趙傳森

摘 要：在新時(shí)期教育對(duì)外開(kāi)放的背景下，地方高校針對(duì)教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）管理，在政策尺度把握、材料審核管理、效益評(píng)估管理等方面面臨一些新挑戰(zhàn)。為此，地方高校必須采取措施優(yōu)化教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）管理路徑，提升教學(xué)科研人員自律性、區(qū)別管理有效性和評(píng)估管理的完備性。

關(guān)鍵詞：地方高校；教學(xué)科研人員；因公出國(guó)（境）

中圖分類(lèi)號(hào)：G451.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-4437（2018）02-0015-04

2016年4月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好新時(shí)期教育對(duì)外開(kāi)放工作的若干意見(jiàn)》提出“加強(qiáng)高端引領(lǐng)，提升我國(guó)教育實(shí)力和創(chuàng)新能力” [1]，其中一個(gè)措施就是“通過(guò)選派高等學(xué)校優(yōu)秀青年教師、學(xué)術(shù)帶頭人等赴國(guó)外高水平機(jī)構(gòu)訪學(xué)交流，加快引進(jìn)世界名校師資，完善教師專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)外籍教師資格認(rèn)證，加快高水平師資隊(duì)伍建設(shè)?！?[1] 為了進(jìn)一步鼓勵(lì)高校教學(xué)科研人員因公出國(guó)開(kāi)展國(guó)際學(xué)術(shù)交流與合作，2016年5月中央多個(gè)部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)教學(xué)科研人員因公臨時(shí)出國(guó)管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（廳字〔2016〕17號(hào)）[2]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“17號(hào)文”），隨后江蘇省出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)全省教學(xué)科研人員因公臨時(shí)出國(guó)管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（蘇辦〔2016〕27號(hào)）[3]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“27號(hào)文”），從外事管理層面進(jìn)一步鼓勵(lì)高校教學(xué)科研人員積極參與國(guó)際學(xué)術(shù)交流合作。2017年2月份中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下高校思想政治工作的意見(jiàn)》[4]，其中將國(guó)際交流合作作為高校五大重要使命之一，這也意味著國(guó)際交流合作將成為未來(lái)高校的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、蘇州科技大學(xué)教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）現(xiàn)狀

（一）學(xué)校頂層制度設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)支持

近年來(lái)，蘇州科技大學(xué)重視國(guó)際合作交流工作，對(duì)教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）開(kāi)展學(xué)術(shù)交流活動(dòng)的支持力度不斷加大，通過(guò)優(yōu)化因公出國(guó)（境）審批、完善人事管理、加大經(jīng)費(fèi)資助等多種方式鼓勵(lì)教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）開(kāi)展學(xué)術(shù)交流活動(dòng)。2017年蘇州科技大學(xué)第三次黨代會(huì)召開(kāi)，把“提升人才培養(yǎng)質(zhì)量和教育對(duì)外開(kāi)放水平”作為學(xué)校未來(lái)發(fā)展六大任務(wù)之一，并明確指出要“擴(kuò)大與國(guó)際高水平大學(xué)的實(shí)質(zhì)性合作，支持教師赴國(guó)（境）外訪學(xué)、研修和參加學(xué)術(shù)交流活動(dòng)”。

（二）教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）團(tuán)組數(shù)量逐年增加

自2015年以來(lái)，蘇州科技大學(xué)教職工因公出國(guó)（境）共計(jì)160批次，近300人次，其中教學(xué)科研人員出國(guó)（境）開(kāi)展學(xué)術(shù)交流活動(dòng)的團(tuán)組共計(jì)144批，并且近兩年呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。2015年蘇州科技大學(xué)教學(xué)科研人員出國(guó)（境）26批次，到2017年已經(jīng)增長(zhǎng)到67批次，漲幅接近3倍。特別需要指出的是2016年下半年“27號(hào)文”的出臺(tái)，對(duì)教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）產(chǎn)生了積極的影響。2016年下半年教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）人數(shù)明顯增加，比2015年下半年同比增長(zhǎng)112%，比2016年上半年增長(zhǎng)17%。2017年全年教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）人數(shù)比2016年增長(zhǎng)10%。

（三）教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）類(lèi)型多樣化、需求差異化

1. 因公出國(guó)（境）類(lèi)型多樣化。近年來(lái)，蘇州科技大學(xué)學(xué)科發(fā)展迅速，人才引進(jìn)力度加大，國(guó)際合作交流項(xiàng)目豐富，教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）類(lèi)型不再局限于以往的訪學(xué)研修和國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議等常見(jiàn)類(lèi)型，其他類(lèi)型因公出國(guó)（境）逐漸出現(xiàn)或增多，比如：教師帶學(xué)生團(tuán)隊(duì)參加國(guó)（境）外短期留學(xué)項(xiàng)目或國(guó)際競(jìng)賽、音樂(lè)團(tuán)隊(duì)赴國(guó)（境）外參加國(guó)際演出、教師赴國(guó)（境）外授課、科研人員赴國(guó)（境）外開(kāi)展合作研究、教師在訪學(xué)期間赴訪學(xué)國(guó)以外國(guó)家參加國(guó)際會(huì)議等。除了任務(wù)類(lèi)型外，因公出國(guó)（境）人員類(lèi)型也多樣化。比如出現(xiàn)了外籍高層次人才執(zhí)行因公出國(guó)（境）任務(wù)。

2. 因公出國(guó)（境）需求差異化。教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）類(lèi)型多樣化也引發(fā)了出訪需求的差異化。首先最直接的就是出訪時(shí)間需求的差異化。不同的任務(wù)類(lèi)型對(duì)于出訪時(shí)間有不同的需求，比如音樂(lè)教師團(tuán)隊(duì)參加國(guó)際教學(xué)和演出，需要兩周左右的時(shí)間；一些理工科教師出國(guó)開(kāi)展合作研究需要兩三個(gè)月的時(shí)間。其次是團(tuán)組人數(shù)需求差異化。比如參加國(guó)際會(huì)議通常是一個(gè)人參加，而教師帶學(xué)生團(tuán)隊(duì)參加國(guó)（境）外短期留學(xué)項(xiàng)目需要根據(jù)學(xué)生人數(shù)來(lái)確定，此外一些音樂(lè)演出團(tuán)隊(duì)成員達(dá)到十個(gè)人左右。

二、地方高校教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）管理方面的挑戰(zhàn)

江蘇省“27號(hào)文”是在中央“17號(hào)文”精神基礎(chǔ)上，結(jié)合江蘇省實(shí)際制定的，對(duì)江蘇省高校教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）具有管理、引導(dǎo)、激勵(lì)作用，實(shí)踐中也產(chǎn)生了積極效果。然而，作為地方高校，蘇州科技大學(xué)在執(zhí)行該文件的過(guò)程中依然面臨著諸多挑戰(zhàn)。

（一）政策尺度把握方面的挑戰(zhàn)

1.關(guān)于“……團(tuán)組人數(shù)、在外停留天數(shù)根據(jù)實(shí)際需要科學(xué)安排” [3]的把握。該指導(dǎo)意見(jiàn)賦予高校較大的自主權(quán)，或者說(shuō)給了地方高校教學(xué)科研人員較大的自主權(quán)，在很大程度上滿(mǎn)足了學(xué)術(shù)訪問(wèn)、合作研究等一些時(shí)間需求差異較大的出訪團(tuán)組。但同時(shí)也對(duì)地方高校外事管理工作提出了新的挑戰(zhàn)，即如何平衡“實(shí)際需要”和“科學(xué)安排”問(wèn)題。

2.關(guān)于“……‘兩院院士、長(zhǎng)江學(xué)者……等特殊情形的，按照組織人事管理權(quán)限組織人事部門(mén)批準(zhǔn)后可持普通護(hù)照出國(guó)” [3]的把握。持因公護(hù)照出國(guó)相對(duì)辦理時(shí)間周期長(zhǎng)，對(duì)于一些時(shí)間緊且重要的特殊出訪，這一規(guī)定在很大程度上可以確保前期護(hù)照簽證手續(xù)的順利辦理，避免因時(shí)間緊迫等因素耽誤出訪。但同時(shí)，地方高校面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)是除了文件規(guī)定的一些特殊情形外，其他的特殊情形如何界定才更加科學(xué)合理。

3.關(guān)于外籍教學(xué)科研人員使用國(guó)家經(jīng)費(fèi)赴國(guó)（境）外開(kāi)展學(xué)術(shù)交流的管理。隨著江蘇省對(duì)于高層次人才引進(jìn)力度的不斷加大，很多地方高校面臨外籍高層次人才出國(guó)（境）管理的新問(wèn)題。這一特殊人群非中國(guó)籍，嚴(yán)格上講不屬于因公出國(guó)（境）管理范疇，但因?yàn)樯婕暗绞褂脟?guó)家經(jīng)費(fèi)，而且出國(guó)（境）任務(wù)呈現(xiàn)出類(lèi)型多樣化、需求個(gè)性化、臨時(shí)性的特點(diǎn)，對(duì)地方高校外事管理提出了新的挑戰(zhàn)。

（二）材料準(zhǔn)備、審核方面的挑戰(zhàn)

1.對(duì)材料準(zhǔn)備不夠重視，影響正常出訪

27號(hào)文的主要精神是鼓勵(lì)支持全省高等學(xué)校和科研院所廣泛參加國(guó)際學(xué)術(shù)交流與合作，但并非意味著對(duì)教學(xué)科研人員因公臨時(shí)出國(guó)（境）放開(kāi)不管。盡管大部分地方高校都已經(jīng)通過(guò)各種方式積極宣傳該文件精神，但是仍有部分教學(xué)科研人員簡(jiǎn)單地認(rèn)為以后因公出國(guó)（境）完全放開(kāi)了，材料隨便弄弄就好了，出現(xiàn)一些因材料準(zhǔn)備不足或者時(shí)間提前量不夠致使出訪延遲或者取消的現(xiàn)象。

2.一些特殊團(tuán)組需求差異化、個(gè)性化，增加審核難度

27號(hào)文對(duì)于學(xué)術(shù)交流合作團(tuán)組出訪請(qǐng)示需要具備的要素進(jìn)行了明確規(guī)定，將其劃分為四大類(lèi)，并提出了相應(yīng)的材料方面的要求，這在很大程度上明確了地方高校審核材料的依據(jù)。同時(shí)，也在一定程度上給予了地方高校自主權(quán)，比如在赴國(guó)外學(xué)習(xí)的學(xué)生和帶隊(duì)教師比例上，地方高?？梢愿鶕?jù)合理性原則來(lái)確定。但是，有一些特殊團(tuán)組卻增加了高校材料審核難度，比如外籍教學(xué)科研人員使用國(guó)家經(jīng)費(fèi)赴國(guó)（境）外開(kāi)展學(xué)術(shù)交流，或者一些屬于中國(guó)籍但已拿到國(guó)外綠卡的教學(xué)科研人員赴其綠卡所在國(guó)進(jìn)行學(xué)術(shù)訪問(wèn)等，對(duì)于出訪任務(wù)的實(shí)質(zhì)性審核、邀請(qǐng)單位的背景審核等提出了更高要求。

（三）效益評(píng)估方面的挑戰(zhàn)

地方高校教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）效益評(píng)估是因公出國(guó)（境）管理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，也是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。

1.傳統(tǒng)效益評(píng)估方式面臨挑戰(zhàn)

地方高校常見(jiàn)的傳統(tǒng)效益評(píng)估方式包括提交出訪總結(jié)報(bào)告、召開(kāi)出訪報(bào)告會(huì)、公示出訪相關(guān)信息等。近年來(lái)，教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）數(shù)量、類(lèi)型不斷增多，對(duì)效益評(píng)估提出了新的挑戰(zhàn)，要求地方高校必須探索新模式以便更有效地評(píng)估教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）效益。

2.“隱形效益”對(duì)效益評(píng)估帶來(lái)挑戰(zhàn)

教學(xué)科研工作的特點(diǎn)在很大程度上決定了其出國(guó)（境）開(kāi)展國(guó)際學(xué)術(shù)交流合作任務(wù)時(shí)，并不是每次學(xué)術(shù)訪問(wèn)都有立竿見(jiàn)影的效果，有時(shí)只是帶來(lái)“隱形效益”，為后期雙方的實(shí)質(zhì)性合作奠定基礎(chǔ)。這在一定程度上，對(duì)于效益評(píng)估管理提出了挑戰(zhàn)。比如，一些科研人員希望通過(guò)國(guó)際學(xué)術(shù)訪問(wèn)引進(jìn)國(guó)際前沿技術(shù)，建立高水平國(guó)際合作聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室等，可能需要多次學(xué)術(shù)訪問(wèn)和交流才能實(shí)現(xiàn)，并非每一次學(xué)術(shù)訪問(wèn)都能帶來(lái)非常明顯的效益，或者說(shuō)在短期內(nèi)看不出明顯的效益，這就增加了效益評(píng)估管理的難度。

三、優(yōu)化地方高校教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）管理的路徑探索

地方高校教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）管理涉及到教學(xué)科研人員、教學(xué)單位、行政管理部門(mén)等多個(gè)主體，因此優(yōu)化地方高校教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）管理需要多個(gè)主體的相互配合與支持。

（一）加強(qiáng)宣傳，建立互信，提升教學(xué)科研人員自律性

1.加強(qiáng)外事政策的宣傳，幫助教學(xué)科研人員建立因公出國(guó)（境）新理念，從而增強(qiáng)其自律性。首先，通過(guò)多種方法宣傳27號(hào)文，使教學(xué)科研人員充分認(rèn)識(shí)到文件精神是“加強(qiáng)和改進(jìn)”教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）管理，并非“完全放開(kāi)不管”。此外，通過(guò)政策解讀，讓教學(xué)科研人員認(rèn)識(shí)到當(dāng)前教育對(duì)外開(kāi)放工作更加注重質(zhì)量和水平的提高，在確定國(guó)際學(xué)術(shù)交流合作任務(wù)時(shí)要有所選擇。比如， 27號(hào)文在對(duì)學(xué)術(shù)交流合作定義時(shí)明確規(guī)定的一項(xiàng)內(nèi)容是“出席重要國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議” [3]，而不是“出席國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議”。

2.與教學(xué)科研人員建立互信，提升教學(xué)科研人員自律性

地方高校教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）管理部門(mén)兼顧管理和服務(wù)的角色，通過(guò)優(yōu)化審批流程、加強(qiáng)申請(qǐng)前的材料準(zhǔn)備指導(dǎo)以及人性化的服務(wù)，與因公出國(guó)（境）的教學(xué)科研人員建立互信，增進(jìn)理解。當(dāng)外事管理人員與教學(xué)科研人員之間建立了互相信任和理解的關(guān)系時(shí)，可以促進(jìn)教學(xué)科研人員自律，使其在提出任務(wù)申請(qǐng)時(shí)能夠嚴(yán)格按照政策要求準(zhǔn)備相關(guān)材料。這樣在很大程度上就可以提高后期材料審核和管理效率，也能夠避免因相互不理解產(chǎn)生一些矛盾沖突。

（二）優(yōu)化流程，嚴(yán)格審核，提升區(qū)別管理有效性

27號(hào)文中將教學(xué)科研人員出國(guó)（境）開(kāi)展國(guó)際學(xué)術(shù)交流與合作列入?yún)^(qū)別管理范疇，并且通過(guò)“優(yōu)化審批程序”和“嚴(yán)格審核審批”來(lái)確保區(qū)別管理的有效性。地方高校內(nèi)部相關(guān)審核管理部門(mén)應(yīng)從以上兩方面來(lái)把好第一道關(guān)。

1.優(yōu)化流程，提升區(qū)別管理的有效性

27號(hào)文指出“教學(xué)科研人員出國(guó)開(kāi)展學(xué)術(shù)交流合作，按照行政隸屬關(guān)系、組織人事管理權(quán)限和外事審批權(quán)限審批，各審批部門(mén)應(yīng)各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)管理，提高審批效率，為教學(xué)科研人員出國(guó)開(kāi)展學(xué)術(shù)交流合作提供便利和服務(wù)”。地方高校應(yīng)該科學(xué)設(shè)計(jì)申請(qǐng)表格，明確部門(mén)審批權(quán)限，簡(jiǎn)化審批流程，為教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）提供便捷服務(wù)。比如，蘇州科技大學(xué)教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境），過(guò)去的申請(qǐng)流程中人事部門(mén)需要在申請(qǐng)表格中審核蓋章，現(xiàn)在通過(guò)優(yōu)化將其合并在備案表“人員派出單位意見(jiàn)”中，由專(zhuān)辦員統(tǒng)一到人事部門(mén)進(jìn)行審核。未來(lái)還將實(shí)現(xiàn)oa在線申請(qǐng)，進(jìn)一步提高審批效率。

2.嚴(yán)格審核，提升區(qū)別管理的有效性

27號(hào)文明確規(guī)定出訪請(qǐng)示需要具備的要素，明確了地方高校嚴(yán)格把關(guān)的依據(jù)。只有嚴(yán)格把好材料關(guān)，才能更好地“加強(qiáng)和改進(jìn)” 教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）管理。作為地方高校，需要結(jié)合自身的情況和定位，具體問(wèn)題具體分析，以更好地貫徹文件精神。

（1）權(quán)責(zé)分明，協(xié)作審核，保障材料審核合理性

地方高校應(yīng)該明確每個(gè)行政審批部門(mén)的審核權(quán)限，做到“誰(shuí)簽字、誰(shuí)負(fù)責(zé)”。同時(shí)，各個(gè)部門(mén)之間也需要通力合作，而不是互相推諉、規(guī)避責(zé)任。對(duì)于特殊的團(tuán)組或任務(wù)，建議地方高校外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行會(huì)審。比如，有些學(xué)術(shù)性訪問(wèn)以“在外停留天數(shù)根據(jù)實(shí)際需要科學(xué)安排”為由，在天數(shù)申請(qǐng)上有一定隨意性。外事部門(mén)通常是通過(guò)日程安排來(lái)判斷申請(qǐng)?zhí)鞌?shù)的合理性。如果能夠會(huì)審，聽(tīng)取教學(xué)單位、經(jīng)費(fèi)管理部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)分別從專(zhuān)業(yè)學(xué)術(shù)、經(jīng)費(fèi)使用等方面給予的建議，很大程度上可以提高外事部門(mén)審核的合理性。

（2）分類(lèi)管理，有的放矢，提升管理效益性

地方高校內(nèi)部不同學(xué)院和學(xué)科的發(fā)展有較大差異，在管理過(guò)程中應(yīng)盡可能做到分類(lèi)管理，有的放矢。比如，不同學(xué)科教學(xué)科研人員申請(qǐng)參加國(guó)際性學(xué)術(shù)會(huì)議時(shí)，申請(qǐng)人所在二級(jí)教學(xué)單位在審核時(shí)應(yīng)有所差別，不能一刀切。對(duì)于一些弱勢(shì)學(xué)科或不容易參加國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議的學(xué)科，應(yīng)該盡可能鼓勵(lì)其參加國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議；而一些較強(qiáng)學(xué)科或容易參加國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議的學(xué)科，應(yīng)對(duì)國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議的級(jí)別有所考量，而不是什么國(guó)際會(huì)議都鼓勵(lì)參加。此外，對(duì)于一些特殊團(tuán)組，比如外籍教學(xué)科研人員使用國(guó)家經(jīng)費(fèi)赴國(guó)（境）外開(kāi)展學(xué)術(shù)交流，應(yīng)該參考27號(hào)文，嚴(yán)格進(jìn)行校內(nèi)審核管理，嚴(yán)格執(zhí)行“誰(shuí)簽字，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的管理制度。

（三）完善評(píng)估和強(qiáng)化監(jiān)督，提升評(píng)估管理的完備性

1. 探索多樣化評(píng)估方式，提升評(píng)估管理的完備性

面對(duì)地方高校教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）數(shù)量增多、形式多樣的特點(diǎn)，應(yīng)探索新的評(píng)估方式。首先，建議評(píng)估管理責(zé)任主體轉(zhuǎn)移到二級(jí)教學(xué)單位。很多地方高校評(píng)估管理工作的責(zé)任主體是外事部門(mén)或者人事管理部門(mén)，這在一定程度上有利于整體管理，但不利于出訪成果在二級(jí)教學(xué)單位內(nèi)部分享。因此，除了向行政管理部門(mén)上交出訪總結(jié)報(bào)告外，二級(jí)教學(xué)單位作為責(zé)任主體單位應(yīng)通過(guò)靈活多樣的方式促進(jìn)出訪成果的分享，實(shí)現(xiàn)出訪效益最大化。其次，對(duì)于特殊國(guó)際學(xué)術(shù)訪問(wèn)，建立長(zhǎng)期考核機(jī)制。針對(duì)帶有“隱形效益”的重要國(guó)際學(xué)術(shù)訪問(wèn)，不應(yīng)該局限于每次回來(lái)的評(píng)估，而應(yīng)該建立階段性長(zhǎng)期考核機(jī)制，確保學(xué)術(shù)訪問(wèn)的效益性。

2. 強(qiáng)化監(jiān)督，提升評(píng)估管理的完備性

建立健全教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）實(shí)行“事前、事中、事后”監(jiān)督，明確不同階段的監(jiān)督責(zé)任主體和監(jiān)督措施。不能?chē)?yán)格遵守規(guī)定的教學(xué)科研人員，應(yīng)承擔(dān)一些對(duì)其不利的后果。比如，“未通過(guò)績(jī)效評(píng)估的團(tuán)組及人員，暫緩下一輪赴外開(kāi)展學(xué)術(shù)交流合作”。

總之，地方高校教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）在新形勢(shì)下面臨著諸多挑戰(zhàn)，能否更好地應(yīng)對(duì)和處理這些挑戰(zhàn)，對(duì)于地方高校自身提升人才培養(yǎng)質(zhì)量和教育對(duì)外開(kāi)放水平有重要意義。優(yōu)化地方高校教學(xué)科研人員因公出國(guó)（境）管理路徑即是一項(xiàng)非常重要的工作，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作。

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