文·圖／本刊記者　劉洪清

民生保障的幸福感、獲得感和安全感

人物簡(jiǎn)介鄭秉文，第十三屆全國(guó)政協(xié)委員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所研究員、原所長(zhǎng)。

記者：作為新任全國(guó)政協(xié)委員，您有何體會(huì)和感受？請(qǐng)您對(duì)2018年政府工作報(bào)告中的民生保障部分進(jìn)行分析和解讀。

鄭秉文：我長(zhǎng)期從事社會(huì)保障理論研究工作，作為新任全國(guó)政協(xié)委員，將積極為社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展建言獻(xiàn)策，參政議政，履職盡責(zé)。

2018年政府工作報(bào)告有很多亮點(diǎn)。民生保障領(lǐng)域的內(nèi)容非常全面，數(shù)據(jù)也非常翔實(shí)。在過(guò)去5年的工作回顧和今年的工作建議中，都有一部分闡述民生保障的內(nèi)容，社會(huì)保障工作在整個(gè)政府工作報(bào)告中占有一席之地。在2018年工作建議中有以下幾個(gè)亮點(diǎn)：一是啟動(dòng)新的三年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，并且把新就業(yè)無(wú)房職工、外來(lái)務(wù)工人員納入保障范圍；二是提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)，這是實(shí)實(shí)在在能夠提高人民幸福感、獲得感和安全感的重大舉措；三是提高基本醫(yī)保和大病保險(xiǎn)保障水平，居民基本醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)再增加40元，一半用于大病保險(xiǎn)；四是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，發(fā)展居家、社區(qū)和互助式養(yǎng)老，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，提高養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量。居家養(yǎng)老是未來(lái)的主流養(yǎng)老方式，互助式養(yǎng)老是一個(gè)新的提法，與以往有所不同。另外，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合再次提及，充分考慮到了人口結(jié)構(gòu)逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，提高養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量的重點(diǎn)是推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。

“三老”人群急需關(guān)注

記者：中國(guó)人口老齡化發(fā)展十分迅速，到2050年我國(guó)老年人口將超過(guò)4.4億，大約每3個(gè)人中就有一個(gè)老年人。如何應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題，對(duì)此您有哪些思考和建議？

鄭秉文：當(dāng)前和未來(lái)人口老齡化趨勢(shì)是非常嚴(yán)峻的。但就眼下來(lái)看，矛盾最突出和最艱難的老年群體主要有三類(lèi)：失獨(dú)老人、城鎮(zhèn)空巢老人、農(nóng)村留守老人，這里簡(jiǎn)稱(chēng)“三老”群體。改革開(kāi)放40年來(lái)，“三老”現(xiàn)象是中國(guó)特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段一個(gè)獨(dú)有的社會(huì)問(wèn)題，這是任何國(guó)家都不曾遇到的一個(gè)特殊的社會(huì)問(wèn)題。

我認(rèn)為，應(yīng)在國(guó)家有關(guān)層面建立一個(gè)“三老服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，并建立和提供四個(gè)方面的工作機(jī)制：

一是借助快遞行業(yè)的優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)建立一個(gè)由快遞員網(wǎng)絡(luò)組成的“三老”順訪報(bào)警機(jī)制，入戶(hù)掌握“三老”日常生活的重大變化。二是借助物業(yè)公司的優(yōu)勢(shì)，由物業(yè)公司為“三老”建立一個(gè)與其子女親人定時(shí)聯(lián)系機(jī)制，并能提供一定的登門(mén)服務(wù)。三是借助專(zhuān)業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，以社區(qū)為單位向需要服務(wù)的“三老”群體提供簡(jiǎn)單的醫(yī)療護(hù)理登門(mén)巡診機(jī)制。四是在基層政府街道層面建立一個(gè)行政管理機(jī)制，實(shí)施歸口管理，負(fù)責(zé)建檔立案，統(tǒng)籌“三老”服務(wù)機(jī)制的提供和監(jiān)管。

建立“三老”服務(wù)提供機(jī)制應(yīng)以公共采購(gòu)和委托管理等方式為主，對(duì)簽約企業(yè)給予一定的財(cái)稅優(yōu)惠政策，這既可激勵(lì)大力發(fā)展市場(chǎng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)，又可為擴(kuò)大就業(yè)作出貢獻(xiàn)。

盡快一攬子解決“三老”問(wèn)題十分迫切，可以大幅提升老百姓的幸福感和獲得感，讓老年人分享經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的社會(huì)成果，可以編織一個(gè)社會(huì)安全網(wǎng)，使之成為國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分，有利于社會(huì)穩(wěn)定?？蓪⒒I建“三老”服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制作為積極應(yīng)對(duì)老齡化的一個(gè)“抓手”或“突破口”，針對(duì)中國(guó)國(guó)情，探索制訂具有中國(guó)特色的“積極應(yīng)對(duì)老齡化”的中國(guó)方案，隨著時(shí)間的推移，將“三老”服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制逐漸覆蓋到全體老年人。

全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)越早，改革阻力就越小

記者：“十三五”規(guī)劃提出實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，今年的政府工作報(bào)告提出，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度。您認(rèn)為中央調(diào)劑制度和全國(guó)統(tǒng)籌的關(guān)系以及實(shí)現(xiàn)路徑是什么？

鄭秉文：事實(shí)上，“十三五”規(guī)劃就已經(jīng)提出實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，而中央調(diào)劑制度就是第一步。根據(jù)人社部的設(shè)想，要進(jìn)一步鞏固省級(jí)統(tǒng)籌，從建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度起步，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和中央調(diào)劑基金在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)助和調(diào)劑。在此基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，逐步形成中央與省級(jí)政府責(zé)任明晰、分級(jí)負(fù)責(zé)的基金管理體制。

統(tǒng)籌層次是社會(huì)保險(xiǎn)基金流的管理、核算、收入、支出的層級(jí)，就是我們平時(shí)說(shuō)的基金統(tǒng)收統(tǒng)支。當(dāng)前統(tǒng)籌層次不高，有受財(cái)政分灶吃飯?bào)w制的影響，但不是根本原因。其實(shí)，工傷保險(xiǎn)已有先例，如西部有一個(gè)省的統(tǒng)籌層次從縣市級(jí)提高到省級(jí)，在一兩年就基本完成。我期望的最理想的狀態(tài)是一步到位實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的時(shí)間越早，改革阻力就越??；改革越晚，利益就越固化，改革的阻力就越大。如果設(shè)立一個(gè)期限較長(zhǎng)的中央調(diào)劑金制度，那么，以后的改革面臨的問(wèn)題就更多了，利益就更固化了。當(dāng)然，在全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)過(guò)程中也可能會(huì)面臨基金收入減少的風(fēng)險(xiǎn)，但我們有很多手段可以規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)。即使全國(guó)統(tǒng)籌的基金收入略有減少，相比現(xiàn)在統(tǒng)籌層次低下，財(cái)政資金大量介入的代價(jià)要小得多。如果一步到位困難，設(shè)立調(diào)劑金制度作為過(guò)渡，一定要設(shè)置過(guò)渡期的時(shí)間表和路線圖，使老百姓有預(yù)期。

從社會(huì)保險(xiǎn)法最終走向社會(huì)保障法是社會(huì)立法的必然

記者：社會(huì)保險(xiǎn)法自2011年實(shí)施以來(lái)，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)改革起到了非常重要的作用，但也存在著一些問(wèn)題,亟待修訂。您今年的提案對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法修訂提出了哪些建議？

鄭秉文：我們一直在談如何進(jìn)行保障體系建設(shè)，我認(rèn)為關(guān)鍵是八個(gè)字：立法先行、及時(shí)修訂。

首先，有些制度已經(jīng)合并，原有名詞概念和制度形態(tài)已不存在。例如，“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”和“城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”這兩個(gè)制度已合并為“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”；再如，“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”和“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”已合并為“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”。

其次，有些制度已經(jīng)建立，原有模棱兩可的表述已顯得不合時(shí)宜。例如，社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已經(jīng)實(shí)施；再如，社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)基金在保證安全的前提下，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定投資運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)保值增值”，但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理體制已建立起來(lái)并實(shí)際投資運(yùn)行；再如，社會(huì)保險(xiǎn)法并沒(méi)有對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)作出規(guī)范。

此外，有些重要規(guī)定已顯得落后，需要重新討論并作出符合世界改革潮流的規(guī)定。例如，關(guān)于“達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足十五年的，可以繳費(fèi)至滿(mǎn)十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金”的規(guī)定，關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)“個(gè)人死亡的，個(gè)人賬戶(hù)余額可以繼承”的規(guī)定，關(guān)于醫(yī)療保險(xiǎn)“達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)達(dá)到國(guó)家規(guī)定年限的，退休后不再繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)”和“未達(dá)到國(guó)家規(guī)定年限的，可以繳費(fèi)至國(guó)家規(guī)定年限”的規(guī)定，關(guān)于“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)和經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)生的基本運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用，由同級(jí)財(cái)政按照國(guó)家規(guī)定予以保障”的規(guī)定等等，顯然需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，確立新規(guī)范，推動(dòng)全面深化改革。

同時(shí)，有些規(guī)定始終懸而未決。例如，關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌、其他四項(xiàng)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制和建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的規(guī)定，建立社會(huì)保險(xiǎn)信息公開(kāi)披露機(jī)制和建立社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)的規(guī)定等等。

最后，對(duì)適時(shí)修訂社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)作出明確限定。及時(shí)修訂社會(huì)保險(xiǎn)立法，這是發(fā)達(dá)國(guó)家通行的一個(gè)做法，很多國(guó)家?guī)缀趺磕甓几鶕?jù)改革進(jìn)程修訂立法，以彰顯法治國(guó)家的本質(zhì)。在社會(huì)保險(xiǎn)法中應(yīng)對(duì)其修訂規(guī)則作出明確限定。及時(shí)修訂社會(huì)保險(xiǎn)立法，既可推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)改革，也可為將來(lái)制訂社會(huì)保障法積累經(jīng)驗(yàn)。制訂一個(gè)全面的、既包括繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)，又包括非繳費(fèi)型社會(huì)福利的社會(huì)保障法是一個(gè)終極理想，這正是美國(guó)制訂長(zhǎng)達(dá)幾百萬(wàn)字的社會(huì)保障法以克服部門(mén)博弈、防止行政管理效率低下的經(jīng)驗(yàn)之所在，就是說(shuō)，從追溯性逐漸走向現(xiàn)實(shí)性，從原則性逐步走向可操作性，從社會(huì)保險(xiǎn)法最終走向社會(huì)保障法，這是社會(huì)立法的一個(gè)必然。

鏈接

全國(guó)政協(xié)委員鄭秉文部分民生保障提案：《關(guān)于建立“三老”服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制的提案》《關(guān)于盡快建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)精算報(bào)告制度的提案》《關(guān)于稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)需要注意幾個(gè)問(wèn)題的提案》《關(guān)于盡快修改社會(huì)保險(xiǎn)法的提案》。