基于油氣項(xiàng)目征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)的思考

劉寶忠

摘要：油氣項(xiàng)目在建設(shè)和生產(chǎn)過程中不可避免地對地貌植被造成破壞，按照規(guī)定應(yīng)該繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。結(jié)合油氣項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn)，以大慶油田為例，對油氣項(xiàng)目繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)過程中產(chǎn)生的情況進(jìn)行了分析。征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)充分考慮項(xiàng)目所處地理位置、季節(jié)時(shí)間、建設(shè)內(nèi)容和土地利用等方面的差異性，及已經(jīng)對損毀土地進(jìn)行復(fù)墾和通過繳納植被恢復(fù)費(fèi)的方式恢復(fù)植被進(jìn)而恢復(fù)水土保持功能的實(shí)際情況，差異化地確定征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍。同時(shí)，提出了油氣田企業(yè)應(yīng)從自身出發(fā)，在土地保有量上做減法，在減免政策爭取上做加法，減輕企業(yè)繳費(fèi)額度的建議。

關(guān)鍵詞：油氣項(xiàng)目；征收；水土保持補(bǔ)償費(fèi)；思考

一、引言

我國是世界上水土流失嚴(yán)重的國家之一，水土流失使人類賴以生存和發(fā)展的土壤在流失，耕地在減少，水資源緊缺，地下水位在下降，氣溫在升高，環(huán)境在惡化。國家通過立法形式治理水土流失，而水土保持補(bǔ)償費(fèi)是解決治理水土流失問題的重要資金來源。水土保持法規(guī)定，在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理。油氣項(xiàng)目在建設(shè)階段和生產(chǎn)階段，都不同程度地?fù)p壞了地貌植被，按規(guī)定應(yīng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，用于水土流失預(yù)防和治理。通過水土保持補(bǔ)償，提高破壞行為的成本，預(yù)防和治理人為水土流失，恢復(fù)和維護(hù)水土保持功能，促進(jìn)水土資源的有效保護(hù)與高效利用，保障社會(huì)公平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要意義。

二、水土保持補(bǔ)償費(fèi)政策變化歷程

按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)劃分，水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收政策可分為三個(gè)階段：

低標(biāo)準(zhǔn)征收階段（1994年-2013年）。1994年9月，黑龍江省財(cái)政廳黑龍江省水利廳黑龍江省物價(jià)局印發(fā)《黑龍江省水土流失防治費(fèi)收取和使用管理規(guī)定》（黑財(cái)綜字[1994]66號），文件規(guī)定，水土流失防治費(fèi)由水土流失補(bǔ)償費(fèi)和水土流失治理費(fèi)構(gòu)成。對采取種植的林、草水土保持植物措施面積，按損壞面積每平方米0.5元計(jì)收水土流失補(bǔ)償費(fèi)。

征收標(biāo)準(zhǔn)提高階段（2014年-2016年）。2014年5月，財(cái)政部國家發(fā)展改革委水利部中國人民銀行印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法>的通知》（財(cái)綜（2014]8號），文件提出，水土保持補(bǔ)償費(fèi)是水行政主管部門對損壞水土保持設(shè)施和地貌植被、不能恢復(fù)原有水土保持功能的生產(chǎn)建設(shè)單位和個(gè)人征收并專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防治理的資金。國家發(fā)展和改革委員會(huì)財(cái)政部水利部印發(fā)《關(guān)于水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（試行）的通知》（發(fā)改價(jià)格[2014]886號），文件規(guī)定，開采礦產(chǎn)資源的，建設(shè)期間，按照征占用土地面積一次性計(jì)征，每平方米不超過2元；開采期間，石油、天然氣根據(jù)油、氣生產(chǎn)井（不包括水井、勘探井）占地面積按年征收，每口油、氣生產(chǎn)井占地面積按不超過2000平方米計(jì)算；對叢式井每增加一口井，增加計(jì)征面積按不超過400平方米計(jì)算，每平方米每年收費(fèi)不超過2元。

征收標(biāo)準(zhǔn)下降階段（2017年至今）。2017年6月，國家發(fā)展改革委財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于降低電信網(wǎng)碼號資源占用費(fèi)等部分行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（發(fā)改價(jià)格[2017]1186號），文件規(guī)定，開采礦產(chǎn)資源的，建設(shè)期間，按照征占用土地面積一次性計(jì)征，每平方米不超過1.4元。開采期間，石油、天然氣以外的礦產(chǎn)資源按照開采量（采掘、采剝總量）計(jì)征。石油、天然氣根據(jù)油、氣生產(chǎn)井（不包括水井、勘探井）占地面積按年征收，每口油、氣生產(chǎn)井占地面積按不超過2000平方米計(jì)算；對叢式井每增加一口井，增加計(jì)征面積按不超過400平方米計(jì)算，每平方米每年收費(fèi)由不超過2元降為不超過1.4元。

三、油氣項(xiàng)目征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)對企業(yè)的影響

根據(jù)《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》（GB 50433-2008）的規(guī)定，石油天然氣開采項(xiàng)目屬于建設(shè)生產(chǎn)類項(xiàng)目。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)特點(diǎn)，可分為建設(shè)階段和生產(chǎn)階段。一是為完成油氣生產(chǎn)任務(wù)，保證能源戰(zhàn)略安全，油氣田企業(yè)每年都需新建大量油氣水井來彌補(bǔ)產(chǎn)量遞減，與之配套建設(shè)各類站址、道路和輸配電線路桿塔，在建設(shè)階段占用了大量土地，對地貌植被造成破壞。二是油氣設(shè)施建成后，當(dāng)遇到設(shè)施故障時(shí)，還需要對油氣設(shè)施運(yùn)行進(jìn)行搶修和維護(hù)，在生產(chǎn)階段還會(huì)占用部分土地，也會(huì)對地貌植被造成破壞。經(jīng)過近60年的開發(fā)建設(shè)，大慶油田累計(jì)建設(shè)油氣井達(dá)數(shù)萬口之多，按照上述標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，每年在黑龍江省域內(nèi)就需繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)用近七千萬元左右。在目前國際油價(jià)低位徘徊的情況下，企業(yè)生產(chǎn)成本壓力巨大。

四、油氣項(xiàng)目征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)政策分析

（一）應(yīng)考慮油氣項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn)

1.地理位置存在差異性

油氣項(xiàng)目受油藏發(fā)育及埋藏條件影響，形成了地下決定地上的建設(shè)方式。有的油氣項(xiàng)目位于荒漠、黃土高坡之中，有的位于泡澤、海洋之中，有的位于森林、平原之中，油氣項(xiàng)目在不同區(qū)域內(nèi)進(jìn)行建設(shè)時(shí)，對水土流失造成的影響程度不一，即使在同一省域內(nèi)，也存在著微觀差異。如在黑龍江省境內(nèi)，大慶油田主力油區(qū)主要位于大慶市區(qū)、肇州縣、肇源縣、杜蒙縣、安達(dá)市和肇東市，這些地區(qū)地勢平坦，部分還嚴(yán)重低洼，造成同一類別的油氣設(shè)施在不同區(qū)域內(nèi)建設(shè)，對水土保持產(chǎn)生的影響不同。因此，征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)考慮地理位置差異在項(xiàng)目所在地區(qū)的實(shí)際影響程度。

2.季節(jié)時(shí)間存在差異性

為完成油氣生產(chǎn)任務(wù)，油氣田企業(yè)（如大慶油田）一般一年四季都進(jìn)行施工建設(shè)，冬季施工主要以鉆井為主，因地處東北高寒地區(qū)，冬季期間土地處于冰凍狀態(tài)，此間施工對土壤擾動(dòng)較小或可忽略不計(jì)，僅在挖掘鉆井泥漿坑時(shí)，對地表植被和地貌破壞較大；春夏秋季進(jìn)行鉆井和地面建設(shè)施工，因油田地面建設(shè)所采用的設(shè)備和車輛都屬于大型設(shè)備，在雨季和翻漿期對地貌植被破壞較大。因此，征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)考慮季節(jié)時(shí)間的差異對地貌植被的損毀嚴(yán)重程度。

3.建設(shè)內(nèi)容存在差異性

油氣項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在項(xiàng)目建設(shè)階段，既包括鉆井施工，也包括地面設(shè)施施工。其中，鉆井施工中，存在設(shè)備擺放場地、裝卸設(shè)備及物料的車輛回轉(zhuǎn)場地、車輛進(jìn)出的道路及泥漿坑，一般為臨時(shí)用地，各環(huán)節(jié)對地貌植被的損毀程度不同；地面設(shè)施包括井口設(shè)施用地（一般在永久用地范圍內(nèi)）、管線用地（主要以挖掘?yàn)橹鳎⒏黝愓局酚玫丶巴ň泛途怕酚玫?，包括永久用地和臨時(shí)用地，各個(gè)環(huán)節(jié)對地貌植被的損毀程度也不同。在項(xiàng)目生產(chǎn)階段，主要為井下設(shè)備故障作業(yè)、管線穿孔搶修和采取增產(chǎn)措施作業(yè)用地，一般為臨時(shí)用地。因此，征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)考慮建設(shè)內(nèi)容的差異對地貌植被的損毀程度。

4.土地利用存在差異性

油氣項(xiàng)目在建設(shè)時(shí)，不僅占用耕地、林地和草地及農(nóng)村道路等農(nóng)用地，還占用農(nóng)村宅基地等建設(shè)用地，也占用灘涂、沼澤、鹽堿地等未利用地，不同類型的土地對保持水土的作用大小不一，如林地、草地對保持水土的作用較大，而農(nóng)村宅基地等建設(shè)用地對保持水土的作用相對于林地和草地要稍差。因此，征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)考慮土地利用的差異對保持水土作用。

（二）應(yīng)考慮項(xiàng)目建設(shè)恢復(fù)水土保持功能

水土保持功能指水土保持設(shè)施、地貌植被所發(fā)揮或蘊(yùn)藏的有利于保護(hù)水土資源、防災(zāi)減災(zāi)、改善生態(tài)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步等方面的作用。從水土保持補(bǔ)償?shù)脑瓌t看，一是滿足開展預(yù)防和治理水土流失的需要，保證本地區(qū)水土保持功能總體上不降低、水土流失狀況總體上不惡化；二是彌補(bǔ)損失水土保持功能的需要；三是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)控、導(dǎo)向作用的需要，具有一定的力度，以促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人最大限度地約束自己的行為方式，減少水土保持設(shè)施、地貌植被的占壓、損壞范圍。油氣項(xiàng)目臨時(shí)用地部分繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)主要是原地治理，以維持和恢復(fù)水土保持功能；油氣項(xiàng)目永久用地部分繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)主要用途是開展異地治理，以維持和恢復(fù)水土保持功能。

1.土地復(fù)墾恢復(fù)水土保持功能

中華人民共和國土地管理法規(guī)定，因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。土地復(fù)墾條例規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人負(fù)責(zé)復(fù)墾。企業(yè)在辦理用地手續(xù)時(shí)，按照規(guī)定組織編制土地復(fù)墾方案，用地結(jié)束后，按照土地復(fù)墾方案的要求對破壞的土地進(jìn)行了復(fù)墾，其中，對臨時(shí)用地部分中涉及占用林地的，要復(fù)墾為林地，并種植樹木；涉及占用草地的，要復(fù)墾為草地，并種植草本植物；對涉及占用耕地的，要復(fù)墾為耕地；對永久用地部分，在礦權(quán)到期采礦結(jié)束后，也要進(jìn)行復(fù)墾。因此，油氣項(xiàng)目用地結(jié)束后，已經(jīng)對損毀的地貌植被完成恢復(fù)工作。

2.森林植被恢復(fù)水土保持功能

油氣項(xiàng)目每年都占用一定數(shù)量的林地，以大慶油田為例，平均每年占用林地量約占總用地量的2.2%左右?！渡址ā芬?guī)定，進(jìn)行勘查、開采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，必須占用或者征用林地的，由用地單位依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。森林植被恢復(fù)費(fèi)專款專用，由林業(yè)主管部門依照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一安排植樹造林，恢復(fù)森林植被。油氣項(xiàng)目在辦理林地審批手續(xù)時(shí)，已按照規(guī)定繳納了森林植被恢復(fù)費(fèi)，由林業(yè)主管部門依照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一安排植樹造林、恢復(fù)森林植被，恢復(fù)了水土保持功能。

3.草原植被恢復(fù)水土保持功能

油氣項(xiàng)目每年都占用一定數(shù)量的草地，以大慶油田為例，平均每年占用草地量約占總用地量的22.73%左右。《草原法》規(guī)定，因建設(shè)征用或者使用草原的，應(yīng)當(dāng)交納草原植被恢復(fù)費(fèi)。草原植被恢復(fù)費(fèi)?？顚Ｓ?，由草原行政主管部門按照規(guī)定用于恢復(fù)草原植被。油氣項(xiàng)目在辦理草原審批手續(xù)時(shí)，已經(jīng)繳納草原植被恢復(fù)費(fèi)，由草原行政主管部門用于恢復(fù)草原植被，恢復(fù)了水土保持功能。

五、結(jié)論及建議

（一）建議在制定油氣項(xiàng)目水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮水土保持與森林植被恢復(fù)、草原植被恢復(fù)及土地復(fù)墾之間的整體功能和作用，形成涵蓋上述內(nèi)容的統(tǒng)一的費(fèi)用征收政策；在建設(shè)階段和生產(chǎn)階段，應(yīng)區(qū)分地域、施工季節(jié)、建設(shè)內(nèi)容，并考慮土地利用因素，差異化地確定水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍。

（二）面對降本增效的巨大壓力，油氣田企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，在土地保有量上做減法，積極盤活存量土地，嚴(yán)格控制增量土地，減持低效無效土地，在減免政策爭取上做加法，做到土地資產(chǎn)優(yōu)良化、輕量化，以降低繳費(fèi)金額，以增加企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。