李玲玲 蔡三發(fā)

摘 要：大學(xué)章程作為高校治理于制度層面的首要表征，能夠反映大學(xué)治理的基本狀況。通過解析我國(guó)“一流大學(xué)”建設(shè)高校章程文本中有關(guān)高校治理的規(guī)定發(fā)現(xiàn)，制約高校有效治理的因素主要包括：黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制配套制度有待完善，學(xué)術(shù)委員會(huì)的地位和作用難以彰顯和發(fā)揮，師生參與學(xué)校民主管理的操作機(jī)制仍需健全。因此，需要進(jìn)一步明晰黨政職權(quán)的行使范圍，進(jìn)一步規(guī)范各項(xiàng)職權(quán)的運(yùn)行程序，進(jìn)一步健全高校治理的決策機(jī)制以更好地實(shí)現(xiàn)高校有效治理。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；文本分析；高校治理；“一流大學(xué)”建設(shè)高校

何謂大學(xué)治理是實(shí)現(xiàn)大學(xué)有效治理首要回答的問題。盡管當(dāng)前學(xué)界對(duì)大學(xué)治理的內(nèi)涵表述不一，但都基于一個(gè)共同的認(rèn)識(shí)，即“大學(xué)治理是各利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)的決策機(jī)制和過程”[1]。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是聯(lián)系大學(xué)利益相關(guān)者的制度安排。大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)包括內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)，前者是指大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者權(quán)力分配與利益實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)，后者是指大學(xué)與政府及社會(huì)各利益相關(guān)群體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。其中，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)在協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者決策權(quán)行使和利益配置方面發(fā)揮著重要作用，其科學(xué)性和完整性直接影響著高校的治理效能和辦學(xué)效益。因此，改進(jìn)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)高校有效治理的關(guān)鍵。

有效治理是大學(xué)發(fā)展的保障，而完善的治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)有效治理的重要保障。法治，作為一種良性的動(dòng)態(tài)治理機(jī)制，有助于促進(jìn)各利益相關(guān)者之間關(guān)系規(guī)則的執(zhí)行。因此，各級(jí)各類高校紛紛將實(shí)施依法治校視作學(xué)校改革發(fā)展的重要任務(wù)，旨在通過建立健全各類治理機(jī)制，保障各利益相關(guān)主體在高校治理中的權(quán)利，充分發(fā)揮他們的積極性，進(jìn)而促進(jìn)建立現(xiàn)代大學(xué)制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。被譽(yù)為“高校憲法”的章程是依法治校的根本依據(jù)，也是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心組成部分與成果結(jié)晶，更是完善大學(xué)內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)的基本載體，從這個(gè)意義上看，大學(xué)章程作為高校治理于制度層面的首要表征，能夠反映大學(xué)治理的基本狀況，審視當(dāng)前大學(xué)章程建設(shè)的制度瑕疵，也有助于我們清晰把握高校強(qiáng)化治理效能的基礎(chǔ)脈絡(luò)。

一、“一流大學(xué)”建設(shè)高校章程建設(shè)概況

在章程中明確大學(xué)的基本治理結(jié)構(gòu)既是世界一流大學(xué)建設(shè)的通行慣例，也是大學(xué)章程最基本的職能體現(xiàn)。例如，英國(guó)皇家特許狀不僅確立了大學(xué)的法人資格，還對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理架構(gòu)和法人治理相關(guān)制度安排作出了框架性的規(guī)定。[2]同理，國(guó)內(nèi)大學(xué)章程的制定也要能夠理順大學(xué)的基本治理結(jié)構(gòu)，既要明確“高等學(xué)校舉辦者、主管教育部門與學(xué)校的關(guān)系，落實(shí)舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”[3]，也要兼顧好政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力的合理建構(gòu)與平衡。選取41所“一流大學(xué)”建設(shè)高校（不含國(guó)防科技大學(xué)）的大學(xué)章程文本作為分析對(duì)象，就高校治理內(nèi)外部結(jié)構(gòu)相關(guān)內(nèi)容對(duì)所選高校章程的規(guī)定概況做簡(jiǎn)要梳理，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，各高校章程均對(duì)學(xué)校內(nèi)外部關(guān)系做了制度上的規(guī)定，校外即與政府和社會(huì)的關(guān)系，校內(nèi)即政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力之間的關(guān)系。

眾所周知，為完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，規(guī)范高等學(xué)校章程建設(shè)，教育部于2011年頒布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），要求高校依法完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)并對(duì)章程應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容作出明確規(guī)定。通過梳理可知，所選取的41所“一流大學(xué)”建設(shè)高校章程的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容基本上都依據(jù)《暫行辦法》的核心精神而制定，反映高校治理結(jié)構(gòu)的應(yīng)有內(nèi)涵。盡管各校章程在結(jié)構(gòu)名稱和順序布局上不盡相同，但基本都對(duì)學(xué)校層面的決策機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、參與民主管理與監(jiān)督的機(jī)構(gòu)作出相應(yīng)的制度安排。

二、高校內(nèi)部治理的主要制約因素

大學(xué)章程的建制過程不僅是人為制定文本條款的過程，更是對(duì)高校內(nèi)外部權(quán)力關(guān)系進(jìn)行制度化規(guī)制的過程。世界一流大學(xué)核心的大學(xué)章程治理要素包括大學(xué)與外部社會(huì)關(guān)系、決策體制、執(zhí)行體制、監(jiān)督體制、共同治理體制和縱向管理體制。[4]對(duì)于正努力向世界一流邁進(jìn)的“一流大學(xué)”建設(shè)高校而言，推進(jìn)大學(xué)章程不斷完善并使之發(fā)揮有效治理的功能，是該道路上不可或缺的路標(biāo)。由于辦學(xué)歷史和特色不同，每所大學(xué)在章程中所構(gòu)建的治理體制都能在一定程度上反映自身辦學(xué)和內(nèi)部治理的個(gè)性特征。因此，通過章程觀測(cè)大學(xué)內(nèi)部決策、執(zhí)行與監(jiān)督體制間的關(guān)系及共同治理的權(quán)力界限，無疑是檢驗(yàn)大學(xué)內(nèi)部治理有效性的良好途徑。

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制配套制度有待完善

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是我國(guó)公辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容?！案叩葘W(xué)校黨委會(huì)是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心……決定學(xué)校重大問題，監(jiān)督重大決議執(zhí)行……校長(zhǎng)是學(xué)校的法定代表人……在學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下，組織實(shí)施學(xué)校黨委有關(guān)決議?！盵5]可見，黨委和校長(zhǎng)是高校最高政治權(quán)力和行政權(quán)力的代表，而其職能的發(fā)揮需要通過會(huì)議討論的形式加以呈現(xiàn)?！包h的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)制定、完善并嚴(yán)格執(zhí)行議事規(guī)則，保證決策科學(xué)、民主?！盵6]一般而言，黨委常委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)是黨委和校長(zhǎng)行使職權(quán)的基本形式，因此，黨委會(huì)（或黨委常委會(huì)）是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)辦公會(huì)（或校務(wù)委員會(huì)）是學(xué)校的最高行政管理機(jī)構(gòu)，高校治理能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策與高效執(zhí)行很大程度上取決于高校是否構(gòu)建科學(xué)、完善的黨政會(huì)議制度。高校章程既要明確黨委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)的職責(zé)定位，也要有明確的議事規(guī)則及議事范圍，尤其注重規(guī)范重大問題的決策范圍和程序，促進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化。

基于所選高校的章程文本可以發(fā)現(xiàn)，盡管所有高校都從實(shí)體上對(duì)黨委和校長(zhǎng)的地位及職權(quán)范圍作了明確規(guī)定，凸顯了黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心和校長(zhǎng)的法人代表性質(zhì)，然而，各高校在對(duì)黨委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)議事規(guī)則的規(guī)定上卻還不盡如人意。如表1所示，大部分（66%）高校都明確了黨委常委會(huì)的議事原則，卻沒有進(jìn)一步明確具體的議事程序（4.8%）和議事要求（43.8%①）。盡管有26所高校規(guī)定了黨委常委會(huì)的議事范圍，但除清華大學(xué)具體列舉了黨委會(huì)集體研究決定的重要事項(xiàng)外，其他高校均以“三重一大”或者“重大問題和重要事項(xiàng)”等概括性字眼描述。這種未加細(xì)化的議事范圍不利于黨委及常委會(huì)準(zhǔn)確把握學(xué)校頂層設(shè)計(jì)的決定權(quán)。

表1同樣顯示，校長(zhǎng)辦公會(huì)與黨委常委會(huì)面臨著類似的困境。議事范圍方面，除清華大學(xué)、山東大學(xué)、中山大學(xué)、云南大學(xué)、新疆大學(xué)具體列舉出行政工作重要事項(xiàng)外，其他提及議事范圍的8所高校均以“行政工作重要事項(xiàng)”或“重大學(xué)校行政事務(wù)”等模糊方式表述。議事程序方面，僅中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)和武漢大學(xué)明確提出了“提出議題—校長(zhǎng)確定—聽取意見—討論決定”的程序。不僅如此，只有不到一半的高校（18所②）對(duì)校長(zhǎng)辦公會(huì)的議事要求作出規(guī)定，且都僅停留于組成人員與出席人數(shù)等淺層次的紀(jì)律規(guī)定上。這或許與許多高校未在章程中直接體現(xiàn)會(huì)議議事規(guī)則密切相關(guān)，大約有1/3的高校在章程中明確提到相關(guān)會(huì)議應(yīng)“依其議事規(guī)則履行”或“議事規(guī)則學(xué)校另行規(guī)定”。而顯然，這與《暫行辦法》第九條“章程應(yīng)當(dāng)依照法律及其他有關(guān)規(guī)定……規(guī)范學(xué)校黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的議事規(guī)則、決策程序……”[7]等相關(guān)規(guī)定甚不相符。

（二）學(xué)術(shù)委員會(huì)的地位和作用難以彰顯和發(fā)揮

1.最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的地位受動(dòng)搖

《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》）明確指出，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)“以學(xué)術(shù)委員會(huì)作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)”[8]?；谒x高校章程文本可知，所有高校都對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的性質(zhì)作了明確規(guī)定，凸顯其作為學(xué)校最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的地位。然而，“一流大學(xué)”建設(shè)高校在學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)設(shè)置上呈現(xiàn)出不同形式（見表2），經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，在學(xué)校一級(jí)平行設(shè)置兩種或多種學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的做法均與學(xué)術(shù)委員會(huì)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的定位不相適應(yīng)。平行的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)之間各司其職，分管不同的學(xué)術(shù)事務(wù)，彼此間的職權(quán)處于不包含狀態(tài)，因此，在學(xué)術(shù)委員會(huì)之外設(shè)置平行的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，無疑是對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)地位的削弱與挑戰(zhàn)。而從表2可見，80%以上的高校都采用平行或平行加下設(shè)的方式設(shè)置學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，尤其在學(xué)位評(píng)定委員會(huì)設(shè)置上，大多獨(dú)立于學(xué)術(shù)委員會(huì)單獨(dú)履行職責(zé)，其職責(zé)內(nèi)容甚至包含本該由學(xué)術(shù)委員會(huì)履行的部分。例如，依中國(guó)人民大學(xué)章程規(guī)定，學(xué)位評(píng)定委員會(huì)的職責(zé)包括“審議學(xué)校學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置與調(diào)整”[9]，而根據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》和《規(guī)程》的相關(guān)規(guī)定，學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置方面的學(xué)術(shù)事務(wù)都是屬于學(xué)術(shù)委員會(huì)的職權(quán)范圍。由此可見，將學(xué)位評(píng)定委員會(huì)作為學(xué)術(shù)委員會(huì)的平行機(jī)構(gòu)與后者最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵不相適應(yīng)。

2.學(xué)術(shù)權(quán)力行使的獨(dú)立性受影響

學(xué)術(shù)委員會(huì)制度的本質(zhì)是教授治學(xué)[10]。學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、政治權(quán)力良性和諧運(yùn)轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)“教授治學(xué)”的基本前提?！度嫱七M(jìn)依法治校實(shí)施綱要》提出，高校要“克服實(shí)際存在的行政化傾向，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的相對(duì)分離，保障學(xué)術(shù)權(quán)力按照學(xué)術(shù)規(guī)律相對(duì)獨(dú)立行使”。因此，為保障學(xué)術(shù)委員會(huì)依法獨(dú)立行使職權(quán)，應(yīng)在其成員構(gòu)成和職務(wù)任命上避免受到行政權(quán)力的干擾。“充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)風(fēng)建設(shè)中的重要作用，黨委書記和校長(zhǎng)一般不擔(dān)任校學(xué)術(shù)委員會(huì)主要職務(wù)?！盵11]然而，從所選樣本高校的章程文本看，只有約1/3（14所）的高校對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員在學(xué)術(shù)委員會(huì)中的任職情況作了規(guī)定。其中，華南理工大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、南京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、中央民族大學(xué)主要從學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)不參與學(xué)術(shù)委員會(huì)或擔(dān)任其負(fù)責(zé)人的角度加以規(guī)定；北京大學(xué)、蘭州大學(xué)、中國(guó)海洋大學(xué)、武漢大學(xué)、天津大學(xué)、上海交通大學(xué)、西安交通大學(xué)、西北工業(yè)大學(xué)則主要對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)中黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的占比進(jìn)行限制。

同時(shí)，學(xué)術(shù)委員會(huì)能否獨(dú)立行使決策權(quán)是判斷其是否擁有最高學(xué)術(shù)權(quán)的重要依據(jù)。盡管《規(guī)程》已明確學(xué)術(shù)委員會(huì)具有“統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)”[12]，但是，華南理工大學(xué)、蘭州大學(xué)、武漢大學(xué)、浙江大學(xué)、新疆大學(xué)5所高校在章程中都只規(guī)定了學(xué)術(shù)委員會(huì)在審議、評(píng)定、咨詢或監(jiān)督方面的權(quán)力，其他高校雖然明確規(guī)定了學(xué)術(shù)委員會(huì)作為最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)擁有決策的職權(quán)，但在具體學(xué)術(shù)事務(wù)管理上大多（80%以上）都只凸顯其審議、評(píng)定、咨詢等職權(quán)。所選樣本高校中只有8所高校在主要職責(zé)方面提到了學(xué)術(shù)委員會(huì)具有決策的權(quán)力，然而，其中部分高校同時(shí)指明該決策權(quán)來自學(xué)校的授權(quán)。例如，四川大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)的決策權(quán)體現(xiàn)在“受校長(zhǎng)委托對(duì)涉及重要學(xué)術(shù)問題的其他事項(xiàng)進(jìn)行論證、咨詢或決策”[13]。華中科技大學(xué)的學(xué)術(shù)委員會(huì)則只能“決定或?qū)徸h學(xué)校授權(quán)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交決定或?qū)徸h的其他事項(xiàng)”[14]。由此可見，學(xué)術(shù)委員會(huì)的法定職權(quán)在實(shí)際執(zhí)行過程中只能得到部分體現(xiàn)，而且其職權(quán)大小有時(shí)需依據(jù)決策機(jī)構(gòu)或行政機(jī)構(gòu)授權(quán)而定，這很可能導(dǎo)致學(xué)術(shù)委員會(huì)淪為高校內(nèi)一個(gè)不具備決策權(quán)的最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。

3.有效運(yùn)行的規(guī)章制度不健全

沒有完善的運(yùn)行機(jī)制和操作規(guī)程，最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)可能形同虛設(shè)。因此，要使學(xué)術(shù)委員會(huì)順利有效運(yùn)行，必須要有堅(jiān)實(shí)的規(guī)章制度作為保障，而大學(xué)章程作為大學(xué)內(nèi)部的最高法則，具有絕對(duì)的權(quán)威性，能夠保障學(xué)術(shù)權(quán)力的規(guī)范化和制度化?！案叩葘W(xué)校應(yīng)結(jié)合實(shí)際，制定學(xué)術(shù)委員會(huì)章程或者通過學(xué)校章程，具體明確學(xué)術(shù)委員會(huì)組成、職責(zé)，以及委員的產(chǎn)生程序、增補(bǔ)辦法，會(huì)議制度和議事規(guī)則?！盵15]然而，所選樣本高校的章程文本顯示，只有不到1/4（9所）的高校在章程中對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)例會(huì)制度作了規(guī)定，而其中只有大連理工大學(xué)、武漢大學(xué)2所高校對(duì)會(huì)議召開的次數(shù)、出席人數(shù)和表決人數(shù)等運(yùn)行制度作了詳細(xì)的規(guī)定。不僅如此，在所選樣本高校中也只有華南理工大學(xué)章程指出學(xué)術(shù)委員會(huì)作出的決定應(yīng)當(dāng)予以公示并設(shè)置異議期，以此增強(qiáng)學(xué)術(shù)管理的公開性和透明度。當(dāng)然，除大學(xué)章程外，學(xué)術(shù)委員會(huì)章程也是其有章可循的重要依據(jù)，然而，分析得知，所選樣本高校中只有2/3（25所）的高校在章程中提到“學(xué)術(shù)委員會(huì)按其章程開展工作”或“學(xué)術(shù)委員會(huì)章程另行規(guī)定”，可見，仍有許多高校學(xué)術(shù)委員會(huì)需要完善法律保障。

（三）師生參與學(xué)校民主管理的操作機(jī)制仍需健全

參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督是法律賦予師生的基本權(quán)利，也是高校治理能力現(xiàn)代化的有力彰顯?！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定：“高等學(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益?！?《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》明確提出：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立和完善學(xué)生參與管理的組織形式，支持和保障學(xué)生依法、依章程參與學(xué)校管理?！薄稌盒修k法》第12條明確指出：“章程應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)的地位作用、職責(zé)權(quán)限、組成與負(fù)責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則，以及議事程序等，維護(hù)師生員工通過教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)參與學(xué)校相關(guān)事項(xiàng)的民主決策、實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利。”[16]可見，教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)（簡(jiǎn)稱雙代會(huì)）作為師生參與民主管理與監(jiān)督的主要形式和基本途徑是利益表達(dá)和互動(dòng)機(jī)制在高校治理制度中的直接反映。因此，加強(qiáng)雙代會(huì)制度建設(shè)及暢通高校治理渠道是提升高校治理效能的關(guān)鍵。

分析所選高校章程文本可知，所有高校都明確規(guī)定了雙代會(huì)的性質(zhì)和作用，但就人員組成、組織規(guī)則、議事程序等方面看卻不容樂觀。盡管80%（33所）的高校都就教職工代表大會(huì)的職責(zé)權(quán)限在章程中給予了明確說明，但只有14.6%（6所）的高校就教職工代表大會(huì)代表的人員組成進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，提出“教職工代表大會(huì)代表以教師為主體，教師代表不得低于代表總數(shù)的60%”，只有17%（7所）的高校就其會(huì)議召開的次數(shù)進(jìn)行具體說明，明確“學(xué)校教代會(huì)每年（至少）召開一次全體代表會(huì)議”，只有17%（7所）的高校就其會(huì)議的出席人數(shù)、表決人數(shù)加以規(guī)定，指出“實(shí)際到會(huì)人數(shù)達(dá)到應(yīng)到會(huì)人數(shù)的 2/3 以上方可召開，其選舉和表決，贊成人數(shù)超過應(yīng)到會(huì)人數(shù)的 1/2方為通過”。而相比之下，各高校在章程中對(duì)學(xué)生代表大會(huì)的規(guī)定更是寥寥無幾。雖然有34%（14所）的高校明確了學(xué)生代表大會(huì)的職權(quán)，但除吉林大學(xué)提出“一般每一至兩年舉行一次”，新疆大學(xué)規(guī)定“原則上每學(xué)年舉行一次全體會(huì)議”外，其他高校對(duì)學(xué)生代表大會(huì)基本運(yùn)行制度均未見明確說明。由此可見，當(dāng)前我國(guó)高校師生參與學(xué)校管理與監(jiān)督的可操作性執(zhí)行程序還相當(dāng)欠缺，不利于現(xiàn)代大學(xué)治理理念的實(shí)踐運(yùn)行，有待進(jìn)一步改善。

三、完善高校治理體系的路徑選擇

（一）進(jìn)一步明晰黨政職權(quán)的行使范圍

理順高校內(nèi)部治理組織結(jié)構(gòu)及其權(quán)責(zé)關(guān)系是實(shí)現(xiàn)高校有效治理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。其中，明確黨政關(guān)系的權(quán)力邊界是確保高校治理高效健康、和諧有序的重中之重?，F(xiàn)有章程對(duì)黨委和校長(zhǎng)職權(quán)范圍的界定大多概括為“重大”、“重要”等表述形式，這在實(shí)際工作中容易出現(xiàn)高校對(duì)重大問題決策把握不好，分不清哪些事情需要經(jīng)過黨委會(huì)討論、哪些問題需要經(jīng)過校長(zhǎng)辦公會(huì)討論的情況，從而影響決策的效率。同時(shí)，高度概括性的規(guī)定往往容易陷入操作性差的制度性困境，當(dāng)然，由于黨政事務(wù)繁多，在章程中將具體職權(quán)逐一列舉亦不現(xiàn)實(shí)，因此，可以采用概括加列舉相結(jié)合的方式界定黨政職權(quán)的涵蓋范圍，這也是法律上明確職權(quán)較為常見的做法。具體而言，高校在參照相關(guān)法律法規(guī)設(shè)定黨委和校長(zhǎng)的法定職權(quán)外，還可結(jié)合本校實(shí)際在章程中將其細(xì)化，在設(shè)置步驟上按照由粗到細(xì)的程度進(jìn)行，將重大問題和重大行政事項(xiàng)進(jìn)一步分解直到明確為止。例如，學(xué)校具體列舉必須由黨委討論決定的事項(xiàng)包括年度財(cái)務(wù)預(yù)決算、土地和其他辦學(xué)設(shè)施征收、租賃等資產(chǎn)的管理，預(yù)算外大額度資金借貸、使用等；同時(shí)列舉校長(zhǎng)的職權(quán)包括擬定和執(zhí)行年度經(jīng)費(fèi)預(yù)案方案，學(xué)校信貸計(jì)劃，學(xué)校土地、房屋、設(shè)施等重要資源的分配與調(diào)整等。

（二）進(jìn)一步規(guī)范各項(xiàng)職權(quán)的運(yùn)行程序

美國(guó)的程序法學(xué)派認(rèn)為“把程序制度化，就是法律”[17]。從這個(gè)角度上說，章程在以實(shí)體法形式確認(rèn)高等教育管理組織規(guī)則的同時(shí)，亦應(yīng)明示“正當(dāng)法律程序”原則，并將之作為所有具體、抽象行為所必須遵循的基本規(guī)范。[18]因此，不論是黨委會(huì)還是校長(zhǎng)辦公會(huì)，也不論是學(xué)術(shù)委員會(huì)還是“雙代會(huì)”，要使職權(quán)得到有效行使，就應(yīng)當(dāng)具備規(guī)范的執(zhí)行程序，在出席范圍、議事規(guī)則等方面有明確的規(guī)定。具體而言，大學(xué)應(yīng)通過章程及其附屬的規(guī)章制度對(duì)黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)的召集和主持、會(huì)議周期、出席人數(shù)、議題提出、表決程序等規(guī)則都作出明確規(guī)定。同時(shí)，嚴(yán)格遵照《規(guī)程》確立和完善學(xué)術(shù)委員會(huì)的管理運(yùn)行機(jī)制，包括會(huì)議制度、獎(jiǎng)懲制度、回避制度等。此外，高校章程及其附屬的規(guī)章制度應(yīng)不斷完善教代會(huì)的組織制度、工作制度及運(yùn)行程序，健全操作辦法，為教師參與學(xué)校民主管理提供切實(shí)可行的法律依據(jù)。同樣，以章程為核心的制度體系構(gòu)建在完善學(xué)生代表大會(huì)制度方面也應(yīng)當(dāng)有所作為，例如，各高?？山Y(jié)合自身實(shí)際對(duì)參與學(xué)校管理的學(xué)生代表的遴選制度給出明確的標(biāo)準(zhǔn)和原則，明確學(xué)生代表參與學(xué)校管理的范圍、方式和程序，并把為學(xué)生參與學(xué)校管理提供良好的資源供給和支持寫入章程。

（三）進(jìn)一步健全高校治理的決策機(jī)制

黨委負(fù)責(zé)事關(guān)學(xué)校改革與發(fā)展重大事項(xiàng)的決策，但不是也不應(yīng)該成為學(xué)校唯一的決策機(jī)構(gòu)，掌握高深學(xué)問的教授理應(yīng)成為學(xué)術(shù)權(quán)力“天然”的支配力量之一，擁有“決策”的職能。“教師應(yīng)該廣泛控制學(xué)術(shù)活動(dòng)。最重要的是，教師必須是他們的學(xué)術(shù)自由是否受到侵犯的公證人?！盵19]因此，高校治理要注重加強(qiáng)教師尤其是教授對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的影響力和控制力。學(xué)術(shù)委員會(huì)作為教授治學(xué)的核心組織，理所應(yīng)當(dāng)在學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)處理中享有更高的話語權(quán)。例如，學(xué)校預(yù)算中教學(xué)與科研經(jīng)費(fèi)的分配與使用、學(xué)校教學(xué)與科研成果的評(píng)定和獎(jiǎng)勵(lì)等都應(yīng)成為學(xué)術(shù)委員會(huì)“可決策”的事項(xiàng)而非僅停留于審議層面。此外，完善高校治理的決策機(jī)制，也需要充分發(fā)揮教師尤其是教授在學(xué)校民主管理中的作用，實(shí)現(xiàn)管理決策民主化。教職工代表大會(huì)作為依法保障教師參與高校民主管理的重要機(jī)構(gòu)，應(yīng)順理成章地行使涉及教職工切身利益的決策事項(xiàng)的權(quán)力，而不應(yīng)僅是擁有審議和征求意見權(quán)。各組織的職能應(yīng)以章程的形式確定下來，給學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力以應(yīng)有的地位。

四、結(jié)語

大學(xué)章程是大學(xué)治理的根基，大學(xué)章程制定后的執(zhí)行和實(shí)施是大學(xué)實(shí)現(xiàn)有效治理的重要保障，而章程本身內(nèi)容詳實(shí)、規(guī)定明確是其得以有效實(shí)施的基本保證。 基于此，大學(xué)根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際情況及時(shí)修訂及完善章程本身和校內(nèi)規(guī)范性制度文件，是提升高校治理有效性的必然選擇，也是世界一流大學(xué)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)。擁有支撐一流大學(xué)建設(shè)的一流制度是世界一流大學(xué)治理的共同特征，也是我國(guó)“一流大學(xué)”建設(shè)高校努力向世界一流大學(xué)目標(biāo)邁進(jìn)的必然選擇。根據(jù)現(xiàn)有大學(xué)章程單一型和復(fù)合型的分類方法，我國(guó)大學(xué)章程可納入單一型類別。就國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)外單一型章程與具體規(guī)章制度分開制定，但均以章程為核心和依據(jù)，因此，我國(guó)高校治理過程中應(yīng)當(dāng)以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)，做好章程與學(xué)校具體規(guī)章的有效銜接，使章程與具體規(guī)章制度保持一致，共同表達(dá)大學(xué)自身治理理念、思想和原則。當(dāng)然，大學(xué)章程在大學(xué)治理過程中的價(jià)值能否得到真正體現(xiàn)，不僅取決于章程文本的質(zhì)量，還需要政府、社會(huì)、高校等多方共同努力，基于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革和完善的需要推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)與完善，如此才能使大學(xué)章程發(fā)揮其應(yīng)有的效力。

注釋：

① 議事要求中，“會(huì)議召開的次數(shù)”與“出席人數(shù)/表決人數(shù)”兩部分的高校有東南大學(xué)、中央民族大學(xué)、重慶大學(xué)3所重合的，計(jì)算比例時(shí)將其扣除。

② 議事要求中，校長(zhǎng)辦公會(huì)的“組成人員”與“出席人數(shù)”兩部分的高校有西安交通大學(xué)是重合的，計(jì)算數(shù)量時(shí)扣除，另外，將涉及黨政聯(lián)席會(huì)議議事要求的南京大學(xué)也統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，計(jì)算總數(shù)時(shí)將其添加。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）