網(wǎng)約車監(jiān)管手段的妥適性探討

【摘 要】 通過94個城市相關(guān)規(guī)范性文本為基礎(chǔ)的實證分析，作者發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)有的監(jiān)管手段與監(jiān)管原意并不匹配，存在著監(jiān)管過嚴的問題。同時各地監(jiān)管目的不一，存在行政手段不適當(dāng)?shù)葐栴}，本文對此提出了解決方案。

【關(guān)鍵詞】 網(wǎng)約車 市場準(zhǔn)入 制度改革

一、監(jiān)管原意的探尋及反思

根據(jù)《暫行辦法》第一條中所闡明的立法目的，即“為更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，促進出租汽車行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)行為，保障運營安全和乘客合法權(quán)益，根據(jù)國家有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法”，以及本文選取的94份樣本中表明的監(jiān)管目的（如表1），我們可以入出如下結(jié)論：對網(wǎng)約車實施監(jiān)管的首要目的為“規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)行為”、滿足“社會公眾多樣化出行需求”，并“保障運營安全”、促進出租汽車行業(yè)發(fā)展。在權(quán)益保護方面，著重保護乘客的權(quán)益，而較為忽視駕駛員、網(wǎng)約車平臺的權(quán)益。也就是說，大部分城市對網(wǎng)約車進行規(guī)制，實際上是為了實現(xiàn)網(wǎng)約車行業(yè)與乘客雙贏的局面，那么，我們便可以進行接下的分析，看看各地的“最嚴新規(guī)”是否真的促進了網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展，保護了乘客的合法利益？

二、監(jiān)管手段的妥適性探討

為了達成“保護乘客”的立法原意，各地主要通過提高駕駛員準(zhǔn)入門檻、提高車輛準(zhǔn)入門檻等事先行政的手段，來保證立法目的的事先。但是這些手段是否妥適呢？下文將從駕駛員的市場準(zhǔn)入門檻進行探析。

各地現(xiàn)行的《網(wǎng)約車實施細則》中，對網(wǎng)約車駕駛員提出了較高的要求。例如：72個城市（76.60%）要求網(wǎng)約車駕駛員擁有本地戶籍或居住證，或在當(dāng)?shù)乩U滿兩年社保；63個城市（67.02%）對網(wǎng)約車駕駛員的年齡做出了限定；83個城市（88.30%）要求駕駛員擁有3年及以上駕駛相應(yīng)車輛或C1汽車的駕駛資格；90個城市（95.74%）對駕駛員近年駕駛證的扣分情況予以規(guī)定；90個城市（95.74%）要求駕駛員無暴力犯罪記錄；12個城市（12.77%）要求駕駛員具有初中或高中以上學(xué)歷。

這些規(guī)定是否屬于歧視性規(guī)定，其規(guī)定的事項是否必要，值得我們深思。上文曾經(jīng)分析過行政主體的監(jiān)管目的，是為了促進網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展，并保護乘客的合法權(quán)益。觀之上述要求，對網(wǎng)約車駕駛員的最高、最低年齡限制，要求相關(guān)駕駛經(jīng)歷，無暴力犯罪或超過規(guī)定的扣分記錄的要求，顯然是為了保障乘客的安全所提出的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，那么依據(jù)“戶籍”、“暫住證”、“學(xué)歷”三個維度而設(shè)定準(zhǔn)入門檻的目的又是什么呢？我國行政主體目前并沒有給出合理的政策解讀。

在10月17日北京大學(xué)國家發(fā)展研究院舉行的研討會上，中國社科院經(jīng)濟研究所副所長朱恒鵬說：“一些城市的網(wǎng)約車新規(guī)與控制人口規(guī)模沒有關(guān)系，是為了維護出租車公司的既得利益”。

除此以外，事中監(jiān)管、事后監(jiān)管卻存在著空白。只有較少的地方規(guī)定了保護乘客隱私、為乘客提供乘車保險等硬性要求。這樣側(cè)重于事先監(jiān)管的監(jiān)管模式，其實并不利于“保護乘客合法利益”。

三、美國監(jiān)管手段之借鑒

盡管美國還沒有聯(lián)邦層面的關(guān)于網(wǎng)約車的完整立法，但是美國的寬松監(jiān)管模式值得我們借鑒，內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.提供網(wǎng)絡(luò)約車平臺之公司的市場準(zhǔn)入。在法律層面上，美國各州市都僅僅對網(wǎng)約車平臺的運營許可和注冊進行了規(guī)定。運營許可的要求往往就是繳納一定的許可費用。比如說加州要求網(wǎng)約車平臺繳納總收入的三百分之一，華盛頓特區(qū)要求繳納一百分之一的總收入。

2.網(wǎng)約車的市場準(zhǔn)入。盡管還紐約州還曾對網(wǎng)約車的數(shù)量進行了限制，芝加哥還曾對其行駛區(qū)域進行了限制，但最終都因遭到了強烈的反對而終止?，F(xiàn)在對網(wǎng)約車的規(guī)定主要集中在對司機的商業(yè)背景審查和對車輛年限、容量、重量、顏色、檢修等方面的要求。但是美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）和美國反托拉斯學(xué)會（AAI）對此均提出過質(zhì)疑，認為對車輛的要求應(yīng)該僅限于車輛的安全性。

3.關(guān)于車費的限制。關(guān)于車費的爭議主要集中在是否可以加價（如Ubers Surging Price）上，即在出行市場供小于求時，消費者是否可以通過加價得到比不加價者更迅捷的服務(wù)。2014年優(yōu)步公司和紐約市政府達成協(xié)議：在政府宣布緊急狀況時（包括但不限于極端天氣），優(yōu)步的最高加價倍數(shù)應(yīng)當(dāng)受到限制。

4.關(guān)于保險的需求。傳統(tǒng)的出租車行業(yè)一般都要求出租車所有者為乘客購買保險。但因為大部分網(wǎng)約車服務(wù)的提供者將提供網(wǎng)約車服務(wù)視為順手而為之事，故對乘客的保險并不齊全。這就有可能導(dǎo)致在發(fā)生交通肇事之后，網(wǎng)約車車主可能無法賠償消費者的損失。故大多數(shù)州都對網(wǎng)約車主提出了較高的保險要求。

5.關(guān)于隱私保護的需求。因為消費者在約車平臺上消費時，需要公開自己的電話號碼，支付信息，每次行程開始和結(jié)束的時間地點等信息，且政府很難直接保護公眾的這些隱私信息?，F(xiàn)在美國紐約州、波士頓市等地的做法主要是要求網(wǎng)約車服務(wù)平臺向政府提供這些信息。但這一行為卻恰恰加劇了民眾對隱私權(quán)泄露的擔(dān)憂。

四、關(guān)于促進網(wǎng)約車發(fā)展的其他意見及建議

1.通過改革出租車經(jīng)營權(quán)的管理制度提升出租車行業(yè)競爭力

我國行政主管部門之所以對網(wǎng)約車行業(yè)設(shè)置了較高的準(zhǔn)入門檻，一方面是因為網(wǎng)約車經(jīng)營主體責(zé)任不清及乘客的乘車安全、信息保障等問題亟需規(guī)范，另一方面也是因為網(wǎng)約車對傳統(tǒng)巡游出租汽車也造成了巨大的沖擊，在部分城市的政策解讀稿中，甚至將其稱為網(wǎng)約車對出租車行業(yè)造成了“不公平競爭” ，所以在對網(wǎng)約車行業(yè)進行規(guī)制的同時，我們必須重視提升出租車行業(yè)的競爭力。

對此我國現(xiàn)有的解決辦法是，通過國務(wù)院辦公廳于2016年07月28日發(fā)布的《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》 （以下簡稱《出租車發(fā)展意見》）來取消出租車經(jīng)營權(quán)使用費以及建立出租車行業(yè)新的退出機制。

首先，取消出租車經(jīng)營權(quán)使用費，可以減少出租車行業(yè)的“份子錢”，降低出租車運營的成本，必然會提升出租車行業(yè)的競爭力?，F(xiàn)行有效的省級地方性規(guī)范性文件中確定了實行經(jīng)營權(quán)無償使用的省份主要有：廣東省、江蘇省、遼寧省、福建省、陜西省、四川省、云南省。那么為什么說在將經(jīng)營權(quán)從一項永久性權(quán)利變?yōu)闀簳r性權(quán)利，也利于提升出租車行業(yè)的競爭力呢？這是因為《出租車發(fā)展意見》中規(guī)定的收回經(jīng)營權(quán)范圍僅限于“經(jīng)營權(quán)期限屆滿或經(jīng)營過程中出現(xiàn)重大服務(wù)質(zhì)量問題、重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故、嚴重違法經(jīng)營行為、服務(wù)質(zhì)量信譽考核不合格等情形的”，其收回部分表現(xiàn)不佳的出租車車主經(jīng)營權(quán)，這會倒逼出租車行業(yè)整體的服務(wù)質(zhì)量上升，使得乘客對出租車的安全性、服務(wù)質(zhì)量等方面更為放心。

2.打造多樣的預(yù)約平臺防止壟斷形成

行業(yè)壟斷對整個行業(yè)具有危害性。所以巡游出租車、網(wǎng)約車的預(yù)約方式應(yīng)當(dāng)是多樣的，以防止行業(yè)壟斷的發(fā)生。

預(yù)約平臺多樣化的一方面是指預(yù)約途徑的多樣化，如短信預(yù)約、電話預(yù)約、軟件預(yù)約等，其中軟件預(yù)約可能更受年輕人青睞，而電話預(yù)約則更利于老年人出行。近幾年的冬天，我們常能看到這樣的新聞報道：老人在雪天的路邊苦等出租車，只能看著一輛輛明明沒有載客的出租車飛馳而過。老人們不懂軟件預(yù)約，所以只能花費更長的時間等待。若能夠推廣像全國統(tǒng)一的出租汽車“95128”預(yù)約電話，為消費者提供更多的預(yù)約平臺，那么這就情況或能得到改善。預(yù)約平臺多樣化的另一方面則是指每一種預(yù)約途徑中，都應(yīng)當(dāng)有旗鼓相當(dāng)?shù)?、不同的服?wù)商提供服務(wù)，這樣的非壟斷的、有競爭的市場，才會為消費者提供更好的服務(wù)。

此外，在打造多樣的預(yù)約平臺的過程中，行政機關(guān)還應(yīng)當(dāng)注重效率。2013年初，北京出租車電話叫車平臺“96103”曾試圖將百米、滴滴、易道等平臺統(tǒng)統(tǒng)納入統(tǒng)一的系統(tǒng)管理，多方共享數(shù)據(jù)，但由于這項工作推進緩慢，百米在等待過拖垮了。統(tǒng)一平臺此后不了了之。

3.鼓勵行業(yè)自律并制定行業(yè)規(guī)范

行業(yè)協(xié)會相較于政府管理部門，對本行業(yè)的市場規(guī)律和發(fā)展方向有著更深刻的認識，對本行業(yè)進行監(jiān)管，具有更強的專業(yè)性和直接性。參考美國不受政府干預(yù)的行業(yè)協(xié)會發(fā)展模式、德國代表會員利益的行業(yè)協(xié)會發(fā)展模式、日本政府主導(dǎo)型的行業(yè)協(xié)會發(fā)展模式，我國政府還可以通過引導(dǎo)行業(yè)自律完成對網(wǎng)約車的監(jiān)管，以減少政府監(jiān)管成本。

行業(yè)自治靈魂在于各方利益的制約。行業(yè)自治意味著將消費者、網(wǎng)約車平臺公司、網(wǎng)約車車主三方，分別選出代表，為集體發(fā)聲。這些代表應(yīng)當(dāng)積極履行代表義務(wù)，維護各自團體的權(quán)利，及時處理社會出現(xiàn)的問題，填補相關(guān)規(guī)定的漏洞，以保證行業(yè)整體的繁榮。

結(jié) 語

通過以上實證分析我們可以看出，在監(jiān)管目的的落實、行政手段的妥適方面，我國現(xiàn)階段關(guān)于網(wǎng)約車的規(guī)范還有很多不足。但是我們同時也應(yīng)當(dāng)明白：在大量新興的 “互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)面前，我們必須探尋出一條妥善的監(jiān)管道路，只有這樣，才能夠更好地促進我國經(jīng)濟的騰飛。

作者簡介：劉明月（1994-），女，漢族，上海政法學(xué)院法律碩士。