協(xié)商民主助推城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新研究

郭雪婉 曹建枝

【摘 要】 近年來，我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理取得較快發(fā)展，但仍存在一定問題需進(jìn)一步完善。本文從協(xié)商民主和城鄉(xiāng)社區(qū)治理的關(guān)系出發(fā)，總結(jié)城鄉(xiāng)社區(qū)治理存在的行政化傾向嚴(yán)重、組織保障和制度保障不足、參與程度低、協(xié)商內(nèi)容和程序有待完善等問題，并提出借助協(xié)商民主作用，解決上述問題，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的路徑。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)社區(qū) 社區(qū)治理 協(xié)商民主

2017年6月12日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確提出，到2020年，基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系1。黨的十九大也指出，“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”2。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求我們充分發(fā)揮協(xié)商民主作用，積極探索適合我國國情的社區(qū)治理模式，最終打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。

一、協(xié)商民主理論與城鄉(xiāng)社區(qū)治理的內(nèi)在契合

治理是“治”和“理”的結(jié)合3。具體到城鄉(xiāng)社區(qū)而言，治理是基層政府、自治組織和各種社會(huì)力量共同參與，以增進(jìn)社會(huì)公共利益、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，并最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的一種行為。雖然社區(qū)治理與協(xié)商從字面看去難以找到很深的關(guān)聯(lián)，但在社會(huì)發(fā)展到新時(shí)代后，治理與協(xié)商在基層實(shí)踐中聯(lián)系越來越緊密。

一方面，協(xié)商民主成為治理創(chuàng)新的重要切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。以城市化為代表的現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)空間分化的社會(huì)，這種空間分化就迫切要求解決兩個(gè)關(guān)鍵問題，第一是如何在分化的社會(huì)群體之間建立一種有序的關(guān)系，第二是如何在重建的社會(huì)秩序基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義、提高人民福祉4。十九大報(bào)告明確提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，即共同參與來重建社會(huì)秩序。這就意味著政府不可能是全能的，必須讓出一定的社會(huì)公共空間，在這個(gè)空間里，政府、企業(yè)、組織還有公民在面對(duì)公共事務(wù)時(shí)，能夠通過對(duì)話、協(xié)商、談判來解決，這就必然推動(dòng)協(xié)商民主在基層的運(yùn)用和發(fā)展。只有通過多方力量的參與、協(xié)商，只有充分發(fā)揮協(xié)商民主作用，才能建立有序的社會(huì)關(guān)系，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。

另一方面，城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新助推協(xié)商民主實(shí)踐的發(fā)展。此前，我國協(xié)商民主以人民政協(xié)進(jìn)行的政治協(xié)商為主，但政協(xié)制度止于縣級(jí)，縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村（社區(qū)）缺乏相應(yīng)的協(xié)商平臺(tái)。城鄉(xiāng)社區(qū)治理模式最顯著的特征之一便是“通過回應(yīng)的方式，推動(dòng)民眾廣泛參與公共事務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估過程”5，這就要求在基層形成公眾廣泛參與的、公平公正協(xié)商的新型社會(huì)治理模式，不僅能夠推動(dòng)基層民主的發(fā)展，而且有助于完善我國協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制。

二、城鄉(xiāng)社區(qū)治理存在的問題

雖然經(jīng)過近些年的實(shí)踐探索，我國在城鄉(xiāng)社區(qū)治理方面取得一些成果，參與主體日益多元、制度機(jī)制逐漸完善、治理載體不斷豐富。但不可否認(rèn)的是，城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新仍處在摸索階段，需要在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展。

（一）城鄉(xiāng)社區(qū)行政化傾向嚴(yán)重

社區(qū)居民委員會(huì)從性質(zhì)上而言是群眾性自治組織。我國《城市居民委員會(huì)組織法》明確指出，居委會(huì)是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。但在實(shí)踐過程中，居委會(huì)卻承擔(dān)了大量行政工作，逐步演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)、街道在社區(qū)的派出機(jī)構(gòu)和行政觸角。在很多地區(qū)，行政事務(wù)甚至占到居委會(huì)工作總量的百分之八十以上，社區(qū)工作重心發(fā)生偏移，由為民服務(wù)變成為政府落實(shí)行政任務(wù)，行政化傾向較為嚴(yán)重。

（二）社區(qū)治理創(chuàng)新缺乏相應(yīng)的組織保障和制度保障

隨著城市化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)不斷完善，公園、健身器械等基礎(chǔ)設(shè)施配備較為充足，但對(duì)于社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)揮至關(guān)重要作用的參與載體、人力資源保障等方面的投入?yún)s嚴(yán)重不足。一方面，目前大部分社區(qū)缺乏居民參與社區(qū)治理的公共空間，社會(huì)組織孵化培育嚴(yán)重不足、網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)不到位、協(xié)商機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)等等問題導(dǎo)致社區(qū)治理創(chuàng)新的制度保障嚴(yán)重缺位。另一方面，社區(qū)工作人員待遇低；雖承擔(dān)著大量行政工作，但與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道公務(wù)人員同工不同酬，致使社區(qū)人才流失嚴(yán)重，隊(duì)伍穩(wěn)定性難以保證。

（三）社區(qū)居民參與意識(shí)欠缺、參與程度低

目前，我國許多地區(qū)都在城鄉(xiāng)社區(qū)成立了民主懇談會(huì)、民主議事會(huì)、和諧議事會(huì)等村居民參與公共事務(wù)管理的機(jī)構(gòu)，也都已不止一次召開過會(huì)議，并就一些與村居民切身利益息息相關(guān)的事項(xiàng)達(dá)成了共識(shí)。但是其中仍存在一些問題，如由于主體理性不足和政治能力貧乏，居民不能有效的表達(dá)自身要求，不能維護(hù)自我的社會(huì)利益和價(jià)值6，會(huì)議主導(dǎo)權(quán)掌握在具有較好的對(duì)話、溝通、交流、談判、討論和審議等能力的相對(duì)“強(qiáng)勢(shì)”成員手中，大部分居民的參與流于形式；部分成員在協(xié)商中存在情緒化行為，或存在以自身利益為重、缺乏公共意識(shí)的現(xiàn)象；還有一種情況，即不排除在有些情況下，協(xié)商議事會(huì)成員因缺乏社會(huì)責(zé)任感、政治參與冷漠，而抱著不負(fù)責(zé)任的態(tài)度草率達(dá)成共識(shí)等，進(jìn)而造成參與意識(shí)欠缺，參與程度低等現(xiàn)象。

（四）協(xié)商內(nèi)容碎片化、協(xié)商程序不夠規(guī)范

如上文所述，目前許多地區(qū)都已成立公眾參與公共事務(wù)管理的機(jī)構(gòu)，并且建立了相對(duì)完整的制度體系。但這些制度設(shè)計(jì)中也還存在需要進(jìn)一步完善和充實(shí)的內(nèi)容，例如每個(gè)地區(qū)對(duì)于會(huì)議設(shè)在哪一天并沒有做明確的要求，各個(gè)社區(qū)按自己的情況決定，具有很強(qiáng)的隨意性，不利于制度的長效發(fā)展；協(xié)商程序即使在文件、手冊(cè)中有所規(guī)定，但在實(shí)際運(yùn)行中缺乏規(guī)范性；協(xié)商、議事的成員構(gòu)成不盡完善；協(xié)商的議題多為社區(qū)綠化、衛(wèi)生等瑣碎事項(xiàng)，內(nèi)容碎片化且不夠全面等等。這些問題都或多或少的影響著協(xié)商的質(zhì)量和協(xié)商制度的貫徹落實(shí)。這就要求不斷加強(qiáng)公眾參與的組織性和規(guī)范性，確立完備、統(tǒng)一、系統(tǒng)的制度規(guī)范，對(duì)于協(xié)商成員的產(chǎn)生、任期、協(xié)商的議題、協(xié)商時(shí)間、協(xié)商流程、協(xié)商共識(shí)的落地及督辦和獎(jiǎng)懲，7都應(yīng)有一套完整的、明確的規(guī)章制度，使社區(qū)治理沿著科學(xué)化、程序化、可操作化的方向發(fā)展。

三、發(fā)揮協(xié)商民主作用，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理

推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新要求必須充分發(fā)揮協(xié)商民主作用，帶動(dòng)多元主體參與社區(qū)治理，并不斷提升社區(qū)治理的專業(yè)化、信息化水平。

（一）加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，強(qiáng)化政治引導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征，也是城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的最根本保障，然而在城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)過程中，黨的基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用卻往往被削弱。這就要求切實(shí)加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層治理中的重要作用。一是強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)水平，推行社區(qū)大黨委模式，以社區(qū)黨組織為核心，充分發(fā)揮社區(qū)民主協(xié)商機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、居民等多方力量的作用，形成“1+N”工作模式，整合社區(qū)資源，形成城鄉(xiāng)社區(qū)治理合力。二是充分發(fā)揮黨組織、黨員先鋒模范作用；以黨組織、黨員到社區(qū)雙報(bào)到的方式，切實(shí)增強(qiáng)黨員與社區(qū)的聯(lián)系；同時(shí)，以志愿服務(wù)為載體，打造黨員服務(wù)品牌，以社區(qū)公益券、時(shí)間銀行等方式帶動(dòng)群眾參與社區(qū)治理，加強(qiáng)黨對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的政治引導(dǎo)。

（二）推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理信息化、專業(yè)化、主體多元化

1.運(yùn)用新媒體手段，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理信息化。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第40次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2017年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)達(dá)到7.51億8，儼然已經(jīng)成為新媒體應(yīng)用的第一大國，大量的社會(huì)精英集聚網(wǎng)絡(luò)空間。但就目前來看，互聯(lián)網(wǎng)更多的還是瀏覽信息、休閑娛樂的場(chǎng)所，其合理組織性、有序參與性較差，并沒有構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)成員參與社會(huì)治理的完善機(jī)制。這就要求：一要充分利用官方微博微信網(wǎng)站等政務(wù)媒體，搭建網(wǎng)民表達(dá)利益訴求、參與公共事務(wù)的渠道和平臺(tái)；二要通過微信群、微信公眾號(hào)、APP等途徑實(shí)現(xiàn)線上互動(dòng)、線下溝通，建立經(jīng)常性聯(lián)系渠道，培育理性的社會(huì)治理參與者，使他們成為積極參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理的中堅(jiān)力量。9

2.打造高質(zhì)量社區(qū)工作者隊(duì)伍，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理專業(yè)化。人才隊(duì)伍建設(shè)是助推城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的重要保障，是決定社區(qū)治理水平的重要因素。要推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化就必須打造一支懂社區(qū)、愛社區(qū)的專業(yè)化隊(duì)伍。一要規(guī)范社區(qū)工作人員錄用制度，把好入口關(guān)，選拔一批有知識(shí)、有能力、有責(zé)任感的專業(yè)人才充實(shí)到社區(qū)工作者隊(duì)伍中來；二要嚴(yán)格考核制度，每年對(duì)社區(qū)工作者進(jìn)行專業(yè)考核，從工作能力、工作態(tài)度等多方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，保證社區(qū)人才隊(duì)伍整體水平；三要完善激勵(lì)機(jī)制，提高社區(qū)工作者薪資待遇，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的社區(qū)工作者予以獎(jiǎng)勵(lì)，從而留住人才，降低人才流失率。

3.培育社會(huì)組織，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理主體多元化。社會(huì)組織作為一種新型的社會(huì)產(chǎn)物，在參與社會(huì)協(xié)商、反映群眾利益訴求、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)等方面發(fā)揮巨大作用，是城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重要參與方?？梢哉f，只有社會(huì)組織發(fā)展成熟，基層社會(huì)治理現(xiàn)代化才能名副其實(shí)10。這就要求高度重視社會(huì)組織的培育和扶持，具體而言：一要加大對(duì)社會(huì)組織的培育力度，在基層建立社會(huì)組織培育和孵化機(jī)構(gòu)，如街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)孵化基地，并成立專門的社會(huì)組織發(fā)展基金會(huì)，給予足夠的資金和智力支持。二要完善社會(huì)組織的登記和備案雙軌管理辦法，適度降低社會(huì)組織，尤其是村居社區(qū)社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻。

（三）加強(qiáng)對(duì)治理主體的培育

要確保協(xié)商民主作用發(fā)揮到位，就必須加強(qiáng)對(duì)參與協(xié)商的治理主體的培育。首先，要從政治文化角度，改變?nèi)罕姼畹俟痰某济褚庾R(shí)，增強(qiáng)其主體意識(shí)，使其產(chǎn)生參與政治生活、參與社會(huì)事務(wù)的訴求，進(jìn)而在參與過程中做到“敢言”。其次，要對(duì)治理主體進(jìn)行能力上的培訓(xùn)，既有協(xié)商能力的培訓(xùn)，也有監(jiān)督能力的培訓(xùn)，提高其參與公共事務(wù)的能力，在參與過程中做到“會(huì)言”。再次，協(xié)商的重要特征是責(zé)任性，如果在協(xié)商中出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任行為，會(huì)嚴(yán)重影響協(xié)商的質(zhì)量；這就要求加強(qiáng)對(duì)治理主體責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)，使其意識(shí)到所擔(dān)負(fù)的使命，從而在參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理中“慎言”、“慎行”。最后，要使治理主體“言之有理”，必須做好相應(yīng)的宣傳工作，使他們對(duì)國家的大政方針、協(xié)商的議題以及所涉及的專業(yè)知識(shí)有充分的了解；這就需要發(fā)揮黨委宣傳部門、黨校、行政學(xué)院的作用，推動(dòng)理論和路線方針政策進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)網(wǎng)絡(luò)，通過宣傳、宣講使其知議題、懂議題。

（四）強(qiáng)化協(xié)商共識(shí)轉(zhuǎn)化的制度保障

在協(xié)商民主研究和實(shí)踐范疇內(nèi)，共識(shí)是合法決策的基礎(chǔ)。當(dāng)前，雖然許多地區(qū)建立了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機(jī)制，但協(xié)商共識(shí)卻往往紙上談兵、缺乏落實(shí)。這就要求對(duì)協(xié)商共識(shí)的轉(zhuǎn)化、對(duì)協(xié)商共識(shí)如何與原有的機(jī)制相銜接進(jìn)行探索；其中，最為迫切的便是建立完善、有效的協(xié)商共識(shí)反饋制度和共識(shí)督辦制度，主要包括信息公開機(jī)制、群眾反饋機(jī)制、滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制、社會(huì)綜合評(píng)估機(jī)制、獨(dú)立專業(yè)的督辦機(jī)制和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制等等。只有從共識(shí)信息的發(fā)布到共識(shí)的實(shí)施落實(shí)再到共識(shí)落實(shí)效果的評(píng)價(jià)等全過程都有健全的制度保障，才能確保決策的科學(xué)性、規(guī)范性，才能確保協(xié)商共識(shí)落到實(shí)處。

【參考文獻(xiàn)】

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本文為天津市黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)科研課題“強(qiáng)化共商共治 創(chuàng)新社區(qū)治理”階段性成果，課題編號(hào)：DXXYXT17-07