進城務(wù)工人員隨遷子女受義務(wù)教育權(quán)的實現(xiàn)與保障

賀婕 吳露露 孫相宜

摘 要 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程在帶動城市發(fā)展的同時帶來一系列衍生問題，進城務(wù)工人員隨遷子女的教育問題日漸突出，杭州市出臺了新型居住證制度和積分入戶政策，兩大戶籍是否真正能為進城務(wù)工人員隨遷子女受教育權(quán)的保障提供出路呢？從實施效果看，要實現(xiàn)隨遷子女與本地子女同等待遇的價值追求，還存在諸多困難，需要法律從根本上進行保障，為隨遷子女的受教育權(quán)提供切實可行的救濟途經(jīng)。

關(guān)鍵詞 隨遷子女 義務(wù)教育 積分入戶 居住證制度 受教育權(quán)

作者簡介：賀婕、吳露露、孫相宜，南京農(nóng)業(yè)大學人文學院法學本科生。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.094

一、研究背景

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，城鎮(zhèn)化進程需要大量剩余勞動力，農(nóng)村勞動力流入城市，城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生了“進城務(wù)工人員”這一群體。進城后的農(nóng)民工及其子女卻遇到了各種限制和困境。農(nóng)民工子女受教育權(quán)的問題逐漸顯現(xiàn)，這一問題不僅關(guān)系民生，也是社會、教育、法律層面的課題。

現(xiàn)有研究大多數(shù)是在新政策出臺前進行的，基于政治學、教育學、管理學等視角，法律層面淺嘗輒止，在新政背景下參考價值不高。新型城鎮(zhèn)化改革試點中，浙江省作為首批試點城市，在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推動教育服務(wù)一體化方面非常具有典型性和代表性。本課題以人口流入較大的二線城市為例進行研究，為二、三線城市，提供實現(xiàn)和保障隨遷子女受教育權(quán)的新思路。

二、新型居住證制度增加了義務(wù)教育階段就學機會

杭州市義務(wù)教育階段入學要求提供居住證、繳納社保證明和穩(wěn)定住所證明①。相比于一線城市對居住證年限的嚴格要求②，杭州市義務(wù)教育入學只需父母持有居住證。新型居住證制度實施后，適齡的隨遷子女可申請辦理杭州市居住證，子女可持本人居住證申請入學，可以享受基本公共衛(wèi)生服務(wù)等社會福利。其次，一線城市公共資源分配緊張，實施積分入學嚴格控制入學名額，上海市體現(xiàn)出高層次人才傾向，考量學歷職稱、表彰獎勵、投資納稅等。進城務(wù)工人員學歷較低，這種入學政策，實際更傾向于人才引進。

小升初全部直升，公辦初中對口直升小學，這為隨遷子女提供了較為暢通的升學渠道。

三、隨遷子女的受教育權(quán)的保障仍面臨困境

（一）隨遷子女的受教育權(quán)的平等性未得到保障

首先，入學申請門檻高，子女本人持有居住證的，另需提交在杭房產(chǎn)證或房屋租賃證明；否則需提交繁瑣的申請材料：有效暫住證和房產(chǎn)證或房屋租賃證明、勞動合同或工商營業(yè)執(zhí)照、交納社會保險憑證。調(diào)查顯示很多農(nóng)民工未簽訂勞動合同，也無法繳納社保，子女入學順利被接受的占34.76%。其次，專門學校成“孤島”教育，公辦小學劃分出專門農(nóng)民工子弟小學。農(nóng)民工子女教育包括文化知識，還有價值觀念以及進行社會化等多方面。農(nóng)民工子弟學校與其他公辦民辦學校相比，師資力量及硬件設(shè)施較差，與本地學生相對隔絕，教學效果差。受訪的農(nóng)民工有40.06%仍選擇讓子女留在原籍上學，擔心孩子難以融入的占67.2%。美國學者海沃德研究顯示，精英子弟與工人子弟所接受的教育存在本質(zhì)性的差異，前者更強調(diào)自主、參與和獨立思考，后者更強調(diào)權(quán)威與順從。調(diào)查顯示58.29%的隨遷子女受到過老師和同學的不公平待遇，大部分隨遷子女在初三直升職高，這一選擇更多的是制度性自我選擇和自我放棄。

（二）制度設(shè)計上傾向于高學歷或技能型人才，農(nóng)民工難以獲得積分

積分落戶使進城務(wù)工人員獲得市民資格成為可能，但根據(jù)現(xiàn)行的積分細則辦法，積分項目主要包括基礎(chǔ)分、附加分和扣減分，加分項目主要考察居住年限、學歷水平、技能水平、社會保險等因素，學歷積分由高到低依次為博士75、碩士65、本科40、大專30、高中10分。進城務(wù)工人員普遍文化水平較低，不具備科研產(chǎn)新能力。54.17%的人認為取得積分困難，44.23%的人認為積分要求過高，32.37%的人認為實施不到位。若某一所中學附近的目標小學的畢業(yè)生總數(shù)超過招生計劃總數(shù)時，需要根據(jù)小學畢業(yè)生的戶籍，按一表二表三表四表的順序分配，能否落戶直接決定隨遷子女四類學生中的排名。

四、教育不平等的癥結(jié)在于配套制度不具體導致的教育資源分配問題

《憲法》和《義務(wù)教育法》規(guī)定了受教育這一基本權(quán)利。《義務(wù)教育法》確立了“基礎(chǔ)教育由地方負責、分級管理的原則。問題在于我國義務(wù)教育經(jīng)費主要依賴于地方財政收入和非政府資金的調(diào)動，省級政府只給予義務(wù)教育少部分撥款， 中央政府只對特別困難的西部地區(qū)提供少量專項補助。在本地教育資源有限的情況下，隨遷子女的涌入必然影響本地教育資源的分配?！?001 年國務(wù)院正式確定義務(wù)教育“以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主”?！皟蔀橹鳌闭甙央S遷子女教育交給流入地政府，但沒有確立具體的監(jiān)督制度。流入地政府考慮到資源分配，必然對隨遷子女設(shè)置入學門檻來控制適齡子女隨遷。

五、實現(xiàn)和保障隨遷子女受教育權(quán)平等的建議

（一）修改《義務(wù)教育法》，制定單行法，完善法律保障體系

首先，取消根據(jù)戶籍安排入學的規(guī)定，戶籍制度只是用來證明公民身份和滿足社會管理的。戶籍制度改革，取消城鄉(xiāng)戶籍劃分，《義務(wù)教育法》規(guī)定的“兩為主”原則，在實踐中隨遷子女被當做“借讀生”，產(chǎn)生各種“贊助費”。其次，增加禁止歧視的條款，禁止劃分專門的農(nóng)民工子弟學校，實行統(tǒng)一入學，混合編班，在評價評優(yōu)上享有本地子女同等待遇，資助補助享受擴充名額。

其次，改革義務(wù)教育經(jīng)費制度，制定專門的《義務(wù)教育經(jīng)費法》。據(jù)教育部、財政部、國家統(tǒng)計局每年發(fā)布的教育經(jīng)費投入統(tǒng)計，全國有相當一部分省份的教育財政撥款的增長率低于同級財政經(jīng)常性收入的增長率。解決教育問題根本上要解決教育經(jīng)費。中央政府加大義務(wù)教育投入，為地方政府提供適當比例的財政支持，制定《義務(wù)教育教育經(jīng)費法》以法律形式明確規(guī)定具體的財政支持比例。指導地方政府建立進城務(wù)工人員隨遷子女專項基金，為農(nóng)民工子女的義務(wù)教育經(jīng)費提供更加全面的籌措機制，地方政府應(yīng)制定專項基金的籌措及支配制度，嚴格監(jiān)管資金的用途?？砂凑辙r(nóng)民工隨遷子女的流入數(shù)量，對農(nóng)民工隨遷子女流入較多的城市追加專項經(jīng)費，在使用經(jīng)費的同時，由相關(guān)部門嚴格監(jiān)管，以保證“?？顚Ｓ谩?，確保專項經(jīng)費真正使用到農(nóng)民工隨遷子女。流出地政府還應(yīng)該積極配合流入地政府，做到及時更新農(nóng)民工隨遷子女人數(shù)，并上報相關(guān)部門，做到教育經(jīng)費與人數(shù)相匹配和對稱。

（二）建立全國統(tǒng)一的學籍庫，準確對應(yīng)每個學生建立學籍賬戶

建立電子學籍卡，錄入家庭基本信息，原戶籍地學校對基本信息的真實性進行審查，對信息變更及時更新，隨遷子女流動時只需要在全國統(tǒng)一的學籍庫中即可獲得申請入學所需的證明材料。對應(yīng)每個電子學籍卡建立賬戶，義務(wù)教育經(jīng)費分化到每個學籍賬戶，賬戶內(nèi)的教育經(jīng)費只能用于學校直接劃撥，避免被家長或?qū)W生挪為他用，隨遷子女流動時，即可實現(xiàn)“錢隨人走”，流動子女賬戶下的教育經(jīng)費進入流入地教育系統(tǒng)，緩解流入地的教育資源壓力。

（三）調(diào)整積分落戶指標體系，為農(nóng)民工獲得落戶積分提供可行的出路

綜合考慮不同行業(yè)、不同人才的需求，以及社會各階層、各群體的落戶需求，提高基礎(chǔ)分的比重，增加農(nóng)民工力所能及的評分指標，例如，獨生子女，技能培訓，志愿服務(wù)等，在附加分中，提高社區(qū)服務(wù)的比重，避免積分落戶導致入學不平等。

（四）建立執(zhí)行監(jiān)督體系，疏通行政救濟、司法救濟渠道

《行政復議法》規(guī)定的行政復議范圍包括教育行政行為，并規(guī)定行政機關(guān)有保護受教育權(quán)的法定職責進城務(wù)工人員隨遷子女可以通過行政復議獲得救濟。教育部門、公辦學校侵犯農(nóng)民工隨遷子女平等受教育權(quán)時，從法理上說，當事人可以提起行政訴訟。對《行政訴訟法》受案范圍作出司法解釋，把受教育權(quán)納入行政訴訟受案范圍，為受教育權(quán)被侵害的農(nóng)民工子女提供權(quán)利救濟。農(nóng)民工缺乏法律知識，礙于訴訟成本，因此需要暢通公益訴訟救濟渠道，由流入地的工會擔任公益訴訟的原告。

（五）發(fā)揮社會組織作為第三方的作用，關(guān)注和指導農(nóng)民工子女的成長

調(diào)查中88.23%的家長沒有充足的時間陪伴孩子，其中有26.2%的家長認為陪伴孩子是沒有必要的。家長的對子女教育的缺位，在學校承受的壓力甚至排擠，對隨遷子女的身心健康不利，流動子女受教育權(quán)被侵犯也無法及時得到父母的重視。為此，要充分發(fā)揮社工團體的作用。鼓勵各類社會組織、民間團體和個人為進城務(wù)工人員隨遷子女開展各類文體興趣活動，把農(nóng)民工子女的關(guān)愛項目與社會志愿服務(wù)組織相結(jié)合。建立農(nóng)民工子教育與發(fā)展中心，以社會公益組織的性質(zhì)運行，政府給予政策支持及幫助建立專項基金，定期開展思想輔導，幫助他們緩解心理焦慮，促進其健康快樂成長。提供心理輔導，當發(fā)生受教育權(quán)被侵犯時，擔當起維權(quán)的發(fā)聲者和主張者，讓農(nóng)民工子女有依靠，有歸屬。

六、結(jié)語

進城務(wù)工人員隨遷子女受教育問題是城鎮(zhèn)化進程中亟待解決的衍生問題，解決務(wù)工人員的后顧之憂，為推動社會發(fā)展增添動力。實現(xiàn)和保障流動子女平等受教育權(quán)是普及義務(wù)教育和實現(xiàn)教育平等的重要組成部分，也在法律上提出了新的課題，解決好這一問題需要社會各界共同努力，法律先行，政府主導，公眾參與，真正讓務(wù)工人員在建設(shè)城鎮(zhèn)化中享受到城鎮(zhèn)化的福利。

注釋：

《杭州市義務(wù)教育階段進城務(wù)工人員子女在杭就學管理暫行辦法》。

以上海為例，要求父母一方具有有效期內(nèi)的居住證，臨時居住證滿三年。

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