王智勇

摘要：對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的評(píng)估參考價(jià)值十分重要，決定了城鎮(zhèn)化發(fā)展的策略。但城鎮(zhèn)化的測(cè)量一直是難點(diǎn)，已有各種口徑測(cè)算的城鎮(zhèn)化率都各有其缺陷，且難以進(jìn)行國(guó)際比較。不僅如此，基于城鄉(xiāng)二元體系而建立的城鎮(zhèn)化指標(biāo)也難以準(zhǔn)確描述城鄉(xiāng)動(dòng)態(tài)演變，不利于城鎮(zhèn)化政策的適時(shí)調(diào)整。而采用三分法為核心的OECD城鄉(xiāng)分類體系則可以較好地描述城鄉(xiāng)的演變，并且已經(jīng)在OECD成員國(guó)及許多國(guó)家得到廣泛應(yīng)用。文章采用OECD城鄉(xiāng)分類體系，基于五普和六普分縣數(shù)據(jù)對(duì)中國(guó)的城鄉(xiāng)進(jìn)行了劃分，并利用分類結(jié)果評(píng)估了中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，尤其是分區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平比較。結(jié)果表明，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平與OECD國(guó)家相同，而東北地區(qū)則顯著低于統(tǒng)計(jì)局公布的城鎮(zhèn)化水平。因此，中國(guó)未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展主要應(yīng)著眼于市民化和城市公共服務(wù)的全覆蓋。

關(guān)鍵詞：OECD城鄉(xiāng)劃分;城鎮(zhèn)化;人口普查數(shù)據(jù);國(guó)際比較

中圖分類號(hào)：C922;F291.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-4149（2018）02-0001-15

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2018.02.001

一、問題的提出

中國(guó)的城鎮(zhèn)化是學(xué)者們關(guān)注的一個(gè)重要話題。城鎮(zhèn)化進(jìn)程關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。城鎮(zhèn)化的質(zhì)量更是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和社會(huì)的穩(wěn)定。在中國(guó)進(jìn)入中等收入階段以后，城鎮(zhèn)化的重要性日益突出，合理有序的城鎮(zhèn)化是中國(guó)順利跨越中等收入階段的一個(gè)重要保證。一些研究指出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了結(jié)構(gòu)性減速階段，正處于投資驅(qū)動(dòng)工業(yè)化高增長(zhǎng)向效率驅(qū)動(dòng)城市化穩(wěn)速增長(zhǎng)過渡。在中國(guó)進(jìn)入工業(yè)化后期之后，城市化對(duì)工業(yè)增長(zhǎng)的拉動(dòng)力量就變得十分重要。從政府層面來看，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的新一屆政府更是把城鎮(zhèn)化提到了一個(gè)重要的地位，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃成為中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是中國(guó)跨越中等收入階段的重要舉措。但是，中國(guó)的城鎮(zhèn)化到底是一個(gè)什么樣的水平，它的變化是否合理，趨勢(shì)如何，卻一直是有爭(zhēng)議的話題。

城鎮(zhèn)化的核心是人口的城鄉(xiāng)分布及動(dòng)態(tài)變化問題，即如何定義和測(cè)量城市和農(nóng)村。但長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)劃分都是一個(gè)難點(diǎn)，人們很難準(zhǔn)確地劃分出城市和農(nóng)村的邊界，關(guān)于城鎮(zhèn)化的測(cè)量也較為模糊。盡管許多學(xué)者都提出了明確的劃分方法和標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際操作起來并不容易。現(xiàn)實(shí)情況遠(yuǎn)比理論假設(shè)復(fù)雜，大多數(shù)人在談及這一問題時(shí)，都只是籠統(tǒng)地用城市或者農(nóng)村來指代。城鄉(xiāng)劃分不僅在經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)和地理學(xué)上有廣泛的討論和研究，在其他學(xué)科也同樣有討論。在醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們?cè)噲D明確城鄉(xiāng)的劃分進(jìn)而分別采取對(duì)應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)方案。城鄉(xiāng)空間邊界的劃分是城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)，也是對(duì)城市邊界和城市擴(kuò)張進(jìn)行管理的重要手段。正確的城鄉(xiāng)劃分，并以此為依據(jù)統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)人口，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)的重要組成部分。國(guó)際上，越來越多的國(guó)家提高了對(duì)區(qū)域政策的重視程度，因而城鄉(xiāng)邊界的明確是許多政策制定和實(shí)施的基本依據(jù)。但是，城鄉(xiāng)邊界劃分及城鄉(xiāng)地域識(shí)別，是科學(xué)判斷中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵技術(shù)問題，也是困擾統(tǒng)計(jì)部門、規(guī)劃建設(shè)部門、地方政府乃至學(xué)術(shù)界的一大難題。

基于國(guó)際比較的角度，本文利用OECD城鄉(xiāng)分類方法對(duì)中國(guó)的城鄉(xiāng)進(jìn)行劃分，旨在建立一套可以進(jìn)行國(guó)際比較的城鄉(xiāng)劃分體系，明確中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其演變，并判斷未來發(fā)展的趨勢(shì)。

二、城鄉(xiāng)劃分

城鎮(zhèn)是人類社會(huì)發(fā)展的一個(gè)必然產(chǎn)物，當(dāng)人口越來越多地聚集于某個(gè)交通便利的地方并逐漸形成居住和交易中心時(shí)，城鎮(zhèn)也就相應(yīng)地產(chǎn)生。城鎮(zhèn)包括城市和鎮(zhèn)，通常所說的城市化指的是城市，城鎮(zhèn)化則還包括人口向鎮(zhèn)的集聚。而城市的產(chǎn)生發(fā)展，在規(guī)模上有其由小到大的成長(zhǎng)過程。在性質(zhì)和功能上，有其由單一到綜合和由低到高的演變。然而城市最為本質(zhì)的要素則是人口聚居和從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)。城鎮(zhèn)的產(chǎn)生實(shí)際上是把一部分人口從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域。因此，可以說，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程，是農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)化為城市生活方式的過程，是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為城市化大生產(chǎn)的過程。

城鄉(xiāng)劃分需要依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)或者指標(biāo)來進(jìn)行。國(guó)際上城鄉(xiāng)劃分的指標(biāo)主要有三類，第一是人口規(guī)模和人口密度，第二是基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度和建筑密度，第三是人口的就業(yè)構(gòu)成。中國(guó)學(xué)者針對(duì)中國(guó)國(guó)情及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化而提出的各種城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上也是以上三類的各種綜合。例如，馬俠提出按城市聚居非農(nóng)人口比重為75%、郊區(qū)農(nóng)業(yè)人口為25%來確定城市人口。田雪原提出市、鎮(zhèn)范圍的確定應(yīng)同時(shí)滿足人口密度在500人/平方公里以上、非農(nóng)人口比例在70%以上這兩個(gè)條件。周一星和史育龍?zhí)岢鼋⒁猿鞘芯坝^地域?yàn)榛A(chǔ)反映城市實(shí)體的統(tǒng)計(jì)概念和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而建議采用下限人口規(guī)模、非農(nóng)化水平和人口密度三個(gè)指標(biāo)來定義城市實(shí)體地域。

長(zhǎng)期以來，中國(guó)城鄉(xiāng)人口統(tǒng)計(jì)口徑所使用的標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，其內(nèi)涵不僅與國(guó)際上通行的標(biāo)準(zhǔn)不接軌，且自身內(nèi)部也不一致。綜觀現(xiàn)有的大多數(shù)城鄉(xiāng)劃分方法，仍以城鄉(xiāng)二元?jiǎng)澐志佣啵匆粋€(gè)區(qū)域或者是城市或者是農(nóng)村。然而，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，一個(gè)顯而易見的事實(shí)是，社會(huì)的城鄉(xiāng)界限趨于模糊，這使得城鄉(xiāng)劃分工作變得越來越困難。在發(fā)達(dá)國(guó)家，人們?cè)诔菂^(qū)工作，在城郊或者農(nóng)村生活;在發(fā)展中國(guó)家，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作生活模式與城市越來越相似。在中國(guó)，隨著越來越多農(nóng)村勞動(dòng)力在農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間遷移，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)模式及邊界也越來越模糊。特別是在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，諸如長(zhǎng)三角和珠三角，城鄉(xiāng)之間犬牙交錯(cuò)，在某種程度上越來越向發(fā)達(dá)國(guó)家靠攏，由此也帶來鄉(xiāng)村人口城市化的“隱性現(xiàn)象”。而在一些城市內(nèi)部，“半城市化”問題也比較突出。不僅如此，研究表明，在鄉(xiāng)村勞動(dòng)力中從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)者不斷增加是亞洲許多發(fā)展中國(guó)家早已存在的普遍現(xiàn)象。此外，由于中國(guó)的城市幾乎都是建成區(qū)小于行政轄區(qū)，但城市人口統(tǒng)計(jì)都是以行政地域?yàn)榛A(chǔ)的。在這種情況下，城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)真實(shí)情況的夸大程度與行政地域同景觀地域的背離程度成正比。尤其值得注意的是，根據(jù)這些城鄉(xiāng)二元標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)出的市鎮(zhèn)人口不是偏大就是偏小，且在不同地區(qū)及市鎮(zhèn)間缺乏可比性，在國(guó)際上更是屢屢受到質(zhì)疑。鑒于此，早在20世紀(jì)70年代初，國(guó)際人口科學(xué)研究聯(lián)盟城市化委員會(huì)就建議有關(guān)國(guó)家使用三分或四分的聚落分類系統(tǒng)。

第五次全國(guó)人口普查工作相比于過去的城鄉(xiāng)劃分有了很大的改進(jìn)，但隱含在“五普”城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)背后的仍是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元概念框架。它將人類聚落及在其中居住的人口簡(jiǎn)單地區(qū)分為城市（鎮(zhèn)）和鄉(xiāng)村兩種主要類型。從這個(gè)角度來看，第五次人口普查所采用的城鄉(xiāng)劃分方法仍有許多不足之處，需要進(jìn)一步完善。其中一個(gè)重要的變革可能是不再僅以城市和農(nóng)村來加以劃分，而需要在兩者之間再劃一至兩個(gè)過渡地帶，即遵行三分或四分的聚落分類系統(tǒng)原則。也有研究在梳理中國(guó)歷次城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)和參考國(guó)際城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)之后，提出逐漸以行政村和居民社區(qū)為代表而進(jìn)行的簡(jiǎn)易城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)。

在很大程度上，中國(guó)現(xiàn)有的城鄉(xiāng)劃分是服務(wù)于統(tǒng)計(jì)和行政管理需要。統(tǒng)計(jì)上城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的制訂是以中國(guó)市鎮(zhèn)建制模式以及行政區(qū)劃為依據(jù)。從中國(guó)城鄉(xiāng)劃分演變歷史來看，歷次重要的改變都是行政主導(dǎo)的。1955年國(guó)務(wù)院首次發(fā)布了《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》和《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，在當(dāng)時(shí)的情形下，城市的行政地域同景觀地域的范圍比較接近，比較明確地劃分了城鄉(xiāng)。然而，自1963年以來，“市鎮(zhèn)總?cè)丝凇迸c“城鎮(zhèn)人口”兩個(gè)概念經(jīng)?；煊茫瑢?dǎo)致數(shù)字上的混亂。1999年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局制定了《關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定（試行）》，納入人口密度作為劃分標(biāo)準(zhǔn)。在此期間，國(guó)家進(jìn)行了兩次人口普查，有研究表明，這兩次普查城鄉(xiāng)口徑基本一致，兩次普查的城鎮(zhèn)化率在口徑上具有較強(qiáng)的一致性和可比性，相比之下，第五次人口普查的城鄉(xiāng)劃分更具科學(xué)性。

2006年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的暫行規(guī)定》和《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)工作管理辦法》，對(duì)原來的辦法作了修訂，如城鎮(zhèn)包括城區(qū)（含主城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)）、鎮(zhèn)區(qū)（含鎮(zhèn)中心區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)和特殊區(qū)域），并將最小劃分單元統(tǒng)一為村（居）委會(huì)，取消了人口密度的指標(biāo)，而是根據(jù)“城市公共設(shè)施、居住設(shè)施等連接到的其他居民委員會(huì)和村民委員會(huì)地域”作為城區(qū)的判識(shí)依據(jù)，換言之是從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的可達(dá)范圍進(jìn)行考慮。2008年，基于對(duì)2006年《關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的暫行規(guī)定》的補(bǔ)充和完善，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局制定《統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定》，對(duì)城區(qū)的認(rèn)定是“指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)和其他區(qū)域”，而鎮(zhèn)區(qū)“是指在城區(qū)以外的縣人民政府駐地和其他鎮(zhèn)，政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)和其他區(qū)域。與政府駐地的實(shí)際建設(shè)不連接，且常住人口在3000人以上的獨(dú)立工礦區(qū)、開發(fā)區(qū)、科研單位、大專院校等特殊區(qū)域及農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)的場(chǎng)部駐地視為鎮(zhèn)區(qū)”，在此之外的區(qū)域都是農(nóng)村。2010年全國(guó)第六次人口普查的城鄉(xiāng)劃分正是基于此規(guī)定。但是，這種依據(jù)行政體系為標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)劃分無法考慮人口流動(dòng)的影響，而且在確定城鄉(xiāng)邊界時(shí)會(huì)有模糊之處，比如公共基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)定、“連接”到什么程度可以算為城鎮(zhèn)的定量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等問題。而且，在現(xiàn)行體制下，每隔10年才能得到人口城鄉(xiāng)劃分的準(zhǔn)確資料，不利于及時(shí)掌握城鎮(zhèn)化的演變趨勢(shì)。城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的演變還帶來一個(gè)問題，就是城市化水平的測(cè)定無論在指標(biāo)選擇還是在計(jì)算方法上都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，通用性較差。不過，朱宇認(rèn)為，在此基礎(chǔ)上納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的人口應(yīng)當(dāng)具有國(guó)際公認(rèn)的城鎮(zhèn)人口基本特征。

中國(guó)基于行政管理需要之上的城鄉(xiāng)劃分，使得城市往往被農(nóng)村所包圍，一些被納入城市的區(qū)域若按國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)來定義的話，很有可能仍舊是農(nóng)村區(qū)域，而按照統(tǒng)計(jì)和行政管理所需的城市區(qū)域?qū)嶋H上是偏離了城市的本來內(nèi)涵。以東北為例，城鎮(zhèn)化有三種較為特殊的區(qū)域城鎮(zhèn)化類型，即農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)和沿邊地區(qū)的城鎮(zhèn)化。政府依靠行政手段，依托農(nóng)場(chǎng)、礦區(qū)、林區(qū)設(shè)市設(shè)區(qū)較多，按現(xiàn)有的城鄉(xiāng)劃分，這些人口都計(jì)算在城市人口之中。但這其中一些雖然居住在城市、仍然從事第一產(chǎn)業(yè)的人口，卻并沒有脫離農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式，他們并非真正意義上的城市人口。在農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)和沿邊地區(qū)設(shè)立的城鎮(zhèn)，基礎(chǔ)設(shè)施尤其落后，形式上是城區(qū)，但實(shí)際上只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，遠(yuǎn)非人們概念中的城區(qū)。它們對(duì)鄉(xiāng)村城市化的帶動(dòng)作用不大，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化落后，呈現(xiàn)出典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征。實(shí)際上，對(duì)全國(guó)而言，也有類似的情形。相當(dāng)大一部分農(nóng)民工是城市常住人口，在統(tǒng)計(jì)上歸入城鎮(zhèn)人口，但“被城鎮(zhèn)化”的常住人口處于“半城鎮(zhèn)化”、“半市民化”的尷尬境地，而且多數(shù)農(nóng)民工缺乏對(duì)所居住城市的歸屬感。因此，目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化率是虛高的。

當(dāng)然，這些本質(zhì)上具有農(nóng)村特征的區(qū)域卻擁有大量的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它們實(shí)際上也并非傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村地區(qū)。隨著時(shí)間的推移，城郊特征的影響程度趨于下降，一個(gè)重要的原因在于城市不斷地在發(fā)展和擴(kuò)張，城市區(qū)域也就經(jīng)常處于重新劃分之中。OECD的一項(xiàng)研究報(bào)告表明，1970-2010年期間，城市人口的增加約有15.5%源于這種重新劃分，而非遷移和城市人口的自然增長(zhǎng)。很顯然，城市的這種變化不利于進(jìn)行國(guó)際比較。

隨著遙感（RS）和地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)的發(fā)展，一些研究也充分利用了新的技術(shù)手段。2003年，周一星提出中國(guó)應(yīng)開展“城鄉(xiāng)劃分的空間識(shí)別系統(tǒng)”研究，強(qiáng)調(diào)應(yīng)把遙感和地理信息系統(tǒng)作為主要技術(shù)手段來開展示范性研究，最終要建立國(guó)家級(jí)的地理信息平臺(tái);在劃分城鎮(zhèn)實(shí)體地域中利用遙感影像和人口地理信息系統(tǒng)，大大提高了工作效率和計(jì)算的精度。然而，在實(shí)際操作中，城鎮(zhèn)實(shí)體地域判定的指標(biāo)以及各指標(biāo)的取值也需要進(jìn)一步比較和驗(yàn)證。

國(guó)際上通行的城鄉(xiāng)劃分基本標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)人口密度和規(guī)模來進(jìn)行的，這種方式相對(duì)簡(jiǎn)單直觀，符合人們對(duì)于城市的基本判斷，即城市首先應(yīng)當(dāng)是人口密集的區(qū)域。世界各國(guó)的城市也都是人口密集的區(qū)域。據(jù)聯(lián)合國(guó)2014年《世界城市化前景》中的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，在其收集的233個(gè)國(guó)家中，有136個(gè)國(guó)家采用了人口規(guī)模和密度或其組合指標(biāo)。在美國(guó)，大多數(shù)醫(yī)學(xué)工作者傾向于把農(nóng)村定義為人口規(guī)模不超過2500人的非城市人口聚集區(qū)?，旣愌牛∕aria）對(duì)城鄉(xiāng)劃分進(jìn)行了廣泛的綜述研究，在歸納前人研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)出城鄉(xiāng)劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)，包括“人口規(guī)模和密度”、“與城市區(qū)域的鄰近度和關(guān)系”、“城市化程度”、“主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類型”。在實(shí)踐中，許多國(guó)家的城鄉(xiāng)劃分還采用了人口聚集規(guī)模作為標(biāo)準(zhǔn)。例如，蘇格蘭統(tǒng)計(jì)當(dāng)局采用的標(biāo)準(zhǔn)就是人口規(guī)模和通勤時(shí)間。蘇格蘭把人口在3000人以上并且離10000人規(guī)模的居住區(qū)通勤時(shí)間不超過30分鐘的區(qū)域都稱為是城市區(qū)域，其余則劃為農(nóng)村區(qū)域。美國(guó)管理與預(yù)算局（OMB）把城市區(qū)域（Urbanized Area，UA）定義為人口規(guī)模至少50000人的中心區(qū)域及周邊，換算成人口密度，則要求至少在1000）k/平方英里，相當(dāng)于390）k/平方公里。根據(jù)1980年的美國(guó)人口普查，全國(guó)共有373個(gè)城市區(qū)域。到1990年的人口普查，美國(guó)和美屬波多黎各共有405個(gè)城市區(qū)域。1993年6月30日，OMB又定義了都市區(qū)域（MetropolitanArea，MA），以適應(yīng)新形勢(shì)下區(qū)域劃分的需要。都市區(qū)域被定義為一個(gè)人口規(guī)模很大的核心區(qū)域加上與之在經(jīng)濟(jì)上密切相關(guān)的周邊區(qū)域。

在中國(guó)，盡管已經(jīng)不采用人口密度作為城鄉(xiāng)劃分的依據(jù)，但城市市轄區(qū)域仍舊是人口密集的區(qū)域。如果采用地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)中城鎮(zhèn)居民地分布信息（2012）來看城鎮(zhèn)的空間分布，并把它與根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)（2010）測(cè)算的人口密度加以對(duì)照的話（見圖1），那么城市與人口密度之間的密切關(guān)系可謂一目了然。

圖1上的情況清楚地表明，城鎮(zhèn)居民地密集的區(qū)域恰恰也是人口密度較高的區(qū)域，這也從另一個(gè)角度證實(shí)人口密度的提高是城鎮(zhèn)形成的基礎(chǔ)。這意味著，采用國(guó)際通行的人口密度標(biāo)準(zhǔn)來劃分城鎮(zhèn)在中國(guó)具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

綜上，在世界各國(guó)的城鄉(xiāng)劃分體系中，大多用到了人口密度這一指標(biāo)，即人口密度具有較強(qiáng)的通用性。而中國(guó)恰恰在近些年的政策制定中取消了人口密度這一指標(biāo)。實(shí)際上，人口的聚集本身就在一定程度上說明了城鎮(zhèn)的興起。而且，城鎮(zhèn)化區(qū)域就是人口的集聚區(qū)，人口密度恰恰是區(qū)分城鎮(zhèn)地域和農(nóng)村地域的重要依據(jù)。因此，我國(guó)未來的城鄉(xiāng)劃分體系建設(shè)理應(yīng)綜合考慮人口密度，以便與國(guó)際接軌。此外，采用現(xiàn)有較為成熟的城鄉(xiāng)劃分體系來研究中國(guó)的城鄉(xiāng)劃分問題不僅是進(jìn)行國(guó)際比較的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇，還可以對(duì)中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)行評(píng)估，為相關(guān)政策的制定提供參考。

三、OECD城鄉(xiāng)劃分體系及其在中國(guó)的應(yīng)用

在眾多城鄉(xiāng)劃分體系中，OECD城鄉(xiāng)劃分體系最具廣泛的代表性，時(shí)至今日，在OECD的年度區(qū)域報(bào)告中，仍然采用這套城鄉(xiāng)劃分體系。這套體系最核心的依據(jù)是人口密度和人口規(guī)模。根據(jù)OECD城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)行政單元（LAU2）的人口密度低于150人時(shí)，則該區(qū)域歸為農(nóng)村區(qū)域，人口密度高于150人時(shí)，則歸為城市區(qū)域，在此基礎(chǔ)上，把區(qū)域范圍擴(kuò)大到上一級(jí)行政單元（NUTS3），再根據(jù)這一行政單元內(nèi)人口的城鄉(xiāng)分布比例來確定三種不同類型的區(qū)域：“城市主導(dǎo)區(qū)域”（Predominantly Urban，PU）、“城鄉(xiāng)過渡區(qū)”（Intermediate，IN）和“農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域”（PredominantlyRural，PR），對(duì)應(yīng)的農(nóng)村人口比例分別是低于15%、15%-50%以及高于50%。2009年，OECD進(jìn)一步把三種區(qū)域拓展以考慮邊遠(yuǎn)區(qū)域，這種拓展主要是基于迪科斯徹（Dijkstra）和坡爾曼（Poelman）的研究，他們通過比較后認(rèn)為，靠近城市的農(nóng)村和位于邊遠(yuǎn)區(qū)域的農(nóng)村在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面存在著顯著差異。在此基礎(chǔ)上，OECD城鄉(xiāng)劃分方法從三分法演變?yōu)樗姆址?，即把農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域進(jìn)一步細(xì)分為接近城市的農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域（Predominantly Rural close to a City，PRC）和農(nóng)村主導(dǎo)的偏遠(yuǎn)區(qū)域（Predominantly Rural Remote，PRR），兩者的區(qū)分在于距離50萬人規(guī)模以上的中心城市驅(qū)車時(shí)間是否在1小時(shí)以內(nèi)。進(jìn)一步地，還可以把城鄉(xiāng)過渡區(qū)域也做類似的區(qū)分，即以是否接近中心城市為準(zhǔn)而劃分成接近城市的城鄉(xiāng)過渡區(qū)域（Intermediate close to a City，INC）和中間過渡偏遠(yuǎn)區(qū)域（Intermediate Remote，INR），從而演化成五分法。圖2是按照OECD五分法劃分的日本和韓國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域類型，可以看到這種劃分較為細(xì)致。近年來，OECD的標(biāo)準(zhǔn)得到進(jìn)一步細(xì)化，采用每公里網(wǎng)格的人口密度作為劃分的地理單元。采用每公里網(wǎng)格人口密度標(biāo)準(zhǔn)，還需要有兩個(gè)門檻，一是人口密度在300人以上，二是歸入一類區(qū)域的每公里網(wǎng)格區(qū)域最少應(yīng)在5000人以上。這種細(xì)化克服了不同國(guó)家和地區(qū)地方行政區(qū)域面積不同而導(dǎo)致的差異，也克服了一些國(guó)家和地區(qū)把中心城市從周邊區(qū)域分隔開來而導(dǎo)致的偏差。

采用OECD城鄉(xiāng)劃分方法進(jìn)行劃分之后，根據(jù)人口在不同區(qū)域內(nèi)的分布比例，可以計(jì)算出按人口衡量的城市化率，由于采用同一口徑，計(jì)算出來的城市化率可以在不同國(guó)家和區(qū)域之間加以比較。值得注意的是，采用這一城鄉(xiāng)劃分方法之后，很多國(guó)家的城市化率都顯著降低，尤其是以過度城市化而出名的南美國(guó)家。

表1可知，按傳統(tǒng)口徑的城市化率，2008年智利約有88%的人口居住于城市，但采用OECD城鄉(xiāng)劃分體系之后，2010年智利僅有49.11%的人口居住于城市。對(duì)于墨西哥和巴西等主要南美國(guó)家而言，采用OECD城鄉(xiāng)劃分體系后，城市化率也顯著下降?？紤]到拉美國(guó)家大多數(shù)都陷于過度城市化問題之中，這些國(guó)家的城市化并非是真實(shí)有效的城市化，許多問題都沒有很好地解決，而采用OECD城鄉(xiāng)劃分體系則比較真實(shí)地反映了這些國(guó)家的城市化進(jìn)程。可見，OECD人口密度的城市化率與各國(guó)發(fā)展階段是相適應(yīng)的，比傳統(tǒng)城市化率更合理。

OECD城鄉(xiāng)劃分法主要的標(biāo)準(zhǔn)是人口密度和區(qū)域中心城市的規(guī)模。具體步驟包括：①在OECD國(guó)家低于TL3（行政區(qū)劃單元）的地理單元上根據(jù)人口密度來確定城鄉(xiāng)，如果密度大于150）k/平方公里，則認(rèn)定該地理單元為城市，若密度低于150人/平方公里，則認(rèn)定該地理單元為鄉(xiāng)村。針對(duì)日本和韓國(guó)，城鄉(xiāng)人口密度的標(biāo)準(zhǔn)提高為500）k/平方公里，這主要是考慮到該兩個(gè)國(guó)家的全國(guó)平均人口密度已經(jīng)超過300 A./平方公里。②把各個(gè)低于TL3的地理單元匯總至TL3地理單元上，根據(jù)居住在農(nóng)村的人口占TL3地理單元總?cè)丝诘谋壤齺泶_定三種區(qū)域類型：城市主導(dǎo)區(qū)域（Pu），如果居住于農(nóng)村的人口占TL3總?cè)丝诘谋壤陀?5%;城鄉(xiāng)過渡區(qū)（IN），如果居住于農(nóng)村的人口占TL3總?cè)丝诘谋壤?5%-50%間;農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域（PR），如果居住于農(nóng)村的人口占TL3總?cè)丝诘谋壤笥?0%。③根據(jù)TL3地理單元內(nèi)城市中心的人口規(guī)模來對(duì)第一步和第二步的結(jié)果再做進(jìn)一步的調(diào)整：如果在第一步和第二步中被認(rèn)定為以農(nóng)村為主導(dǎo)的區(qū)域內(nèi)有一個(gè)人口規(guī)模在20萬（日本和韓國(guó)為50萬）人以上的城市中心，且其人口占整個(gè)區(qū)域人口的25%以上，則可以歸人到城鄉(xiāng)過渡區(qū)域;如果在第一步和第二步中被認(rèn)定為城鄉(xiāng)過渡區(qū)域，區(qū)內(nèi)有一個(gè)人口規(guī)模在50萬（日本和韓國(guó)為100萬）人以上的城市中心，且其人口占整個(gè)區(qū)域人口的25%以上，則可以歸人城市主導(dǎo)區(qū)域。可以看到，OECD城鄉(xiāng)劃分過程中，實(shí)際上是把城鄉(xiāng)二元法限制在TL3以下的單元，匯總后在TL3單元上進(jìn)行城市一中間一農(nóng)村三元?jiǎng)澐址?。四元和五元?jiǎng)澐址ㄒ彩侨绱恕?/p>

可以看到，OECD城鄉(xiāng)劃分體系的核心在于人口密度和人口規(guī)模，城市的形成既要有一定的密度，更要有一定的規(guī)模，特別是需要一定的聚集度，即一個(gè)地區(qū)的人口總是傾向于聚集在某一個(gè)或幾個(gè)中心區(qū)，本質(zhì)上就是城市。這種劃分方法體現(xiàn)了城市作為一定規(guī)模人口聚集地的核心理念，并在一定程度上克服了單純依賴人口密度來判定城鄉(xiāng)的局限性。在一些傳統(tǒng)的農(nóng)耕地區(qū)，例如中國(guó)的長(zhǎng)江中下游，由于歷史的原因，精細(xì)化的農(nóng)業(yè)耕作，人口密度較高，若簡(jiǎn)單按人口密度來劃分，有可能都?xì)w類于城市，但OECD在強(qiáng)調(diào)人口密度的同時(shí)，還突出了人口規(guī)模以及人口的聚集程度。并且，利用中心城市的規(guī)模，還可以把城鄉(xiāng)過渡區(qū)域和農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域進(jìn)一步細(xì)化，從而演化出城鄉(xiāng)劃分的四分法和五分法。此外，OECD的城鄉(xiāng)劃分體系與地理單元有密切關(guān)系，地理單元越小，則城鄉(xiāng)劃分越細(xì)致，從而可以更加準(zhǔn)確地測(cè)量和評(píng)估中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。當(dāng)數(shù)據(jù)允許時(shí)，完全可以基于鄉(xiāng)村街道甚至公里格網(wǎng)，從而更加精確地測(cè)量城鎮(zhèn)化水平。

根據(jù)OECD的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情（目前僅能獲取全國(guó)范圍內(nèi)的分縣區(qū)人口和地理信息數(shù)據(jù)，未來有可能細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道），可以把OECD的TL3地理單元等同于地級(jí)市區(qū)域，而低于TL3的地理單元?jiǎng)t等同于縣區(qū)級(jí)。2010年全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)表明，全國(guó)平均人口密度為142人/平方公里，遠(yuǎn)低于日本和韓國(guó)300人以上的人口密度標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，可以沿用OECD通用標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行城鄉(xiāng)劃分。然而，中國(guó)的東部地區(qū)人口密集，其平均人口密度遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。故而，在進(jìn)行城鄉(xiāng)劃分時(shí)，采用OECD針對(duì)日本和韓國(guó)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，更適合中國(guó)國(guó)情。此外，根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，全國(guó)所有設(shè)區(qū)的城市，其人口密度中位數(shù)以下的平均值約為548 A./平方公里。因此，綜合來看，采用500人/平方公里的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)更具有適應(yīng)性，也便于進(jìn)行國(guó)際比較。

具體來說，OECD城鄉(xiāng)劃分體系在中國(guó)的應(yīng)用可按以下幾個(gè)步驟來進(jìn)行：①縣級(jí)地理單元上根據(jù)人口密度來確定城鄉(xiāng)，如果密度大于500人/平方公里，則認(rèn)定該縣為城市，若密度低于500人/平方公里，則認(rèn)定該縣為農(nóng)村。②把各個(gè)縣人口數(shù)據(jù)匯總至地市上，根據(jù)地市范圍內(nèi)城鄉(xiāng)人口比例來確定三種區(qū)域類型：城市主導(dǎo)區(qū)域——在第一步中被認(rèn)定為農(nóng)村人口占地區(qū)總?cè)丝诘谋壤陀?5%;城鄉(xiāng)過渡區(qū)域——在第一步中被認(rèn)定為農(nóng)村人口占地區(qū)總?cè)丝诘谋壤?5%-50%之間;農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域——在第一步中被認(rèn)定為農(nóng)村人口占地區(qū)總?cè)丝诘谋壤笥?0%。③根據(jù)TL3地理單元內(nèi)城市中心的人口規(guī)模來對(duì)第一步和第二步的結(jié)果再做進(jìn)一步的調(diào)整：如果在第一步和第二步中被認(rèn)定為以農(nóng)村為主導(dǎo)的區(qū)域內(nèi)有一個(gè)人口規(guī)模在50萬人以上的城市中心，且其人口占整個(gè)區(qū)域人口的25%以上，則可以歸入城鄉(xiāng)過渡區(qū)域;如果在第一步和第二步中被認(rèn)定為城鄉(xiāng)過渡區(qū)域，區(qū)內(nèi)有一個(gè)人口規(guī)模在100萬人以上的城市中心，且其人口占整個(gè)區(qū)域人口的25%以上，則可以歸入城市主導(dǎo)區(qū)域。

從圖3可以看到，2000年，中國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)都將納入農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域類目中，少數(shù)的城鄉(xiāng)過渡區(qū)域和城市主導(dǎo)區(qū)域主要位于華北、東北、四川及東部沿海地區(qū)。

對(duì)比圖2中日本和韓國(guó)的情形，可以注意到，日本和韓國(guó)的城市主導(dǎo)區(qū)域所占面積并不大。日本的城鄉(xiāng)過渡區(qū)域較大，農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域也不少。而在韓國(guó)，農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域所占面積最大。盡管日本和韓國(guó)都屬于城市化水平較高的國(guó)家，但依照OECD城鄉(xiāng)劃分方法，可以看到，它們的城市主導(dǎo)區(qū)域所占比例并不高。

進(jìn)一步的數(shù)據(jù)表明，在歐洲各國(guó)中，整體上看，城市主導(dǎo)區(qū)域并不多，而農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域和城鄉(xiāng)過渡區(qū)域反而占有較大的比例。相比而言，英國(guó)和德國(guó)的城市主導(dǎo)區(qū)域所占比例較高。而緯度較高的國(guó)家諸如挪威和瑞典等國(guó)，城市主導(dǎo)區(qū)域所占比例也很小?？梢?，對(duì)中國(guó)而言，采用與日本和韓國(guó)相同的500人/平方公里密度標(biāo)準(zhǔn)較為恰當(dāng)，便以進(jìn)行國(guó)際比較。利用2010年六普數(shù)據(jù)，可以對(duì)中國(guó)的城鄉(xiāng)劃分進(jìn)行一次更新。

對(duì)比圖3和圖4可以看到，從2000年到2010年，中國(guó)的城鄉(xiāng)劃分格局已經(jīng)有了明顯的改變，表現(xiàn)在城鄉(xiāng)過渡區(qū)域和城市主導(dǎo)區(qū)域都有了顯著的增長(zhǎng)，相應(yīng)的，農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域則有明顯減少。

基于OECD標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行的中國(guó)城鄉(xiāng)劃分為中國(guó)的城鎮(zhèn)化評(píng)估提供了一種全新的思路，這種區(qū)劃強(qiáng)調(diào)了人口的聚集，強(qiáng)調(diào)了中心城市的影響以及城鄉(xiāng)演變。這使得利用同樣的城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)在OECD國(guó)家和中國(guó)之間進(jìn)行比較成為可能，即在不同的區(qū)域分類結(jié)果里，將中國(guó)與OECD國(guó)家的特征差異與發(fā)展路徑進(jìn)行對(duì)照。OECD城鄉(xiāng)劃分體系在城市和農(nóng)村之外，增添了城鄉(xiāng)過渡區(qū)域，這一區(qū)域?qū)嶋H上是城市主導(dǎo)區(qū)域的預(yù)備區(qū)域，即它們是未來的城市主導(dǎo)區(qū)域。這使得政府在進(jìn)行決策的時(shí)候有一個(gè)明確的參照，特別是在制定城鎮(zhèn)化發(fā)展策略時(shí)，能夠有針對(duì)性地采取措施。

四、基于OECD城鄉(xiāng)分類體系之上的中國(guó)城鎮(zhèn)化測(cè)量

利用OECD城鄉(xiāng)分類體系，進(jìn)行劃分之后，可以有兩種方法來測(cè)量城鎮(zhèn)化，一是采用人口的比重來測(cè)量，二是采用區(qū)域面積的比重來測(cè)量。首先考慮最常用的人口比重，我們把城市主導(dǎo)區(qū)域里的人口總量除以總?cè)丝跀?shù)量，就可以得到人口城鎮(zhèn)化率。根據(jù)2000年五普數(shù)據(jù)和2010年六普數(shù)據(jù)得到的城鄉(xiāng)劃分結(jié)果，計(jì)算出來2000年和2010年中國(guó)的人口城鎮(zhèn)化率分別為32.08%和38.36%，十年間，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率有了較為明顯的提高。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2000年和2010年中國(guó)城鎮(zhèn)化率（按常住人口口徑計(jì)算）分別為36.22%和49.68%，顯然，按常住人口口徑統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率在十年間的變化更加顯著。不過，常住人口包含了許多在城市居住但并不享有城市公共服務(wù)的人口，特別是農(nóng)民工。如果按照戶籍口徑計(jì)算，2016年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率為41.2%，而按常住口徑計(jì)算，城鎮(zhèn)化率為57.35%，兩者的差距仍然較大。OECD城鄉(xiāng)劃分體系測(cè)量的是生活在人口密集區(qū)域內(nèi)的人口比例，尤其強(qiáng)調(diào)的是人口規(guī)模，借此，把一部分生活于城市，但無法達(dá)到相應(yīng)人口密度和人口規(guī)模的區(qū)域內(nèi)農(nóng)民工排除在外，可以更好地把握城鎮(zhèn)化的真實(shí)水平，還可以掌握人口空間分布的動(dòng)態(tài)演變。

按照OECD的城鄉(xiāng)劃分方法，更值得關(guān)注的其實(shí)是城鄉(xiāng)過渡區(qū)域。農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域的縮小和城鄉(xiāng)過渡區(qū)域的擴(kuò)大都意味著城市化的進(jìn)程在推進(jìn)。而在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元?jiǎng)澐煮w系中，則看不到這種變化。

從圖5可以看到，從2000年到2010年，城鎮(zhèn)化率顯著提高，城鄉(xiāng)過渡區(qū)域的人口比例也有明顯提高，變化最顯著的是農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域的人口比例顯著降低，從44.89%下降到31.27%?？梢姡谑觊g，中國(guó)的農(nóng)村迅速地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變。這樣的對(duì)比，就使得我們更多地了解中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的細(xì)節(jié)。根據(jù)過去十年的演變歷程，可以推測(cè)未來中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。城市主導(dǎo)區(qū)域?qū)⒊掷m(xù)穩(wěn)步提升，而農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域也將持續(xù)下降。

另一種測(cè)量是面積比重，我們把城市主導(dǎo)區(qū)域的面積除以國(guó)家/地區(qū)總面積，就可以得到國(guó)家/地區(qū)城市化率，類似地，城鄉(xiāng)過渡區(qū)域和農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域所占比例也可以加以計(jì)算。

按面積計(jì)算，中國(guó)的城市化率非常低，在2000年僅有6.13%，到2010年也僅有7.51%（見圖6），然而，中國(guó)地形地貌非常復(fù)雜，廣大的西北地區(qū)由于居住和生存條件差，人口稀少，城市難以發(fā)展。實(shí)際上，OECD許多國(guó)家若是按面積計(jì)算，也會(huì)得出很低的城市化率，2013年OECD 33國(guó)平均而言，僅有6.01%的面積屬于城市主導(dǎo)區(qū)域，相比之下，中國(guó)的城市化面積比OECD平均水平要高。可以注意到的是，從2000年到2010年，農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域顯著縮小，而城鄉(xiāng)過渡區(qū)域顯著擴(kuò)大，這意味著，農(nóng)村逐漸在向城市轉(zhuǎn)變。

利用OECD的城鄉(xiāng)劃分方法測(cè)算出的城鎮(zhèn)化率，最大的特征是能夠進(jìn)行國(guó)際比較，從而可以更深入地了解中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

圖7展示了按人口比例計(jì)算的城市化率國(guó)際比較，從中可以看到，平均而言O(shè)ECD 33國(guó)的城鎮(zhèn)化水平與中國(guó)大體相當(dāng)，2010年，中國(guó)生活于城市主導(dǎo)區(qū)域（PU）的人口占總?cè)丝诘谋壤秊?8.36%，OECD 33國(guó)平均為48.03%，相差約10個(gè)百分點(diǎn)，其中美國(guó)為42.05%，即中國(guó)與美國(guó)的城鎮(zhèn)化水平基本一致;中國(guó)生活于城鄉(xiāng)過渡區(qū)域（IN）的人口占總?cè)丝诘谋壤秊?0.45%，OECD 33國(guó)平均為26.23%;中國(guó)生活于農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域（PR）的人口占總?cè)丝诘谋壤秊?1.27%，OECD 33國(guó)平均為25.1%。可以看到，中國(guó)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)與OECD 33國(guó)的平均水平很相似。但是，在中國(guó)，生活于城市主導(dǎo)區(qū)域的人口比例比OECD 33國(guó)低約10個(gè)百分點(diǎn)。此外，OECD 33國(guó)內(nèi)部差異很大，如同中國(guó)各省差異也很大。從這個(gè)角度來看，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與國(guó)外相比大致相當(dāng)。

這種方法可以為考察不同區(qū)域城市化問題提供新的見解。城市化在地區(qū)之間存在顯著的差異。東部地區(qū)城市化率達(dá)58.27%，高出OECD平均水平約10個(gè)百分點(diǎn)。中部地區(qū)和西部地區(qū)城市化率分別為30.39%和21.66%，低于OECD平均水平約8個(gè)和17個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)于傳統(tǒng)認(rèn)為城市化水平比較高的東北地區(qū)，該比率僅為24.94%，遠(yuǎn)低于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的60.83%的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化率（見圖8）。實(shí)際上，東北城鎮(zhèn)化虛高的問題已經(jīng)在一些文獻(xiàn)上有所討論。

分省來看，北京、天津和上海的城市化率高達(dá)100%，而西藏、青海等許多西部地區(qū)省份甚至沒有城市主導(dǎo)地區(qū)，在東北三省中，城市化率最高的為遼寧，為42.62%，最低的是黑龍江，為2.42%。由此可見，各省城市化水平分化非常嚴(yán)重，東北和西部部分省區(qū)人口集聚程度過低。

2014年11月20日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對(duì)原有城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，明確了新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)。新標(biāo)準(zhǔn)以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類七檔。我們以2010年城區(qū)人口規(guī)模為準(zhǔn)，將所有大城市按照OECD城鄉(xiāng)劃分方法加以歸類，得到表2。

從表2可以看到，2010年，所有的超大城市都是城市主導(dǎo)區(qū)域，而特大城市中，除了哈爾濱以外，也都是城市主導(dǎo)區(qū)域。在大城市中，超過一半的城市仍處于城鄉(xiāng)過渡區(qū)域，它們是未來城市主導(dǎo)區(qū)域的后備力量。此外，絕大多數(shù)省會(huì)城市都是城市主導(dǎo)區(qū)域，僅有石家莊、長(zhǎng)沙和南寧三個(gè)省會(huì)城市仍屬于城鄉(xiāng)過渡區(qū)域，這意味著絕大多數(shù)的省會(huì)城市具有較強(qiáng)的人口聚集能力。

在三分法的基礎(chǔ)上，利用城市規(guī)模和城市通勤距離，可以進(jìn)一步細(xì)分出四分和五分法的城鄉(xiāng)分類結(jié)果（見圖9）。以地級(jí)以上城市為中心城市，采用60公里為通勤距離（平均一小時(shí)車程），利用GIS的緩沖區(qū)功能，可以在三分法基礎(chǔ)上對(duì)城鄉(xiāng)過渡區(qū)和農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)進(jìn)一步地劃分，即劃分出接近中心城市的和偏遠(yuǎn)的兩種類型，這樣，就從三分法細(xì)化到四分法和五分法。

依據(jù)中心城市距離來進(jìn)一步細(xì)化的思路體現(xiàn)了城市輻射有助于提高周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化水平，從而可以預(yù)測(cè)哪些區(qū)域更有可能向城市演變。

五、結(jié)論與啟示

城鄉(xiāng)劃分是城鎮(zhèn)化評(píng)估的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作。只有準(zhǔn)確地劃分了城鄉(xiāng)區(qū)域之后，才能更好地測(cè)量和評(píng)估城鎮(zhèn)化進(jìn)程。OECD城鄉(xiāng)劃分體系是在OECD各成員國(guó)內(nèi)普遍采用的一種城鄉(xiāng)劃分方法，它突破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元法，采用三元分類為主，可進(jìn)一步拓展為五元分類體系。用它可以進(jìn)行城鎮(zhèn)化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。本文在梳理了已有的城鄉(xiāng)劃分研究之后，認(rèn)為缺乏可與國(guó)際比較的城鄉(xiāng)劃分體系是當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化研究中的一項(xiàng)空白，并且國(guó)內(nèi)的城鄉(xiāng)劃分都基于城鄉(xiāng)二元體系之上，基于這樣的認(rèn)識(shí)，本文采用OECD城鄉(xiāng)劃分方法，利用2000年五普數(shù)據(jù)和2010年六普數(shù)據(jù)對(duì)中國(guó)的城鄉(xiāng)區(qū)域進(jìn)行了劃分，并把結(jié)果進(jìn)行區(qū)域和國(guó)際比較。十年來，中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)展比較顯著，突出地表現(xiàn)在城鄉(xiāng)過渡區(qū)的迅速擴(kuò)張上，城鎮(zhèn)化進(jìn)程在區(qū)域間存在顯著差異，東部地區(qū)已經(jīng)與OECD成員國(guó)相同，而東北地區(qū)則顯著低于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的城鎮(zhèn)化水平。從國(guó)際比較來看，與OECD 33個(gè)成員國(guó)平均水平相比，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程雖有一定差距，但已經(jīng)很接近，尤其是與美國(guó)等大國(guó)相比，基本相當(dāng)。

考慮到中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平與國(guó)際主要國(guó)家相比來說并不低，以建造新城為主要手段的大規(guī)模城市建設(shè)規(guī)劃并無必要。對(duì)于中國(guó)未來的城鎮(zhèn)化道路而言，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)關(guān)注于如何落實(shí)市民化，使居住于城市的外來人口能夠持久地在城市工作和生活，并把他們納入城市社會(huì)保障體系中。此外，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注城市功能的覆蓋和城市公共服務(wù)的提供。

城市發(fā)展的一個(gè)重要前提是人口的集聚，從這個(gè)角度來看，采用人口密度來測(cè)量城鎮(zhèn)化進(jìn)程有其合理的一面。然而，值得注意的是，城鎮(zhèn)的興起并不是人口集聚的全部原因，對(duì)于一些具有悠久耕作歷史的地區(qū)來說，歷史的沉淀本身就是導(dǎo)致人口密集的一個(gè)重要原因。對(duì)中國(guó)而言，不少傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作區(qū)都是人口密集區(qū)，因而僅以人口密度和人口規(guī)模來判斷這些密集區(qū)屬于城市主導(dǎo)區(qū)域或者城鄉(xiāng)過渡區(qū)域，可能有失偏頗。對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，由于經(jīng)歷了較長(zhǎng)期的發(fā)展，城鄉(xiāng)已經(jīng)有了較好的融合，尤其體現(xiàn)于公共服務(wù)的提供上，城鄉(xiāng)的差別已經(jīng)很小，故而人口密度和人口規(guī)模本身就具有很好的代表性，能夠較好地反映城鄉(xiāng)關(guān)系。從這個(gè)角度來看，對(duì)中國(guó)而言，未來可能需要在OECD城鄉(xiāng)劃分體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考慮公共服務(wù)或者產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等指標(biāo)。因此，若是簡(jiǎn)單按國(guó)際上通行的人口密度這一標(biāo)準(zhǔn)來劃分城鄉(xiāng)，仍舊會(huì)出現(xiàn)一些人口密度較高的農(nóng)村地區(qū)被劃分為城市的風(fēng)險(xiǎn)，這些地區(qū)人口密度由于歷史原因，比如有限的耕地加精細(xì)的耕作仍舊可以維持人口的增長(zhǎng)，諸如長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)，或者有些地區(qū)在歷史上曾作為人口流動(dòng)的重要中轉(zhuǎn)站，例如云南昭通是四川人口進(jìn)入云南的一個(gè)重要通道，一直至今，仍舊發(fā)揮著人口遷移中轉(zhuǎn)站的作用，但昭通在云南省仍舊是較為落后地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第一產(chǎn)業(yè)為主，大量的人口都外出務(wù)工。而且，在許多城市里生活著大量的外來人口，他們并不擁有所在城市的戶籍，故而不享受城市提供的公共服務(wù)和社會(huì)保障，他們是漂在城市里的人群，并非是已經(jīng)實(shí)質(zhì)城市化的人口。

事實(shí)上，戶籍成了中國(guó)城市化進(jìn)程中的一個(gè)絆腳石，阻礙了城市化的發(fā)展，戶籍和廣泛實(shí)施的土地利用和產(chǎn)業(yè)政策，造就了中國(guó)扭曲的城市化體系。在中國(guó)新近制定的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃中，這部分人的市民化將成為未來城鎮(zhèn)化工作的重要內(nèi)容。此外，按人口密度劃分成城市和農(nóng)村，即使充分考慮到從農(nóng)村向城市的漸次演進(jìn)模式，但這套城鄉(xiāng)劃分體系仍是基于行政區(qū)劃，無法突破行政邊界。然而現(xiàn)實(shí)中城市的發(fā)展，尤其是都市區(qū)和城市群，往往并不受行政邊界的限制，中心城市的發(fā)展，往往會(huì)吸引行政邊界以外區(qū)域的人口流入并成為其勞動(dòng)力市場(chǎng)的一部分。城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化及城市群的發(fā)展，有待于在城鄉(xiāng)劃分中進(jìn)一步突破行政邊界的約束。

以縣區(qū)為單元的城鄉(xiāng)劃分體系為進(jìn)一步的細(xì)化工作奠定了基礎(chǔ)，當(dāng)考慮中心城市的規(guī)模時(shí)，可以把城鄉(xiāng)過渡區(qū)域和農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域分別劃分成接近中心城市的城鄉(xiāng)過渡區(qū)域和偏遠(yuǎn)城鄉(xiāng)過渡區(qū)域以及接近中心城市的農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域和偏遠(yuǎn)農(nóng)村主導(dǎo)區(qū)域;當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)能夠獲得時(shí)，完全可以把這一分類體系進(jìn)一步細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，從而可以準(zhǔn)確測(cè)算出每個(gè)縣區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，并使得國(guó)際比較的基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)。

[責(zé)任編輯 方志]