苑曉美

摘 要：非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃、有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃與工作福利制等發(fā)展型社會(huì)救助的成功實(shí)踐，體現(xiàn)了緩解特殊群體貧困、重視人力資本投資、強(qiáng)調(diào)工作與福利相結(jié)合的理念，為傳統(tǒng)社會(huì)救助的改革指明了方向。我國(guó)的社會(huì)救助存在救助理念消極、救助項(xiàng)目捆綁、救助方式單向、偏重現(xiàn)金救助、就業(yè)激勵(lì)不足等顯著問(wèn)題。借鑒發(fā)展型社會(huì)救助的先進(jìn)理念與成功實(shí)踐，可以從進(jìn)一步完善救助項(xiàng)目的齊全性和包容性、強(qiáng)調(diào)人力資本投資的積極意義以及推進(jìn)就業(yè)激勵(lì)等方面入手完善我國(guó)的社會(huì)救助，以緩解貧困并提升救助對(duì)象的能力。

關(guān)鍵詞：發(fā)展型社會(huì)政策；社會(huì)救助；緩解貧困；能力提升

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）05-0080-06

一、國(guó)外發(fā)展型社會(huì)救助的理念

第二次世界大戰(zhàn)以后，英國(guó)政府積極實(shí)踐《貝弗里奇報(bào)告》，于1948年宣布率先建成福利國(guó)家。隨后，瑞典、丹麥、挪威、法國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、奧地利、瑞士、意大利等歐洲國(guó)家紛紛效仿英國(guó)建立福利國(guó)家的基本體制。與此同時(shí)，二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展為福利國(guó)家社會(huì)福利體系的擴(kuò)張?zhí)峁┝宋镔|(zhì)基礎(chǔ)。但到了20世紀(jì)70年代，隨著石油危機(jī)的爆發(fā)，福利國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入滯脹期，失業(yè)等社會(huì)問(wèn)題大量出現(xiàn)。社會(huì)福利需求的急劇增加使社會(huì)福利支出成為沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致出現(xiàn)所謂的“福利國(guó)家危機(jī)”。

在這樣的背景下，社會(huì)政策的走向成為社會(huì)各界尤其是理論界普遍關(guān)注的話題。自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，以詹姆斯·梅志里（James Midgley）為代表的學(xué)者提出了“發(fā)展型社會(huì)政策”（Social Policy for Development）的理念，積極倡導(dǎo)新時(shí)期社會(huì)政策理論和實(shí)踐的變革。與傳統(tǒng)的社會(huì)福利模式強(qiáng)調(diào)高水平的福利不同，發(fā)展型社會(huì)政策最主要的特征是強(qiáng)調(diào)“發(fā)展”，它主張?jiān)谝粋€(gè)更加廣泛的發(fā)展過(guò)程中將社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策有效結(jié)合①，實(shí)現(xiàn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展型社會(huì)政策一改把福利提供作為政策目標(biāo)的傳統(tǒng)思路，提出減少貧困、降低不平等、對(duì)抗社會(huì)排斥、提供基本服務(wù)、增強(qiáng)生存能力等全面的社會(huì)政策目標(biāo)②。發(fā)展型社會(huì)政策的理論核心是將社會(huì)政策看作一種社會(huì)投資行為，著力點(diǎn)轉(zhuǎn)向福利與勞動(dòng)力市場(chǎng)的結(jié)合，注重公民尤其是弱勢(shì)群體的人力資本積累。發(fā)展型社會(huì)政策的創(chuàng)新性理念得到了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的普遍認(rèn)可，成為這些國(guó)家社會(huì)福利改革的重要方向。

發(fā)展型社會(huì)政策在社會(huì)救助方面主要有如下主張：其一，注重預(yù)防貧困。發(fā)展型社會(huì)政策依然認(rèn)為貧困、不平等是對(duì)社會(huì)政策的挑戰(zhàn)，它與傳統(tǒng)社會(huì)政策的區(qū)別在于對(duì)貧困的定義以及緩解貧困的措施有所不同。在發(fā)展型社會(huì)政策視角下，社會(huì)救助調(diào)整側(cè)重點(diǎn)，由收入補(bǔ)償轉(zhuǎn)向著眼于消除或減少致貧因素。其二，強(qiáng)調(diào)人力資本投資。發(fā)展型社會(huì)政策要求通過(guò)擴(kuò)大教育、衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)等支出增加人力資本投資。政府的公共投資是提升貧困群體人力資本的主要方式，向其提供積極的社會(huì)救助是增加人力資本投資的重要途徑。其三，引入就業(yè)激勵(lì)機(jī)制。在救助對(duì)象中，對(duì)于那些有勞動(dòng)能力但沒(méi)有就業(yè)或有工作卻依然貧困的救助對(duì)象，社會(huì)救助應(yīng)著重通過(guò)教育培訓(xùn)等公共行動(dòng)，促使其自力更生解決貧困問(wèn)題。

在發(fā)展型社會(huì)政策理念的影響下，許多國(guó)家對(duì)社會(huì)救助制度進(jìn)行了改革與重構(gòu)，試圖通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)及人力資本投資的手段減少貧困。經(jīng)過(guò)多年探索，這些國(guó)家總結(jié)出三條有效的改革路徑，即社會(huì)養(yǎng)老金、工作福利制和有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，這些制度常被稱為發(fā)展型社會(huì)救助計(jì)劃。③

二、國(guó)外發(fā)展型社會(huì)救助的實(shí)踐

發(fā)展型社會(huì)政策的目標(biāo)與傳統(tǒng)社會(huì)政策的目標(biāo)是一致的，都是緩解貧困，它與后者的區(qū)別在于如何才能達(dá)到這一目標(biāo)。在具體的制度安排中，發(fā)展型社會(huì)救助既有重點(diǎn)鎖定特殊困難群體貧困狀況的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，也有提升人力資本、工作能力的有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃和工作福利制。

1.通過(guò)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃緩解特殊群體貧困

非繳費(fèi)型養(yǎng)老金是相對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)模式下的繳費(fèi)型養(yǎng)老金而言的，它以國(guó)家稅收作為主要的資金來(lái)源，受益者不需要個(gè)人繳費(fèi)。非繳費(fèi)型養(yǎng)老金分為普惠型和家計(jì)調(diào)查型兩種類型。前者面向社會(huì)上的所有老年群體，所有達(dá)到年齡要求的老年人均可領(lǐng)取養(yǎng)老金；后者向弱勢(shì)的貧困或低收入的老年群體提供養(yǎng)老金，受益資格的獲得與否取決于家庭財(cái)產(chǎn)狀況或收入狀況的調(diào)查結(jié)果。

從南非的情況來(lái)看，其國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃（State Old Age Pension）向60歲以上、未享受其他社會(huì)補(bǔ)助金的貧困群體發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼，這需要申請(qǐng)?jiān)撚?jì)劃的人提供相關(guān)材料證明自己處于貧困狀態(tài)，相關(guān)部門也會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的家計(jì)調(diào)查。2015年，南非國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)為1350蘭特/月，共覆蓋292萬(wàn)人，60歲以上人口中有65%的人成為該計(jì)劃的受益人，總支出占GDP的比重約為1.15%。④還有些國(guó)家將一些特殊困難群體納入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的覆蓋范圍之內(nèi)，這些特殊困難群體包括城鄉(xiāng)非正規(guī)就業(yè)群體、殘疾人、單親母親、鰥寡等。如哥斯達(dá)黎加的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金包括基本養(yǎng)老金項(xiàng)目（Basic Amount Non-Contributory Pension Scheme）和針對(duì)殘疾、鰥寡群體等的最低生活保障金（Minimum Pension of the Disability， Old-age and Death Scheme）。最低生活保障金旨在保證因殘疾、鰥寡等原因陷入貧困的群體能夠獲得一個(gè)可持續(xù)的基本生活保障，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高。2006年，哥斯達(dá)黎加的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是99美元/月，而同期其基本養(yǎng)老金項(xiàng)目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是33美元/月，前者是后者的3倍。⑤

在非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃中，現(xiàn)金補(bǔ)助的獲得不依賴于年輕時(shí)的就業(yè)和繳費(fèi)記錄，更容易覆蓋非正規(guī)就業(yè)群體、低收入老年群體及其家庭。作為一個(gè)穩(wěn)定的收入來(lái)源，該計(jì)劃增加了家庭的周轉(zhuǎn)資金，使得救助對(duì)象及其家庭可以將更多資金用于孩子的健康、教育等人力資本投資上，從而在一定程度上緩解了貧困的代際傳遞。⑥

2.通過(guò)有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃提升人力資本

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，一些國(guó)家開(kāi)始嘗試將社會(huì)救助項(xiàng)目與教育、培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)等人力資本投資政策相結(jié)合。有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃是其中最有成效的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。它將社會(huì)救助資格與改變救助對(duì)象行為方式、提高個(gè)人能力掛鉤，一方面是通過(guò)向救助對(duì)象及其家庭提供現(xiàn)金救助來(lái)緩解短期貧困和不平等；另一方面是通過(guò)健康、營(yíng)養(yǎng)和教育等方面的人力資本投資阻隔貧困的代際轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期減貧。由此可見(jiàn)，有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃的創(chuàng)新之處在于，使過(guò)去減貧工作作為政府的單一責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)檎褪芤婕彝サ墓餐?zé)任，在減貧的同時(shí)注重受益家庭減貧能力的培養(yǎng)，人力資本和社會(huì)資本也在無(wú)形中得到總體提升。⑦

有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃主要包括以下幾個(gè)方面：在健康和營(yíng)養(yǎng)方面，通常要求受益家庭成員定期接受健康檢查，對(duì)受益家庭的兒童生長(zhǎng)發(fā)育情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，5歲以下兒童應(yīng)接種疫苗，向孕產(chǎn)婦提供圍產(chǎn)期護(hù)理，受益家庭中的母親需參加健康知識(shí)講座等。⑧在教育方面，通常對(duì)受益家庭子女的入學(xué)率、出勤率、在學(xué)期間的表現(xiàn)作出規(guī)定。巴西的家庭津貼計(jì)劃（Bolsa Família）要求，受益家庭6—15歲的兒童必須入學(xué)接受教育且在校期間出勤率高于85%。若孩子缺課，家長(zhǎng)需向?qū)W校作出說(shuō)明；若孩子退學(xué)，家長(zhǎng)需通知當(dāng)?shù)卦撚?jì)劃的協(xié)調(diào)員。⑨該計(jì)劃將受益家庭在健康、營(yíng)養(yǎng)和教育方面的投入作為獲得現(xiàn)金補(bǔ)貼的條件，通過(guò)這種設(shè)置改善貧困家庭的健康、受教育狀況，增加其在未來(lái)獲得更多發(fā)展機(jī)會(huì)的可能性。并且，該計(jì)劃在制度設(shè)計(jì)上關(guān)注家庭內(nèi)部結(jié)構(gòu)，注重家庭中弱者的地位。如墨西哥的機(jī)會(huì)計(jì)劃（Oportunidades）強(qiáng)調(diào)一個(gè)家庭中的母親在孩子的教育、健康和營(yíng)養(yǎng)方面的責(zé)任，這樣做的結(jié)果是增強(qiáng)了母親的能力。⑩

有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃最早興起于拉美，逐漸風(fēng)靡全球。目前幾乎每個(gè)拉美國(guó)家都實(shí)施了這一計(jì)劃，該計(jì)劃甚至成為一些國(guó)家最大的社會(huì)救助項(xiàng)目，孟加拉國(guó)、印度尼西亞、土耳其、柬埔寨、馬拉維、摩洛哥、巴基斯坦、南非等國(guó)家也都已引入了該計(jì)劃。

3.通過(guò)工作福利制把工作與福利結(jié)合起來(lái)

社會(huì)救助制度與勞動(dòng)力市場(chǎng)的有效結(jié)合是保證救助效率的關(guān)鍵。為了解決社會(huì)救助帶來(lái)的福利依賴和工作積極性缺乏的問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行了“胡蘿卜加大棒”的工作福利制改革，以實(shí)現(xiàn)從消極福利向積極福利轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。工作福利制一方面要求救助對(duì)象實(shí)現(xiàn)就業(yè)，否則會(huì)受到懲罰；另一方面，政府更加注重教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)救助對(duì)象融入勞動(dòng)力市場(chǎng)的能力。由此，工作福利制最大的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)救助對(duì)象的工作義務(wù)，從而秉持工作倫理。

首先，工作福利制強(qiáng)調(diào)通過(guò)工作換取福利。一方面，將無(wú)限期終身福利轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N有限制的臨時(shí)福利。在美國(guó)的貧困家庭臨時(shí)救助項(xiàng)目（Temporary Assistance to Needy Families）中，聯(lián)邦政府要求單親父母在接受社會(huì)救助的兩年內(nèi)每周工作時(shí)間至少20個(gè)小時(shí)，之后工作時(shí)間增加到每周30個(gè)小時(shí)；核心家庭則被要求每周至少要工作35個(gè)小時(shí)；接受救助的時(shí)間累積不超過(guò)5年。B11這種做法增加了對(duì)救助對(duì)象的工作要求，縮減了救助范圍及持續(xù)時(shí)間，促使其通過(guò)就業(yè)實(shí)現(xiàn)自立和自足。另一方面，制定了嚴(yán)厲的懲罰措施。德國(guó)《現(xiàn)代勞動(dòng)市場(chǎng)服務(wù)法案》（Acts for Modern Labor Market Services）的《哈茨Ⅰ》法案中增加了就業(yè)的強(qiáng)制性條款，促使救助對(duì)象積極尋找工作。如果救助對(duì)象不努力重新融入勞動(dòng)力市場(chǎng)，其社會(huì)救助金將會(huì)被削減或取消。B12

其次，工作福利制提供就業(yè)機(jī)會(huì)及培訓(xùn)。一方面，積極為救助對(duì)象創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，消除救助對(duì)象進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的障礙。在此方面，英國(guó)政府采取了多種措施，如增加政府公共項(xiàng)目投資，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)；通過(guò)一定的政府資金，資助雇用貧困群體的企業(yè)；通過(guò)優(yōu)惠的企業(yè)政策，吸引外資以增加就業(yè)機(jī)會(huì)；提供就業(yè)信息服務(wù)，將合適的工作崗位信息及時(shí)推薦給尋求就業(yè)的貧困者。B13在美國(guó)，幾乎所有的州都設(shè)有專門機(jī)構(gòu)為貧困家庭及救助對(duì)象提供就業(yè)幫助，由聯(lián)邦政府提供現(xiàn)金幫助，創(chuàng)造額外的就業(yè)機(jī)會(huì)。B14另一方面，加強(qiáng)對(duì)救助對(duì)象的培訓(xùn)，增強(qiáng)救助對(duì)象的工作能力。如芬蘭政府向20歲以上的失業(yè)者以及有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的人提供預(yù)備性勞動(dòng)力市場(chǎng)培訓(xùn)和職業(yè)性勞動(dòng)力市場(chǎng)培訓(xùn)，前者主要為失業(yè)者提供尋找工作的技能和指導(dǎo)，后者向失業(yè)者提供專業(yè)性的職業(yè)資格培訓(xùn)，培訓(xùn)方向主要集中在工業(yè)、建筑業(yè)、辦公行政、醫(yī)療保健、社會(huì)工作等領(lǐng)域。B15鼓勵(lì)救助對(duì)象融入勞動(dòng)力市場(chǎng)，提高其進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的能力，這不僅能夠提高社會(huì)救助制度的效率，還能夠增強(qiáng)社會(huì)救助對(duì)象的流動(dòng)性，更好地發(fā)揮社會(huì)救助制度的作用。

三、我國(guó)社會(huì)救助面臨的發(fā)展困境

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)救助已經(jīng)形成了以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為基礎(chǔ)，包括醫(yī)療、教育、住房等分類救助項(xiàng)目以及臨時(shí)救助在內(nèi)的框架體系。但是，與國(guó)外發(fā)展型社會(huì)救助的實(shí)踐相比，我國(guó)社會(huì)救助的理念有待提升。

1.救助理念消極，生存救助為主

對(duì)貧困和貧困者的理解以及是否愿意讓貧困者合理分享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展成果是與社會(huì)救助的目標(biāo)和理念緊密相連的兩點(diǎn)重要的價(jià)值判斷和選擇。B16在對(duì)貧困的理解方面，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)采用絕對(duì)貧困的概念，認(rèn)為貧困與非貧困的分界線是生存需要線或最低限度生活水平線，只有當(dāng)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)時(shí)才認(rèn)定為貧困。在對(duì)貧困者的理解方面，隨著致貧因素的復(fù)雜化，人們?cè)絹?lái)越多地關(guān)注貧困者自身的不足，而較少考慮致貧的社會(huì)因素。這種對(duì)貧困以及貧困者的消極理解導(dǎo)致了消極的救助目標(biāo)，即將我國(guó)的社會(huì)救助定位為生存型社會(huì)救助。此外，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的提升也僅與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)指數(shù)掛鉤，無(wú)法從實(shí)質(zhì)上縮小貧困家庭與普通家庭之間的收入和實(shí)際生活差距。這種生存型社會(huì)救助的目標(biāo)不僅落后于社會(huì)發(fā)展，也難以解決因機(jī)會(huì)缺乏、能力缺乏等因素導(dǎo)致的相對(duì)貧困。

2.救助項(xiàng)目捆綁，疏忽特殊群體

在我國(guó)的社會(huì)救助體系中，醫(yī)療、教育、住房等分類救助項(xiàng)目與最低生活保障制度是捆綁在一起的，低保對(duì)象可以直接獲得其他分類救助。相比之下，非低保對(duì)象要獲得分類救助的資格，就需要經(jīng)過(guò)家計(jì)調(diào)查、張榜公示等諸多環(huán)節(jié)，加之地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中存在偏差，非低保對(duì)象在政策實(shí)際運(yùn)行中往往難以獲得此類救助。救助資源集中在低保對(duì)象身上，容易導(dǎo)致低保對(duì)象與非低保對(duì)象之間出現(xiàn)“福利懸崖”。此外，相對(duì)而言，老年人、未成年人、殘疾人等特殊困難群體是更為弱勢(shì)的群體，其貧困的脆弱性更高。雖然特困人員供養(yǎng)制度及分類施保在一定程度上能夠照顧到這些特殊困難群體，但覆蓋面極為有限，救助水平比較模糊，各地具體實(shí)施情況參差不齊。因此，目前專門針對(duì)上述特殊困難群體的救助項(xiàng)目有待進(jìn)一步完善。

3.救助方式單向，主動(dòng)性難以顯現(xiàn)

上述對(duì)貧困以及貧困者的態(tài)度不僅導(dǎo)致了消極的社會(huì)救助目標(biāo)，還導(dǎo)致了消極的社會(huì)救助方式。我國(guó)的社會(huì)救助采用單向式的救助方式，在社會(huì)救助的過(guò)程中，政府部門是主體，通過(guò)在財(cái)政預(yù)算中列支社會(huì)救助資金向救助對(duì)象提供資金和物資保障，并通過(guò)嚴(yán)苛的控制性的手段，如嚴(yán)格的家庭收入和財(cái)產(chǎn)調(diào)查、低水平的低保標(biāo)準(zhǔn)等瞄準(zhǔn)貧困群體。而陷入貧困的個(gè)人及家庭通常被認(rèn)為是依靠政府、社會(huì)救助的弱勢(shì)客體，處于被動(dòng)的地位。這種消極的救助方式是一種單向式的“給予”與“接受”的過(guò)程，救助對(duì)象的主動(dòng)性和積極性難以發(fā)揮。

4.偏重現(xiàn)金救助，能力提升欠缺

我國(guó)的社會(huì)救助存在“重現(xiàn)金、輕服務(wù)”的取向，社會(huì)救助主要為救助對(duì)象提供收入補(bǔ)償，這種救助方式對(duì)緩解因收入低或物質(zhì)資源匱乏而致貧的物質(zhì)型貧困大有裨益。然而從更深層面分析，導(dǎo)致貧困的原因很可能是社會(huì)排斥、心理失衡、社會(huì)參與機(jī)會(huì)缺乏、權(quán)利匱乏、可行能力被剝奪、人力資本低下以及社會(huì)資本不足等非物質(zhì)性因素B17，救助對(duì)象缺乏的是擺脫貧困的手段、能力和機(jī)會(huì)。換言之，我國(guó)的社會(huì)救助囿于滿足救助對(duì)象的基本生活需要，鮮有觸及導(dǎo)致其陷入貧困非物質(zhì)層面的因素，忽視了救助對(duì)象的能力提升，不僅不利于救助對(duì)象潛能的發(fā)揮，還有可能降低社會(huì)救助制度的價(jià)值。

5.補(bǔ)差給付方式，暗含就業(yè)懲罰

我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障制度實(shí)行補(bǔ)差救助，即救助對(duì)象領(lǐng)取的低保金是其實(shí)際收入與當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)之間的差額。對(duì)有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象來(lái)說(shuō)，每增加一個(gè)單位的勞動(dòng)收入，就意味著低保金的給付要降低一個(gè)單位，收入水平一旦超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)則喪失救助資格。由此可見(jiàn)，補(bǔ)差計(jì)發(fā)的給付方式使勞動(dòng)收入成為低保金的簡(jiǎn)單替代，相當(dāng)于對(duì)救助對(duì)象的勞動(dòng)收入征收100%的邊際所得稅。換言之，現(xiàn)行的低保金計(jì)發(fā)方式實(shí)際上是一種就業(yè)懲罰，從根本上抑制了有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象尋找工作的積極性和主動(dòng)性。

6.就業(yè)援助不足，技能培訓(xùn)缺位

目前我國(guó)《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定，通過(guò)貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、公益性安置等辦法增加有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象的就業(yè)機(jī)會(huì)，并免費(fèi)向其提供崗位信息、職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)等就業(yè)服務(wù)。但是，上述就業(yè)機(jī)會(huì)援助或就業(yè)服務(wù)提供都是以零散的行政行為為主的，沒(méi)有形成穩(wěn)定的制度化安排，同時(shí)職業(yè)技能培訓(xùn)等能夠提高救助對(duì)象就業(yè)能力的項(xiàng)目也十分缺乏，這些都對(duì)社會(huì)救助產(chǎn)生了不利影響。

四、發(fā)展型社會(huì)救助理念與實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

如上所述，我國(guó)社會(huì)救助的生存型救助理念使得制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行存在一些較為突出的問(wèn)題。國(guó)外社會(huì)救助制度的改革和發(fā)展型社會(huì)救助制度的實(shí)踐，對(duì)完善我國(guó)社會(huì)救助制度有著重要的啟示與借鑒意義?？偟膩?lái)說(shuō)，一方面，我國(guó)社會(huì)救助應(yīng)進(jìn)一步完善救助對(duì)象基本生活救助、分類救助以及覆蓋特殊困難群體的救助；另一方面，社會(huì)救助應(yīng)注重救助對(duì)象能力提升建設(shè)，強(qiáng)化人力資本投資，推進(jìn)救助與就業(yè)之間的有效銜接。

1.從項(xiàng)目齊全性和包容性上完善社會(huì)救助制度

向不能依靠自身解決基本生活的特殊困難群體提供保障其基本生活的救助，是緩解貧困、實(shí)現(xiàn)底線公平的重要途徑。民政部公布的《2017年3季度各省社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》顯示，全國(guó)城鄉(xiāng)低保對(duì)象中，老年人約占33.94%，未成年人約占13.26%，殘疾人約占10.95%，成年人中無(wú)就業(yè)條件或無(wú)勞動(dòng)條件的約占22.68%。B18由此可見(jiàn)，老年人、未成年人、殘疾人等生理性弱勢(shì)群體更容易陷入貧困。應(yīng)該根據(jù)這些困難群體的特殊需要，從項(xiàng)目的齊全性和包容性兩個(gè)方面進(jìn)一步完善我國(guó)綜合性社會(huì)救助制度的項(xiàng)目體系。B19

從齊全性來(lái)講，救助項(xiàng)目應(yīng)有效覆蓋困難群體的主要困難，如醫(yī)療、教育、失業(yè)與住房等困難。一是在制度安排上處理好分類救助與最低生活保障之間的關(guān)系。換言之，在當(dāng)前社會(huì)救助體系中，應(yīng)適當(dāng)提高醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助與住房救助等分類救助的地位。二是在項(xiàng)目設(shè)置上進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)有分類救助項(xiàng)目的制度化建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，尤其是人口結(jié)構(gòu)的變化以及貧困家庭的普遍需要，設(shè)立新的救助項(xiàng)目。

從包容性來(lái)講，救助項(xiàng)目應(yīng)覆蓋各類困難群體，如老年人、未成年人與殘疾人等弱勢(shì)群體。一是在救助對(duì)象上，借鑒非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的做法，對(duì)易陷入貧困的群體進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼邇A斜，并根據(jù)他們的特殊需要，建立相應(yīng)的救助項(xiàng)目或提供相應(yīng)的救助服務(wù)。二是在待遇給付上，計(jì)發(fā)待遇時(shí)應(yīng)充分考慮救助家庭中老年人、未成年人與殘疾人等家庭成員的情況并提高這類家庭成員的計(jì)算權(quán)重，將待遇水平與救助家庭實(shí)際困難掛鉤。

2.強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助人力資本投資的積極意義

基本生活、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的支出是貧困家庭的主要壓力源。貧困家庭生存的脆弱性導(dǎo)致其教育投入和子女營(yíng)養(yǎng)雙重不足的發(fā)展脆弱性，這有可能使貧困家庭在未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)，父輩的收入、就業(yè)、社會(huì)資本等會(huì)影響到子輩，形成貧困鏈的循環(huán)。B20提高救助對(duì)象的人力資本投資，增強(qiáng)其自我發(fā)展的能力，是解決貧困問(wèn)題的關(guān)鍵，向發(fā)展型社會(huì)救助轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)人力資本公共投資的重要途徑。

首先，通過(guò)“有條件”的社會(huì)救助增強(qiáng)救助對(duì)象的責(zé)任。我國(guó)的社會(huì)救助應(yīng)該改變救助對(duì)象被動(dòng)接受救助的單向救助方式，在社會(huì)救助的具體實(shí)施過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助的“有條件”性。可要求受益家庭作出行為上的改變，如送適齡兒童入學(xué)并保證其出勤率，家庭成員定期接受健康檢查，補(bǔ)貼只能用于購(gòu)買食品等。這些條件的設(shè)定是為了增加救助對(duì)象的責(zé)任感，進(jìn)而提高受益家庭的人力資本積累，預(yù)防可能出現(xiàn)的貧困加劇或返貧的各種風(fēng)險(xiǎn)。

其次，提供救助服務(wù)，增強(qiáng)救助對(duì)象減貧的能力。在社會(huì)政策的實(shí)施手段上，不僅需要現(xiàn)金作為主要的給付手段，更需要增加社會(huì)服務(wù)的提供，從而提高社會(huì)政策實(shí)施的針對(duì)性和有效性。B21同樣，在社會(huì)救助領(lǐng)域也要改革“重現(xiàn)金、輕服務(wù)”的現(xiàn)狀，借鑒有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，將救助服務(wù)的提供作為主線，不斷增加救助服務(wù)項(xiàng)目，提升救助服務(wù)質(zhì)量。如可以通過(guò)開(kāi)展健康知識(shí)講座、提供圍產(chǎn)期護(hù)理、完善“營(yíng)養(yǎng)午餐”計(jì)劃等救助服務(wù)措施，增強(qiáng)救助對(duì)象在健康、營(yíng)養(yǎng)和教育方面的投資理念，發(fā)揮自身積極預(yù)防、應(yīng)對(duì)貧困的主動(dòng)性。

3.推進(jìn)社會(huì)救助與就業(yè)激勵(lì)之間的有效銜接

民政部公布的《2017年3季度各省社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》顯示，在城市低保對(duì)象中，在職人員、靈活就業(yè)人員、登記失業(yè)人員以及農(nóng)村低保對(duì)象中有勞動(dòng)能力的人等各類群體共占低?？?cè)藬?shù)的30.08%。B22由此，可大致推定約有1/3的城鄉(xiāng)低保對(duì)象具備勞動(dòng)能力，部分城鄉(xiāng)低保對(duì)象甚至正處于就業(yè)狀態(tài)。因此，我國(guó)的社會(huì)救助應(yīng)充分激發(fā)這部分救助對(duì)象的就業(yè)積極性，通過(guò)就業(yè)提高其所在家庭的收入水平，從而擺脫貧困。

首先，社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)要激發(fā)就業(yè)動(dòng)力。一是糾正給付方式的不足。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，在對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行家計(jì)調(diào)查時(shí)對(duì)有工作的救助對(duì)象豁免一定額度的勞動(dòng)收入，同時(shí)可以嘗試彈性的救助待遇給付方式，對(duì)實(shí)現(xiàn)就業(yè)、勞動(dòng)收入超過(guò)當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的救助對(duì)象實(shí)行逐漸退出機(jī)制。改變過(guò)去一旦家庭人均收入超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)馬上取消其低保資格的做法，促使救助對(duì)象通過(guò)就業(yè)改善家庭的生活狀況。二是配套相應(yīng)的懲罰措施。對(duì)有勞動(dòng)能力但不積極尋找工作或無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受工作機(jī)會(huì)的救助對(duì)象，通過(guò)設(shè)置最長(zhǎng)受益年限或削減社會(huì)救助金的做法給予懲罰。

其次，通過(guò)教育和培訓(xùn)提升救助對(duì)象的就業(yè)能力。受自身教育水平、勞動(dòng)技能因素的限制，社會(huì)救助對(duì)象在就業(yè)市場(chǎng)上普遍缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，大都從事非正規(guī)的、穩(wěn)定性較差的工作。我國(guó)的社會(huì)救助制度應(yīng)借鑒工作福利制重視教育和培訓(xùn)的做法：一是建立、健全就業(yè)服務(wù)體系。如可以建立就業(yè)服務(wù)站，在對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行職業(yè)素質(zhì)和職業(yè)能力評(píng)估的基礎(chǔ)上，為其制定就業(yè)指導(dǎo)方案；通過(guò)貸款傾斜、稅收優(yōu)惠、創(chuàng)業(yè)資金扶持等鼓勵(lì)救助對(duì)象創(chuàng)辦小型或微型企業(yè)，進(jìn)行個(gè)體經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)自我就業(yè)；開(kāi)發(fā)公共項(xiàng)目、實(shí)施公共就業(yè)計(jì)劃，為救助對(duì)象提供或開(kāi)發(fā)有效的就業(yè)機(jī)會(huì)。二是對(duì)有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)。政府按照失業(yè)人員培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行培訓(xùn)，同時(shí)可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式將社會(huì)機(jī)構(gòu)納入職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，逐步形成以政府為主導(dǎo)、以社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、覆蓋面廣、多層次、多形式的培訓(xùn)體系。

綜上，福利國(guó)家危機(jī)催生的發(fā)展型社會(huì)政策將社會(huì)福利視為一種投資行為，強(qiáng)調(diào)福利與勞動(dòng)力市場(chǎng)的結(jié)合，注重弱勢(shì)群體的人力資本積累，為傳統(tǒng)社會(huì)救助制度的改革指明了方向。非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃將社會(huì)救助向特殊困難群體傾斜，有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃將現(xiàn)金救助與人力資本發(fā)展相結(jié)合，工作福利制在社會(huì)救助中引入就業(yè)促進(jìn)，均是實(shí)踐中較為成功的發(fā)展型社會(huì)救助制度。在我國(guó)社會(huì)救助轉(zhuǎn)向發(fā)展型政策的過(guò)程中，一方面應(yīng)繼續(xù)將托底作為出發(fā)點(diǎn)，從救助項(xiàng)目的齊全性和包容性入手完善制度體系，緩解救助對(duì)象基本生活層面的困難；另一方面，應(yīng)將發(fā)展作為落腳點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助與人力資本投資以及就業(yè)激勵(lì)之間的銜接，提升救助對(duì)象的能力，從而促進(jìn)其發(fā)展。

注釋

①James Midgley. Toward a developmental model of social policy：relevance of the third world experience. Journal of Sociology and Social Welfare，1996，Vol.23，No.1，pp.59-74.

②安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里：《發(fā)展型社會(huì)政策》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第11—15頁(yè)。

③徐月賓、張秀蘭、王小波：《國(guó)際社會(huì)福利改革：對(duì)中國(guó)社會(huì)救助政策的啟示》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。

④Pension Watch. Social Pension Database. http：//www.pension-watch.net/pensions/about-social-pensions/about-social-pensions/social-pensions-database/.

⑤International Federation of Pension Fund Administrators（FIAP）. Non-contributory Pension Programs in FIAP Countries. http：//www.iopsweb.org/resources/48388556.pdf.

⑥Ingrid Woolard， Murray Leibbrandt. The evolution and impact of unconditional cash transfers in South Africa. http：//siteresources.worldbank.org/DEC/Resources/84797-1251813753820/6415739-1251815804823/Ingrid_Woolard_paper.pdf.

⑦郭存海：《拉美扶貧新思維值得借鑒》，《人民論壇》2008年第1期。

⑧Ariel Fiszbein， Norbert Schady. Conditional Cash Transfers Reducing Present and Future Poverty. https：//openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/2597/476030PUB0Cond101Official0Use0Only1.pdf？sequence=1.

⑨Kathy Lindert， Anja Linder， Jason Hobbs， Bénédicte de la Brière. The Nuts and Bolts of Brazil's Bolsa Família Program： Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context. http：//siteresources.worldbank.org/INTLACREGTOPLABSOCPRO/Resources/BRBolsaFamiliaDiscussionPaper.pdf.

⑩Maxine Molyneux. Mothers at the Service of the New Poverty Agenda： Progresa/Oportunidades， Mexico's Conditional Transfer Programme. Social Policy & Administration， 2006，Vol.40，No.4，pp.425-449.

B11楊立雄：《貧困理論范式的轉(zhuǎn)向與美國(guó)福利制度改革》，《美國(guó)研究》2006年第2期。

B12冮樹(shù)革、費(fèi)多麗：《公平可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)路徑的德國(guó)經(jīng)驗(yàn)研究——社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下德國(guó)福利制度改革的背景、理念和思考》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2015年第4期。

B13王三秀：《英國(guó)促進(jìn)貧困人群可持續(xù)就業(yè)政策及其借鑒》，《中國(guó)行政管理》2011年第2期。

B14李樂(lè)為、王麗華：《就業(yè)激勵(lì)和援助：貧困救助制度演進(jìn)和優(yōu)化的基本取向》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2011年第3期。

B15林閩鋼、李緣：《福利國(guó)家積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的類型化及其改革取向》，《勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究》2016年第4期。

B16關(guān)信平：《朝向更加積極的社會(huì)救助制度——論新形勢(shì)下我國(guó)社會(huì)救助制度的改革方向》，《中國(guó)行政管理》2014年第7期。

B17謝勇才、丁建定：《從生存型救助到發(fā)展型救助：我國(guó)社會(huì)救助制度的發(fā)展困境與完善路徑》，《中國(guó)軟科學(xué)》2015年第11期。

B18B22民政部：《2017年3季度各省社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，民政部門戶網(wǎng)站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/sjsj/201711/201711241654.html，2017年11月2日。

B19關(guān)信平：《完善我國(guó)綜合性社會(huì)救助體系的基本原則和主要議題》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第5期。

B20林閩鋼：《緩解城市貧困家庭代際傳遞的政策體系》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2013年第3期。

B21林閩鋼：《積極社會(huì)政策與中國(guó)發(fā)展的選擇》，《社會(huì)政策研究》2016年第1期。

責(zé)任編輯：海 玉

Abstract：The successful practice of development-oriented social assistance such as non-contributory pensions， conditional cash transfer， workfare system embodies the idea of alleviating vulnerable groups poverty， attaching importance to human capital investment， emphasizing the combination of work and welfare， and pointing out the direction for the reform of traditional social assistance. China′s social assistance has obvious problems such as the negative concept of rescue， the bundling of rescue projects， the single way of relief， the emphasis on cash assistance， and the lack of incentive to employment. With the advanced concept and successful practice of development oriented social assistance， we can improve the social assistance of our country from the aspects of the completeness and inclusiveness of the assistance projects， the positive significance of human capital investment and the promotion of employment incentive， in order to alleviate the poverty and enhance the ability of the assistance object.

Key words：development oriented social policy； social assistance； poverty relief； capability promotion.