完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

杜錦蓉

[摘要]交通部門的行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在諸多不科學(xué)之處。本文從預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)方面對(duì)實(shí)際工作中在預(yù)算管理方面存在的問題進(jìn)行剖析，并借鑒近年來(lái)一些行業(yè)在預(yù)算管理方面先進(jìn)的作法，結(jié)合工作實(shí)際，提出相應(yīng)的建議和改進(jìn)措施。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位 預(yù)算管理 預(yù)算監(jiān)督 評(píng)價(jià)分析 預(yù)算精細(xì)化

交通運(yùn)輸部門行政事業(yè)單位作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，需要代替政府完成社會(huì)交通運(yùn)輸管理、基本設(shè)施建設(shè)的工作。其經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是財(cái)政撥款的預(yù)算內(nèi)資金、罰款收入（預(yù)算外資金）和其他收入等，經(jīng)費(fèi)的支出主要是交通運(yùn)輸管理許可、執(zhí)法、公路建設(shè)項(xiàng)目支出等發(fā)生的費(fèi)用。近年來(lái)，隨著政府財(cái)務(wù)支出體系的改革，行政事業(yè)單位也隨之相應(yīng)并建立了一套比較規(guī)范、科學(xué)的預(yù)算管理體系，但由于缺乏約束機(jī)制，預(yù)算管理比較寬松，造成在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督方面還存在很大不足，為其自身財(cái)務(wù)工作以及交通事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了很大阻礙。

一、交通運(yùn)輸行政事業(yè)單位預(yù)算管理的意義

財(cái)務(wù)預(yù)算管理是單位為實(shí)現(xiàn)交通事業(yè)即定的目標(biāo)，通過預(yù)算編制、內(nèi)部監(jiān)督、業(yè)績(jī)考評(píng)所進(jìn)行的一系列財(cái)務(wù)管理活動(dòng)，它貫穿于行政事業(yè)單位預(yù)算的編制和執(zhí)行的全過程。預(yù)算管理是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府多年積累的成功管理經(jīng)驗(yàn)，預(yù)算管理質(zhì)量的優(yōu)劣直接影響到交通部門當(dāng)年工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)行科學(xué)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理可以將整個(gè)單位內(nèi)部的各項(xiàng)資源進(jìn)行整合，又有利于促進(jìn)單位各項(xiàng)管理制度的健全和落實(shí)，提升管理水平。同時(shí)財(cái)務(wù)預(yù)算管理與政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中支付配套實(shí)施，使財(cái)政資金形成一個(gè)分配使用、管理和監(jiān)督的運(yùn)行體系，提高了財(cái)政資金的使用效益，減少資金沉淀，降低行政運(yùn)行成本和資金的風(fēng)險(xiǎn)。

二、目前交通部門行政事業(yè)單位預(yù)算管理上的問題

（一）預(yù)算編制不科學(xué)，編制方法簡(jiǎn)單

預(yù)算編制時(shí)間較短，審核不夠充分，“零基預(yù)算”流于形式。預(yù)算編制往往以上年決算數(shù)字為依據(jù)來(lái)增加一定數(shù)額上報(bào)，至于增加多少則按大概的比例進(jìn)行估計(jì)，沒有考慮具體人員狀況、實(shí)際交通建設(shè)規(guī)劃發(fā)展，以致使編制的預(yù)算比較粗糙，甚至有些單位的財(cái)務(wù)部門就直接將各部門上報(bào)的預(yù)算進(jìn)行分項(xiàng)簡(jiǎn)單匯總，沒有召集相關(guān)管理部門對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行必要的調(diào)研和論證，導(dǎo)致在編制預(yù)算時(shí)無(wú)法結(jié)合下年度的工作安排和重點(diǎn)工作的需要來(lái)統(tǒng)籌安排支出預(yù)算，與實(shí)際存在較大出入，影響后期的預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)分析。

（二）預(yù)算管理意識(shí)淡薄，編制的預(yù)算質(zhì)量不高

預(yù)算管理工作涉及到日常工作的每個(gè)環(huán)節(jié)，單位中各部門的工作人員既是預(yù)算的提供者，又是預(yù)算的執(zhí)行者。但有些單位的領(lǐng)導(dǎo)和部門的管理者在認(rèn)識(shí)上存在不足，認(rèn)為預(yù)算的編制是財(cái)務(wù)部門單方面的工作，沒有形成參與意識(shí)；而財(cái)務(wù)人員平時(shí)較少參與單位業(yè)務(wù)項(xiàng)目的討論規(guī)劃和決策，與其他職能部門之間缺乏有效溝通，大部分情況下依據(jù)上年數(shù)據(jù)編制預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)和基建管理等活動(dòng)相脫節(jié)；有些部門在編制申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，沒有科學(xué)的規(guī)劃和輕重緩急地排序，隨意性大，致使預(yù)算項(xiàng)目不細(xì)、編制粗糙、預(yù)算的剛性不夠；有些單位對(duì)預(yù)算編制的態(tài)度是“湊盤子”，為預(yù)算而預(yù)算，所編制出來(lái)的財(cái)務(wù)預(yù)算缺乏科學(xué)依據(jù)，最終導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量低，削減了預(yù)算應(yīng)有的作用。

（三）預(yù)算執(zhí)行力不夠。支出的隨意性大

各預(yù)算單位在分配和使用財(cái)政資金過程中，單位內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)分解、批復(fù)不合理，導(dǎo)致內(nèi)部各部門財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，影響部門履職和資金的使用效率；有些單位未按規(guī)定額度和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行預(yù)算，資金收支和預(yù)算追加調(diào)整隨意無(wú)序，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性。如：公路建設(shè)基本支出的公用經(jīng)費(fèi)與公路工程的項(xiàng)目支出相互調(diào)劑使用，導(dǎo)致項(xiàng)目支出的資金未能?？顚Ｓ茫绊戭A(yù)算執(zhí)行；項(xiàng)目支出不均衡，前期支出進(jìn)度較慢，到年末支出進(jìn)度快，出現(xiàn)突擊花錢現(xiàn)象，由于資金在短期內(nèi)集中使用，其合規(guī)性和效益性無(wú)法得到有效監(jiān)管和保障；有些單位的支出大部分以主管的意志為轉(zhuǎn)移，造成預(yù)算的執(zhí)行與編制脫節(jié)。而舞弊行為往往就發(fā)生在超預(yù)算的項(xiàng)目支出中。

（四）預(yù)算的監(jiān)督機(jī)制缺乏。反饋分析體系不健全

有些行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算的管理仍停留在粗放型水平，缺乏有效監(jiān)督管理機(jī)制，在預(yù)算執(zhí)行中臨時(shí)性、計(jì)劃外的支出較多，公路工程人員隨意增改項(xiàng)目?jī)?nèi)容，提高費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大支出范圍，從中牟取私利，使預(yù)算形同虛設(shè)，最終發(fā)生腐敗案件。追究其根本原因，是未實(shí)行預(yù)算執(zhí)行責(zé)任追究機(jī)制，沒有將預(yù)算執(zhí)行情況與績(jī)效掛鉤，即使有實(shí)行相應(yīng)的考核制度，但缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，使預(yù)算在執(zhí)行中缺乏應(yīng)的約束力。另外，有些單位對(duì)當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況未進(jìn)行差異分析，不能了解預(yù)算運(yùn)行的效果，無(wú)法精確判斷產(chǎn)生差異的原因，弱化了預(yù)算的職能。

三、加強(qiáng)交通運(yùn)輸行政事業(yè)單位預(yù)算管理的措施

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念。提升預(yù)算意識(shí)

預(yù)算的編制和執(zhí)行能否順利實(shí)施，首先要得到單位主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，同時(shí)離不開各職能部門和業(yè)務(wù)科室的協(xié)調(diào)與配合，如人員的增減和工資津貼的變化需要人事部門提供；資產(chǎn)的購(gòu)置、執(zhí)法裝備的配置需要資產(chǎn)管理部門和業(yè)務(wù)科室提供；公路修建、改擴(kuò)建工程項(xiàng)目需要工程規(guī)劃部門提供，所有這些都是單位預(yù)算編制的重要組成部分，因此不能僅僅局限地認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的事情，各職能部門和業(yè)務(wù)部門要樹立會(huì)計(jì)主體意識(shí)、預(yù)算意識(shí)、全局意識(shí)，各負(fù)其責(zé)、各盡其能，相互協(xié)調(diào)。作為財(cái)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)，要站在全局的角度謀劃經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理，做好單位領(lǐng)導(dǎo)的高參，通過全面地分析、科學(xué)地論證，把交通管理的建設(shè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展貫徹落實(shí)到年度預(yù)算安排中去。

（二）抓住編制源頭。推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化

擯棄原來(lái)傳統(tǒng)使用的“基數(shù)法”，運(yùn)用“零基預(yù)算”進(jìn)行編制。零基預(yù)算法就是指以零為基數(shù)，由人事、辦公室、業(yè)務(wù)部門、下屬基層單位按照各自的工作職責(zé)和任務(wù)，對(duì)來(lái)年的各項(xiàng)工作進(jìn)行測(cè)算。主要做好以下幾個(gè)步驟：

1.核實(shí)各項(xiàng)基本數(shù)字。包括單位機(jī)構(gòu)數(shù)、人員編制數(shù)、在職實(shí)有人數(shù)、離退休人數(shù)、資產(chǎn)數(shù)量等，通過審核、刪除不實(shí)或非正常性的因素，確定本年度預(yù)算的基本數(shù)字。

2.分析上年度預(yù)算執(zhí)行情況。預(yù)算編制中的各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支指標(biāo)是以上年度實(shí)際執(zhí)支出數(shù)為依據(jù)，結(jié)合本年度單位的工作任務(wù)和公路建設(shè)發(fā)展的規(guī)劃來(lái)確定，因此正確分析和預(yù)計(jì)上年度預(yù)算執(zhí)行情況是編制本年預(yù)算一項(xiàng)非常重要的環(huán)節(jié)。

3.分析影響預(yù)算收支的有關(guān)因素。注意收集掌握同編制預(yù)算相關(guān)的因素，如預(yù)算期內(nèi)公路建設(shè)計(jì)劃和交通保障工作任務(wù)、預(yù)算期內(nèi)各類人員實(shí)有數(shù)或定員比例變動(dòng)情況、預(yù)算期內(nèi)收支定額標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)情況等，通過對(duì)比分析，找出差異，作為確定預(yù)算的合理依據(jù)。

通過以上三個(gè)步驟，各部門提供出各項(xiàng)收支數(shù)額，提交財(cái)務(wù)部門匯總后，擬出整個(gè)單位的年度預(yù)算草案，再根據(jù)廣泛征求的意見對(duì)預(yù)算方案進(jìn)行修改和完善，形成單位正式的預(yù)算上報(bào)主管單位。通過這樣的方法和程序，所編制出來(lái)的預(yù)算才具有科學(xué)性，全面性。

（三）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，落實(shí)預(yù)算效果

上級(jí)下達(dá)單位本年度的預(yù)算經(jīng)費(fèi)后，要嚴(yán)格按照下達(dá)的預(yù)算數(shù)來(lái)執(zhí)行，對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)行剛性控制和柔性控制相結(jié)合的原則，對(duì)于批準(zhǔn)的公路工程建設(shè)的項(xiàng)目支出，要制定科學(xué)的進(jìn)度計(jì)劃，并對(duì)支出的各項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行具體分解，仔細(xì)審核支出的合理性，實(shí)行剛性控制；對(duì)于日?；局С霾灰讌^(qū)分的項(xiàng)目，如辦公費(fèi)、修理費(fèi)，則實(shí)行總額控制的辦法，以質(zhì)疑、警示等柔性控制方式來(lái)提醒相關(guān)人員，查找預(yù)算差異的原因。各職能部門和項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人要顧全大局，密切配合，加強(qiáng)過程控制，突出管理重點(diǎn)，按分配的預(yù)算額度狠抓落實(shí)，保證把握好各項(xiàng)支出的進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制的目標(biāo)。

（四）加大監(jiān)督力度，防范資金風(fēng)險(xiǎn)

1.建立單位內(nèi)部預(yù)算管理制度，加強(qiáng)預(yù)算管理的監(jiān)督。對(duì)檢查中存在的問題及時(shí)采取措施予以糾正。預(yù)算外資金是否按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)收??；是否實(shí)行“收支兩條線”；是否及時(shí)足額上繳財(cái)政專戶。預(yù)算支出是否按預(yù)算管理規(guī)定和批復(fù)的范圍、內(nèi)容辦理支出；項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與資金使用是否一致；有無(wú)違規(guī)使用資金等可能產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)的行為。

2.建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制。制定適應(yīng)本單位的績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，明確評(píng)價(jià)的范圍、內(nèi)容，建立相關(guān)的指標(biāo)考核體系，通過適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，使職工將預(yù)算視作一種溝通和協(xié)調(diào)的工具，而不是壓力或懲罰手段，從而增強(qiáng)職工主人翁的自豪感和滿足感，充分調(diào)動(dòng)大家主觀能動(dòng)性，發(fā)揮全員參與意識(shí)。對(duì)以撥代支管理的項(xiàng)目資金，撥付資金的上級(jí)單位對(duì)實(shí)際施工單位建立資金使用評(píng)價(jià)機(jī)制，綜合評(píng)審項(xiàng)目實(shí)施過程，考核整個(gè)項(xiàng)目資金的使用效率。

3.建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制。每年預(yù)算執(zhí)行完成后，要召開預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)議，開展預(yù)算分析。各部門逐一介紹所負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對(duì)本年度的預(yù)算編制、預(yù)算支出項(xiàng)目及項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，提出改進(jìn)措施，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性，使下一年度預(yù)算的編制更加準(zhǔn)確，形成整個(gè)預(yù)算管理的一個(gè)良性循環(huán)。

總之，行政事業(yè)單位要強(qiáng)化預(yù)算管理，必須重視預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督和評(píng)價(jià)四個(gè)過程，形成管理的一個(gè)閉環(huán)，真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置、強(qiáng)化單位管理、提高資金使用效益的目標(biāo)。