)愿望的創(chuàng)業(yè)者都參加一次創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)?！闭邚?qiáng)調(diào)了今后的職業(yè)培訓(xùn)要面向城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者，適應(yīng)其就業(yè)需要和職業(yè)生涯發(fā)展要求。2018年《國務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》明確提出：“建立并推行覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者、貫穿勞動(dòng)者學(xué)習(xí)工作終身、適應(yīng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)和人才成長需要以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度。根據(jù)普惠化要求，我國基本職業(yè)技能培訓(xùn)理論上應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)7億名勞動(dòng)者的全覆蓋，而且服務(wù)于勞動(dòng)者職業(yè)生涯全過程?！庇纱丝梢?，2010年至今，我國職業(yè)培訓(xùn)政策依然重視勞動(dòng)者對(duì)生產(chǎn)發(fā)展的作用，尤其是高技能人才在推進(jìn)制造強(qiáng)國建設(shè)上的作用。但也可以明顯看到，我國職業(yè)培訓(xùn)政策擴(kuò)大了培訓(xùn)對(duì)象的覆蓋面，更加關(guān)注滿足勞動(dòng)者自身的學(xué)習(xí)需求，體現(xiàn)出兼顧效率和以人為本的價(jià)值取向。

（二）以師資和資金投入為抓手的職業(yè)培訓(xùn)政策實(shí)施的過程保障

政策實(shí)施的過程保障強(qiáng)調(diào)的是政策的執(zhí)行過程。為使職業(yè)培訓(xùn)政策得到更好的貫徹和落實(shí)，就職業(yè)培訓(xùn)政策實(shí)施的過程保障來看，其保障措施主要包括師資培養(yǎng)和資金投入兩個(gè)方面。

改革開放初期至20世紀(jì)末，職業(yè)培訓(xùn)師資力量嚴(yán)重不足，因而該階段的首要任務(wù)就是補(bǔ)充師資數(shù)量和提升師資質(zhì)量。進(jìn)入21世紀(jì)后，職業(yè)學(xué)校教師在數(shù)量上的需求得到較大緩解。為了給職業(yè)學(xué)校教師培訓(xùn)提供保障，教育部共發(fā)布了7則關(guān)于全國重點(diǎn)職教師資培訓(xùn)基地的通知，以不斷鞏固基地的發(fā)展，最終建成了56個(gè)全國重點(diǎn)職業(yè)學(xué)校師資培訓(xùn)基地。2011年教育部再次強(qiáng)調(diào)要提高職業(yè)院校教師素質(zhì)，教師素質(zhì)提升覆蓋面的不斷擴(kuò)大，在很大程度上幫助教師合理地進(jìn)行“雙師”專業(yè)發(fā)展。因此，政府提供的政策保障與支持是職教教師培訓(xùn)獲得大力發(fā)展的強(qiáng)大力量[10]。

此外，還有對(duì)資金投入的保障。我國職業(yè)技能培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)大體上由企業(yè)教育培訓(xùn)的投入、國家的投入、職工自己的投入構(gòu)成。國家的投入有就業(yè)補(bǔ)助資金、失業(yè)保險(xiǎn)基金以及財(cái)政投入。2010年國務(wù)院要求加大職業(yè)培訓(xùn)資金支持力度，調(diào)整就業(yè)專項(xiàng)資金支出結(jié)構(gòu)，逐步提高職業(yè)培訓(xùn)支出比重。我國每年開展的政府補(bǔ)貼培訓(xùn)近1700萬人次，全國技能勞動(dòng)者目前達(dá)到1.65億人，其中高技能人才有4791萬人。多年來，政府的人均職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)始終是在500元左右，2017年以前只有400多元[7]。國家制定了相應(yīng)的保障措施來促進(jìn)政策的執(zhí)行，一是以提高職業(yè)學(xué)校師資隊(duì)伍數(shù)量和質(zhì)量為目標(biāo)的培養(yǎng)機(jī)制，其具體措施有：（1）建立若干職業(yè)技術(shù)師范院校；（2）建立職業(yè)學(xué)校教師培訓(xùn)基地；（3）依靠社會(huì)各類培訓(xùn)資源開展培訓(xùn)等。二是對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。改革開放后，國家非常重視職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)投入，其具體措施有：（1）加大對(duì)職業(yè)院校專業(yè)建設(shè)的投入；（2）企業(yè)可按照國家規(guī)定提取教育和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)；（3）鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的資助和捐贈(zèng)；（4）確保勞動(dòng)者工資按時(shí)足額發(fā)放；（5）做好勞動(dòng)者的社會(huì)保障和公共服務(wù)等。

（三）以經(jīng)濟(jì)學(xué)話語為主導(dǎo)的職業(yè)培訓(xùn)政策話語的文化規(guī)則

政策話語視角的教育政策分析，是通過對(duì)教育政策文本所使用的語言、詞匯和邏輯修辭等，來分析教育政策的目標(biāo)指向和價(jià)值取向，揭示政策所蘊(yùn)含的文化規(guī)則以及其中存在的權(quán)力背景[11]。

我國職業(yè)培訓(xùn)政策發(fā)展的前兩個(gè)階段（1978-2010年）主要使用的是經(jīng)濟(jì)學(xué)話語，職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展受制于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，特別是地方政府的財(cái)政收支狀況。教育政策使用的經(jīng)濟(jì)政策話語主要體現(xiàn)在從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來探討教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，并論述職業(yè)培訓(xùn)如何適應(yīng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[12]。比如，職業(yè)培訓(xùn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相輔相成的關(guān)系。改革開放初期，我國經(jīng)濟(jì)體制的變革需要大量的技術(shù)、技能人才，職業(yè)培訓(xùn)可為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供相應(yīng)的人才。同理，在我國受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響時(shí)，職業(yè)培訓(xùn)對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定也具有重要意義。在對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的投資和財(cái)政支出方面，主要涉及到資金投入與管理。比如，要多渠道增加職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，各級(jí)政府應(yīng)保證職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)支出不斷提高。在培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的管理方面，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，避免出現(xiàn)挪用等腐敗現(xiàn)象。在職業(yè)培訓(xùn)制度方面，主要涉及體制改革和創(chuàng)新問題。比如，依據(jù)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)需要，完善資助制度，保障不同人群接受職業(yè)教育的權(quán)利。第三個(gè)階段（2010年至今）的政策話語趨于多樣化，采用以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公共管理為主的教育政策話語。社會(huì)政策話語主要從社會(huì)發(fā)展的角度來論述職業(yè)培訓(xùn)與社會(huì)之間的關(guān)系。比如，“積極開展返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓(xùn)……對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收、城鄉(xiāng)發(fā)展與穩(wěn)定、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)都具有積極意義和重大作用。”公共管理政策話語主要是從管理學(xué)的角度論述如何更好地規(guī)范職業(yè)培訓(xùn)主體行為，推動(dòng)職業(yè)培訓(xùn)管理科學(xué)化。比如“強(qiáng)化培訓(xùn)質(zhì)量監(jiān)管，對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施目錄清單管理，完善培訓(xùn)績效評(píng)估體系?！?/p>

三、我國職業(yè)培訓(xùn)政策的未來走向

改革開放以來，職業(yè)培訓(xùn)取得了豐富的發(fā)展成果，在政策主體、政策過程、政策話語等方面的演變邏輯具有其自身的合理性，但還不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，存在結(jié)構(gòu)不盡合理的問題。為規(guī)范管理、提高職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量，有必要繼續(xù)探討我國職業(yè)培訓(xùn)政策的未來走向。

（一）“多元取向”將成為職業(yè)培訓(xùn)政策價(jià)值取向

所謂價(jià)值是指作為主體的人的需要與作為需要對(duì)象的客體的屬性之間的一種特定關(guān)系。在教育政策研究中，“價(jià)值中立”的論斷是不成立的，教育政策需要“價(jià)值涉入”[13]。職業(yè)培訓(xùn)政策作為一種公共政策，要做到個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)之間利益的整合協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)三者期望的統(tǒng)一。改革開放以來，我國在很長一段時(shí)間內(nèi)以注重職業(yè)培訓(xùn)為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)發(fā)展服務(wù)為主導(dǎo)，要求職業(yè)培訓(xùn)適應(yīng)、服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但職業(yè)培訓(xùn)也是一種培養(yǎng)人的活動(dòng)，如果僅關(guān)注職業(yè)培訓(xùn)的社會(huì)效益而忽視了人本身的需求和發(fā)展，則偏離了職業(yè)培訓(xùn)的本真。該時(shí)期內(nèi)，職業(yè)培訓(xùn)政策價(jià)值取向表現(xiàn)為偏重于“社會(huì)性”“工具性”而不是“以人為本”的取向。在職業(yè)培訓(xùn)政策的制定中，要改變職業(yè)培訓(xùn)政策的失衡狀態(tài)，兼顧社會(huì)和個(gè)人的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)本位、工具本位向教育本位轉(zhuǎn)變，就要以“社會(huì)性”與“以人為本”并重的價(jià)值理念為取向。因此，秉承“以人為本”的思想，關(guān)注培訓(xùn)需求者的利益和發(fā)展應(yīng)成為未來職業(yè)培訓(xùn)政策的價(jià)值取向。

首先，職業(yè)培訓(xùn)對(duì)象應(yīng)涵蓋全體勞動(dòng)者。職業(yè)培訓(xùn)是一種非稀缺性和非競(jìng)爭(zhēng)性的教育，是一種受眾面廣、門檻較低的人人均可享有的教育形式。在韓國，職教政策凸顯終身培訓(xùn)理念，接受培訓(xùn)的群體不僅包括青少年，還有中老年失業(yè)者，無論是在國家或地方政府管理的培訓(xùn)機(jī)關(guān)、大學(xué)里開設(shè)的非學(xué)歷培訓(xùn)班或者個(gè)人經(jīng)營的補(bǔ)習(xí)班中都如此[14]。人民隨著生活水平顯著改善，對(duì)繼續(xù)學(xué)習(xí)的向往更加強(qiáng)烈。同時(shí)，為加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，大力提高國民素質(zhì)，國家就應(yīng)該為勞動(dòng)者提供開放、便捷的學(xué)習(xí)通道，讓全體勞動(dòng)者都能享受教育發(fā)展的成果。其次，職業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)更加豐富。隨著物質(zhì)文化的提升，勞動(dòng)者的需求也由單一的知識(shí)需求到多樣化的需求轉(zhuǎn)變。職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)提供技術(shù)、技能的學(xué)習(xí)，還應(yīng)為勞動(dòng)者提供人文、藝術(shù)等人格教育課程，提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)課程，滿足勞動(dòng)者就業(yè)創(chuàng)業(yè)的學(xué)習(xí)需要。最后，職業(yè)培訓(xùn)方式應(yīng)更加多樣。大力推進(jìn)教育信息化，開發(fā)豐富優(yōu)質(zhì)數(shù)字化課程教學(xué)資源。此外，關(guān)注弱勢(shì)群體的培訓(xùn)方式，保障各種處境不利的弱勢(shì)群體平等接受職業(yè)培訓(xùn)，包括下崗失業(yè)人員、年齡較大人員、殘疾人等弱勢(shì)群體，解決他們平等接受職業(yè)培訓(xùn)所存在的各種困難和特殊需要。參考德國經(jīng)驗(yàn)，政府可以通過加大財(cái)政投入、購買公益性崗位、組織職業(yè)培訓(xùn)等措施，促進(jìn)弱勢(shì)群體就業(yè)[15]。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督與保障將成為職業(yè)培訓(xùn)政策的過程保障

職業(yè)培訓(xùn)政策從制定出臺(tái)到具體實(shí)施的政策過程能否得到控制，取決于對(duì)影響政策實(shí)施過程的各種變量及它們之間相互關(guān)系的認(rèn)識(shí)與控制[8]。政策對(duì)國家、企業(yè)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等相關(guān)利益主體的權(quán)力邊界與利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，必然引起一系列博弈、矛盾和沖突，致使政策過程難以控制，政策目標(biāo)和措施的執(zhí)行力和確定性隨之減弱[11]。其中涉及職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)難以得到保障、監(jiān)督機(jī)制不健全等問題。

為保障政策的落實(shí)，應(yīng)對(duì)實(shí)施過程進(jìn)行強(qiáng)化監(jiān)督與保障。參考美國20世紀(jì)90年代《勞動(dòng)力投資法案》（WIA）所體現(xiàn)出的實(shí)踐模式，首先，保障受培訓(xùn)者的合法權(quán)益。要提供全面的就業(yè)服務(wù)內(nèi)容，除就業(yè)培訓(xùn)外，還應(yīng)提供就業(yè)信息、職業(yè)咨詢、個(gè)人職業(yè)技能評(píng)價(jià)等相關(guān)服務(wù)，充分尊重個(gè)人的需求和權(quán)利，針對(duì)不同的失業(yè)人群設(shè)計(jì)不同的就業(yè)服務(wù)措施，在提供就業(yè)培訓(xùn)同時(shí)輔以相關(guān)支持性服務(wù)[16]。其次，加大對(duì)經(jīng)費(fèi)投入和使用的監(jiān)管。規(guī)范培訓(xùn)資金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和方式，人力資源和社會(huì)保障部門應(yīng)定期受理各類單位和個(gè)人的補(bǔ)貼申請(qǐng)。嚴(yán)格按規(guī)定核定補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼對(duì)象及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把握資金的申請(qǐng)、審核和撥付環(huán)節(jié)，切實(shí)提高資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。各級(jí)財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障部門要適時(shí)組織開展職業(yè)培訓(xùn)資金管理使用情況專項(xiàng)檢查，對(duì)資金使用績效進(jìn)行評(píng)估，擴(kuò)大地方管理權(quán)利，增強(qiáng)其積極性、主動(dòng)性。中央政府對(duì)地方政府實(shí)施就業(yè)培訓(xùn)成效的監(jiān)控，建立全面的測(cè)評(píng)體系和績效標(biāo)準(zhǔn)[16]。最后，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)。各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門要組織對(duì)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和教師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保師資隊(duì)伍的內(nèi)涵發(fā)展。

（三）尊重和引導(dǎo)民意將成為職業(yè)培訓(xùn)政策話語的文化規(guī)則

當(dāng)前，我國職業(yè)培訓(xùn)政策制定主體是各級(jí)政府及教育主管部門。在政策執(zhí)行的過程中，會(huì)遭遇各種導(dǎo)致政策阻滯或扭曲的現(xiàn)實(shí)困境，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差。其間，培訓(xùn)政策的執(zhí)行主體受其對(duì)相關(guān)政策認(rèn)知的影響和利益動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，會(huì)選擇采取不同的行為方式予以應(yīng)對(duì)，因而對(duì)政策的執(zhí)行力及其實(shí)施效果有著重要影響。為此，職業(yè)培訓(xùn)政策要充分尊重民意，提高民眾在政策制定、政策執(zhí)行與監(jiān)督等方面的參與度。

首先，加強(qiáng)培訓(xùn)政策宣傳，搭建信息發(fā)布平臺(tái)。各地人力資源和社會(huì)保障部門要建立相關(guān)機(jī)制，如從信息的收集、反饋等方面入手，有效打通從用人單位到培訓(xùn)機(jī)構(gòu)再到培訓(xùn)者的生態(tài)閉環(huán)。確保信息的實(shí)效性及公開性，建立培訓(xùn)需求者與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的溝通平臺(tái)，以便為勞動(dòng)者、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和用人單位各方提供必要的信息服務(wù)和指導(dǎo)[17]，公眾可以通過民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)投票等方式快速表達(dá)利益訴求。其次，完善公眾參與政策制定的制度建設(shè)。從完善有關(guān)程序規(guī)則入手，對(duì)行政過程中公眾參與制度進(jìn)行具體的、可操作性的規(guī)定。西方一些發(fā)達(dá)國家，如美國、德國、日本早已建立起以行政程序法為中心的公民參與的法律支撐體系[18]。我國應(yīng)明確公眾參與政策制定的原則、內(nèi)容、方式和程序，保證公民參與權(quán)利和政策制定效率之間的有機(jī)平衡；及時(shí)監(jiān)測(cè)并收集公眾對(duì)政策問題的利益訴求，通過制度保障訴求的有效反饋。最后，優(yōu)化公眾參與政策制定的渠道。完善政府熱線、信訪等參與平臺(tái)，整合、優(yōu)化公眾利益表達(dá)的渠道結(jié)構(gòu)。我們可以借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)民間調(diào)查機(jī)構(gòu)的民意測(cè)驗(yàn)，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民間調(diào)查機(jī)構(gòu)圍繞公共政策的制定進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)，非政府組織的民意調(diào)查可以排除政府主觀的影響，消除被調(diào)查公民的顧慮，確保民意測(cè)驗(yàn)結(jié)果客觀、真實(shí)和獨(dú)立[18]，確保公眾在政策制定過程中發(fā)揮更有效的作用。

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責(zé)任編輯 韓云鵬