論“吹哨人”的勞動法保護

袁青蔓

一、“吹哨人”保護制度的提出

現(xiàn)代意義上的“吹哨人”（Whistleblower）一詞來自英國警察發(fā)現(xiàn)犯罪時以吹哨子引起社會群眾和同事注意，是指為社會群眾注意到政府或企業(yè)的弊端，以采取某種糾正行動的人。所謂“吹哨人”制度即由此產(chǎn)生。該制度的法理在于：不論舉報人主觀基于何種動機，或為達成何種目的，只要其舉報確有其事，且結(jié)果在客觀上有利于公眾，就應當?shù)玫椒傻谋Ｗo。

在風險社會下，勞動者由于具有專業(yè)的背景并且熟知單位內(nèi)部運作模式，作為內(nèi)部人員，勞動者的舉報在整個社會中扮演著極為重要的角色，有助于企業(yè)、公司等用人單位發(fā)現(xiàn)不法行為、規(guī)避更大風險。2014年肯德基麥當勞原料供應商福喜公司采用過期肉事件轟動全國，而該事件最主要的助力就是內(nèi)部員工的爆料與揭秘，由此引發(fā)了社會大眾對“吹哨人”的關(guān)注與思考。此外，深圳沃爾瑪黑油事件，員工因為揭露沃爾瑪?shù)牟环ㄐ袨槎黄浣夤?，這一事件的曝光再次為法律對勞動者權(quán)益的保護敲響了警鐘，在社會上引發(fā)熱議。

舉報是我國憲法賦予公民的一項基本政治權(quán)利，是公民參與民主監(jiān)督、管理國家事務的一種重要方式。 在其他相關(guān)法律法規(guī)中也有涉及，然而在我國的勞動法中卻對該問題涉及較少，導致勞動者的舉報缺乏法律支持。對勞動者來說，與企業(yè)、公司等用人單位的勞動關(guān)系是其根本保障，因而只有確?！按瞪谌恕钡膭趧雨P(guān)系在吹哨后能夠得到有力的保障，才能進一步促進“吹哨人”制度的發(fā)展，有效減少社會風險的發(fā)生并維護社會集體利益。然而并非勞動者所有的舉報行為都應該得到保護。 用人單位也會因為內(nèi)部人員的不當舉報而遭受巨大的經(jīng)濟損失，因而，在“吹哨人”保護方面更為重要的是理清“吹哨人”的前提條件，因為勞動者濫用“吹哨”、任意不當“吹哨”很可能產(chǎn)生相當大的不利影響。

二、我國發(fā)展現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

我國憲法第41條對公民的申訴、控告及檢舉的權(quán)利作了具體規(guī)定，但該項權(quán)利適用的范圍有限，僅針對部分國家主體的違法行為，可以說對企業(yè)、公司等用人單位勞動者“吹哨”并未明確規(guī)定。 此外，憲法第35條還將公民的言論自由作為其基本權(quán)利。盡管我國并沒有專門機構(gòu)對言論自由條款的具體含義作出解釋，但在實踐中，企業(yè)雇員向外部告發(fā)企業(yè)內(nèi)部的違法情況，屬于收集、獲取和傳播各種事實和意見的行為，毫無疑問是應該受到保護的。但從我國司法實踐看，當公民的言論自由受到侵害時，憲法實際上并不能作為直接的判決依據(jù)進行援引，因而在具體的法律中落實言論自由的保護及其重要，而勞動法就是保障勞動者和用人單位勞動關(guān)系的最好依據(jù)，因此在勞動法中對“吹哨人”進行具體保護規(guī)定尤為重要，使得“吹哨人”在遭到不公平待遇后有法律來進行保障。

此外，我國對“吹哨人”的保護涉及領(lǐng)域有限。在立法領(lǐng)域，有關(guān)內(nèi)部舉報人的制度主要集中于刑事立法領(lǐng)域，到今天，內(nèi)部舉報制度有所發(fā)展，但仍然具有局限性。2015年新食品安全法正式實施，該法第115條首次對食品安全領(lǐng)域的“吹哨人制度”作出了較為明確的法律規(guī)定。 該項規(guī)定被視為此次修法的亮點之一，同時也體現(xiàn)了我國對“吹哨人”保護的進步與發(fā)展。在新食品安全法修訂之前，只有小部分地區(qū)開始嘗試建立“吹哨人制度”。2016年深圳實施的《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》表明深圳對“吹哨人制度”開始初步探索，但從目前發(fā)展情況看，我國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的“吹哨人制度”仍不夠成熟，還在開始發(fā)展中。 此外，“吹哨人”并不僅僅只局限于食品安全一個領(lǐng)域，其他領(lǐng)域如果不加強內(nèi)部人員的監(jiān)管也會對社會利益造成巨大的影響。

當前立法的情況使得很大一部分用人單位的內(nèi)部員工即便清楚單位存在不法行為，仍會因為害怕遭到打擊報復而拒絕“吹哨”。要想徹底解決各領(lǐng)域“吹哨人”權(quán)益保護的問題，追根溯源就是確保“吹哨人”與用人單位現(xiàn)有勞動關(guān)系不會因為“吹哨”而受到不公正對待，因此完善我國現(xiàn)行勞動法是“吹哨人制度”建立的關(guān)鍵保證。

（二）現(xiàn)有缺陷

與其他部門法類似，我國勞動法對于“吹哨人”的保護制度僅有一些零散的規(guī)定，使得該制度還處于初級階段，尚存在諸多待解決問題。

1.保護范圍狹窄

其一，根據(jù)舉報內(nèi)容，可分為對單位勞動違法違章行為的舉報以及對單位其他不法或不良行為的舉報。而根據(jù)2004年《勞動保障監(jiān)察條例》第九條，舉報范圍僅限于對勞動違法違章行為的舉報。這使得勞動者的現(xiàn)實遭遇與期待不相符合，打擊勞動者吹哨的熱情這使勞動者的吹哨行為無法得到法律支持，使得勞動者的現(xiàn)實遭遇與期待不相符合，打擊勞動者吹哨的熱情，同時也無法阻止單位不法行為的產(chǎn)生。

其二，保護對象有限。我國對舉報的勞動者的保護僅限本人及近親屬，并不保護與之有利害關(guān)系的其他人。保護對象過于狹窄，并不能完全排除舉報人的后顧之憂，因此實在無法達到真正意義上的保護。

2.保護力度不夠

其一，報復行為與單位的正當行為交錯。用人單位在勞動者吹哨后會以“精簡機構(gòu)”“裁減員工”等正當理由對勞動者進行職務上的變更，并且會以其他名義克扣員工工資獎金，因此在實務中，區(qū)分用人單位的正當行為和報復行為顯得尤為困難，不能對“吹哨者”進行有效保護。

其二，“吹哨人”保護機構(gòu)分工不明。我國法律僅規(guī)定了公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院有保障舉報人安全的義務，但對其分工并未作出詳細的規(guī)定，容易導致機關(guān)之間相互推諉，導致勞動者在遭遇報復時，無處求助。

其三，缺乏針對性救濟手段?，F(xiàn)有勞動法未考慮舉報后遭報復的嚴重性和特殊性，未規(guī)定針對性措施，只采用幾乎一樣的救濟方式，并不能完全制止企業(yè)等用人單位對“吹哨者”的惡意報復。

3.“吹哨人”言論自由與勞動者的忠誠義務沖突

勞動者與用人單位屬于互助共享利益關(guān)系，這就要求勞動者應該在用工期間為了雙方的共同利益履行應有的忠誠義務，而勞動者對單位違法行為“吹哨”無疑會給單位造成利益損害，不可避免地破壞雙方的依賴共益關(guān)系，這與傳統(tǒng)意義上的忠實義務相違背。內(nèi)部舉報人在背負著他人指責“告密者”“背叛者”等負面形象時，必定會造成其吹哨的猶豫。

三、我國勞動法立法的完善

（一）言論自由與忠誠義務的平衡

忠誠義務是勞動關(guān)系的本質(zhì)要求，一般來說勞動者違反忠誠義務，用人單位當然可以對勞動者進行某種處罰，勞動合同法第39條用人單位單方解除勞動合同的條件之一就包括了“嚴重違反用人單位的規(guī)章制度”。然而當內(nèi)部舉報人“吹哨”后，就會出現(xiàn)兩者如何平衡的問題。第一，應該進行個案分析。不同崗位對忠誠義務的要求不同，不能單一按照統(tǒng)一標準進行衡量判斷。第二，要區(qū)別公益和私益，明確兩者沖突時何者優(yōu)先。言論自由必須有限度，不能借著維護社會公眾的利益而故意損害用人單位的利益。言論自由與忠誠義務的平衡實際上是對勞動關(guān)系雙方利益的平衡。因此，相關(guān)機構(gòu)在審查舉報內(nèi)容時，必須綜合考量“吹哨人”的舉報目的以及內(nèi)容的真實性，確定舉報人并非惡意舉報或不良舉報，公平、平衡地保護各方利益。

（二）改進并完善救濟和懲罰措施

1.增設針對性條款，明確具體舉報范圍

其一，擴大對舉報人的保護范圍，我國勞動法對舉報人的保護范圍過于狹窄，因此應當適當擴大保護對象，將與舉報人密切關(guān)聯(lián)的利害關(guān)系人列入保護范圍，并視情況予以不同級別的保護，以排除舉報人的后顧之憂。

其二，要明確舉報的內(nèi)容。我國勞動法只規(guī)定了有限的舉報內(nèi)容，導致現(xiàn)實社會中很大一部分對公共利益有影響的舉報都得不到合法的保護與支持，同時為了滿足公眾的期待與現(xiàn)實情況，因此要舉報內(nèi)容應向環(huán)境污染、食品安全等方面擴大，此外還應通過明確的勞動立法鼓勵內(nèi)部人員對這些違法行為進行舉報。

其三，明確“吹哨人”保護機構(gòu)，規(guī)范保護程序。勞動法應當明確對于舉報人的保護機構(gòu)，并且明確公安機關(guān)、人民檢察院以及人民法院在舉報人保護中的分工，防止互相推諉、舉報人尋求救濟無門的情況。此外，對于舉報人的舉報及后期救濟，勞動法應當明確規(guī)定保護程序，包括審核舉報的真實性，事后執(zhí)行以及做好舉報人的保密工作。

2.加強對“吹哨人”人身保護和就業(yè)保護

對“吹哨人”不應僅是獎勵，更重要的是“吹哨”后的保護?！按瞪谌恕钡呐e報行為會給單位造成損失，而單位很大可能性會以各種理由對勞動者進行報復。當單位以“欲加之罪，何患無辭”的方式進行報復時，“吹哨人”的救濟將很難得以實現(xiàn)。因此，在勞動法中應當增加救濟“吹哨人”的有關(guān)規(guī)定，將舉報人權(quán)利的救濟列入勞動仲裁和訴訟范圍，并且規(guī)定在何種情況下不能進行不當報復。該方法在用人單位采取表面合法實質(zhì)非法的報復行為時，通過勞動法的相關(guān)條款，可以較為有效地保護“吹哨人”及其家人的就業(yè)權(quán)。

3.明確對“吹哨人”的限制

在該制度中，勞動者的吹哨行為及其吹哨內(nèi)容是重點，舉報真實性是“吹哨人”保護的關(guān)鍵，絕不允許舉報人因為私人利益或者其他原因惡意舉報，損害用人單位的利益。因此，在賦予“吹哨人”相關(guān)權(quán)利的同時要對其加以限制，以杜絕惡意舉報、不良舉報。

其一，應該確定內(nèi)部舉報機制優(yōu)先原則，即勞動者在發(fā)現(xiàn)用人單位存在不法或不當行為時，原則上應當先訴諸單位內(nèi)部機構(gòu)，當內(nèi)部對其置之不理或者勞動者的人身權(quán)利遭到侵害等情況下，才能采取外部渠道。內(nèi)部優(yōu)先機制的確定有利于在保障勞動權(quán)益的同時，保護用人單位的社會信譽等不受額外損害。

其二，放寬勞動者舉報動機和舉報內(nèi)容的審查。在當前社會，勞動者大多是為了個人利益而選擇舉報用人單位，而非社會公共利益。若是嚴格按照社會公共利益等進行審查，很大一部分勞動者的舉報行為都將得不到保護，連基本的個人公共安全都難以得到保障，勞動法對其保護也將形同虛設。因此在對舉報者進行動機審查時不能以為社會公共利益為嚴格標準，而應放寬并對其做擴大解釋，只要不是為了自己的不當利益或者有害于他人利益都應屬于合理動機。此外，由于勞動者自身能力和水平有限，其獲取信息的能力有限，并不能完全掌握用人單位的不法現(xiàn)狀，因此在對勞動者舉報內(nèi)容進行審查時不應要求其內(nèi)容完全真實，只需要有合理真實的可能性就應啟動調(diào)查，由此才能擴大對勞動者的保護。

4.強化對被舉報人的限制

其一，加強“預防與懲罰”并重的機制，對打擊報復舉報人的行為，應以 “預防為主，防懲結(jié)合”對實施打擊報復的被舉報人，一經(jīng)查實，從重處理，以此來減少事后打擊報復等不法行為的出現(xiàn)。勞動法中應增加對被舉報人懲罰的條款，使最后相關(guān)機關(guān)處理時有法可依，同時給用人單位以警告和威懾。

其二，限制用人單位解除勞動關(guān)系。為了避免舉報者和用人單位在舉報后出現(xiàn)的僵持尷尬處境，應允許舉報人在對單位舉報無果后選擇辭職，或者在用人單位知曉舉報實情后對舉報人施加報復時要求經(jīng)濟補償。但若報復行為造成“吹哨人”損害，勞動法立法應當允許舉報人在愿意繼續(xù)工作的情況下，要求用人單位進行損害賠償。此外，在舉證責任方面，應當嚴格限制用人單位，勞動立法應當確立由用人單位證明對舉報者進行解雇或其他不當待遇的原因，而不應該由舉報人承擔。

四、結(jié)語

對社會正義與法律尊嚴的信賴是勞動者之所以敢于“吹哨”同不法分子作斗爭的力量所在，也是我們對其進行保護的緣由。

通過我國立法現(xiàn)狀和社會實踐可知，保護舉報者的合法權(quán)益以此來維護社會公眾的整體利益，須有完整的法律體系來規(guī)制，其中最為關(guān)鍵的就是要完善我國勞動法方面的救濟和相關(guān)懲罰措施，以此來保障勞動者的合法權(quán)益不因吹哨而受到侵害。從國外司法經(jīng)驗來看，勞動法對“吹哨人”的保護仍然有較長的路要走，但近幾年我國已有對“吹哨人”保護的意識與相關(guān)制度，這說明我國在“吹哨人”保護立法方面正在完善和進步。

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