我國學校體育的制度困境及其破解

摘要：當前學校體育的制度遇到了困境：出臺了大量的法律法規(guī)和制度，但是效果不佳；國家治理政策制定的滯后，可操作性不強；學校體育法規(guī)立法層次整體較低；教師和學生參與學校體育治理的意識不強，參與途徑不暢；我國學校體育要走出困境參與式治理是學校體育走出困境的必然；必須不斷完善學校體育法律法規(guī)制度；將學校體育發(fā)展納入政府績效的考核體系，提高學校體育制度實施的能力。

關鍵詞：國家治理視域下；我國學校體育；困境；破解

學校體育作為我國體育的一個重要部分，從奏定學堂章程開始有體育課以來就受到了政府的重視，它肩負著走出亞洲，走向世界的重任，當今我國競技體育已經(jīng)處于世界前列，世界大賽爭金奪銀，取得了舉世矚目的成就，但是國民的身體素質(zhì)卻是在連年下降，中國在國民肥胖率、心血管疾病發(fā)病率、國民亞健康率名列也是世界前茅的國家。對于國民體質(zhì)下降的原因，矛頭直指學校體育。誠然，體育課是我國學校教育開設時間最長（從幼兒園一直到大學），課時最多的課程，改革開放以來，學校體育的改革進行了一輪又一輪，但是多年來無論是幼兒體育還是大學體育，都不能令人滿意。我國的學校體育遇到了前所未有的困境。要想使學校體育從困境中走出來，必須開展對我國學校體育制度的困境進行治理，本文從學校的體育制度的困境及其原因入手，分析如何進行學校體育制度的困境的破解，反思其中的不足。

一、學校體育的制度困境

學校體育制度的困境的原因是多樣的，從宏觀上來說，與我國的地域廣闊，地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡有關；從微觀來看，國家治理學校體育困境的法律法規(guī)的不完善、滯后性以及政策執(zhí)行方面的問題有關。

（一）國家出臺了大量的法律法規(guī)和制度，但是效果不佳

學校體育是學校教育的重要組成部分，國家制定的有關教育的法律也涉及到學校體育的部分，這是我國體育教育領域具有最高法律效力的制度，應該對所有國家機關、事業(yè)單位和個人都應該具有約束力，法律法規(guī)中規(guī)定的相應的義務如地方政府、學校、教師以及學校管理部門等相關的人和單位必須履行的，學校、教師和學生應有的權(quán)益是應該受到保護的，但是現(xiàn)實中這些政策卻難以落實。

體育場地設施匱乏，經(jīng)費投入不足，體育課的困境，教師的困境，體育課的邊緣化等問題都是學校體育政策執(zhí)行不到位所致。體育與健康課程標準實施已經(jīng)有16年了，國務院辦公廳和教育部于2007年聯(lián)合頒布了《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》，2012年又聯(lián)合頒布《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》，強調(diào)“各地人民政府要認真履行發(fā)展學校體育的職責，將學校體育發(fā)展納入本級政府年度工作報告”。但很多地方政府并未把這項工作落到實處。全國31個省、區(qū)和直轄市（港澳臺除外）的2013年政府工作報告中，只有北京市首次提及了與學校體育相關的內(nèi)容。而在地市一級行政單位的政府工作報告中，也僅有兩個地區(qū)提及了與學校體育或?qū)W生體質(zhì)相關的內(nèi)容。從此事實中，可窺見地方政府對農(nóng)村學校體育發(fā)展和改革的漠視。面對體育教學中出現(xiàn)的諸多違法違規(guī)的事件，也沒有學校、學生或者老師運用法律武器來捍衛(wèi)自己的權(quán)利。

（二）國家治理政策滯后，可操作性不強

我國現(xiàn)行學校體育法律、法規(guī)及規(guī)章在一定程度上基本保障了學校體育工作的順利進行，有力地推動了我國學校體育事業(yè)的發(fā)展。但從目前我國學校體育事業(yè)發(fā)展形勢來看，我國現(xiàn)行的學校體育法律、法規(guī)及規(guī)章還存在著諸多不足，有的內(nèi)容已經(jīng)跟不上時代發(fā)展的需要。時移世易，事物都是向前發(fā)展變化的，學校體育也是這樣，其環(huán)境始終在一個不斷發(fā)展變化過程之中，以前可能對學校體育發(fā)展有利的現(xiàn)在可能會制約學校體育的發(fā)展，那么這些制度就應該即時修改。還有一些法律條文含糊其詞的、籠統(tǒng)抽象因而無法操作，即使有人違反相關規(guī)定也難以依據(jù)條文來處理。如《學校體育工作條例》二十八條規(guī)定：“不按規(guī)定開設或者隨意停止體育課的；由當?shù)亟逃姓块T令其限改正，并視情節(jié)輕重對直接責任人員給予批評教育或行政處分?！币罁?jù)此條文，含糊其詞，何為情節(jié)嚴重，不同的違規(guī)應給以不同處分，讓執(zhí)行者無法入手，這種情況的顯然給執(zhí)行者提供了很大程度的自由判斷空間和機會，從而導致亂執(zhí)行。另外，還有法規(guī)帶有很強的政策宣言性的色彩的口號。如《全民健身條例》第二十二條規(guī)定：“有條件的，可以有計劃地組織學生參加遠足、野營、體育夏令營等活動?！痹噯栐鯓訁^(qū)別“有條件”和“無條件”這些都是模糊不具體的規(guī)定難以操作。

（三）學校體育法規(guī)立法層次整體較低

從我們國家學校體育立法情況來說，由全國人大制定的具有權(quán)威性的法律有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國教育法》，但是這些法律都是很少一部分涉及到學校體育，大都是對學校體育的宏觀指導，即使專門針對體育的《中華人民共和國體育法》，有關學校體育方面的內(nèi)容較少，并且不全面，一定程度上無法達到依法治理我們國家學校體育工作的目的。其他的如《全國學校體育工作管理辦法》、《全民健身計劃綱要》、《陽光體育獎章制度實施辦法》、《國家體育鍛煉標準施行辦法》等行政法規(guī)，主要針對學校體育，但它們的不足在于只是對學校體育的某個領域（課外體育）或某一方面的工作（學生體質(zhì)）進行了原則性規(guī)定，對學校體育工作沒有作出全面、具體、詳細的規(guī)定，目前唯一由國家體育總局和教育部聯(lián)合頒發(fā)的《學校體育工作條例》是比較全面、具體、詳細的學校體育方面的法規(guī)。但是由于其制定機構(gòu)是教育部和體育總局，不像國家法律那么具有權(quán)威性，執(zhí)行起來大打折扣?？梢?，當前的學校體育法律、法規(guī)和規(guī)章的立法層次整體較低，法律的約束力不強，從而嚴重影響其實施的效果。

（四）學校體育治理的參與主體單一

學校體育是整個國家的大事，學生的體質(zhì)好壞關系整個中華民族偉大復興，學校體育的治理不是哪一個人的事，也不僅僅是哪一個部門的事，需要全社會動員起來，一起參與。但是我國學校體育治理的參與主體還很單一，主要是教育部門和體育部門參與其中，還缺乏教師、學生、家長、學生體育組織和協(xié)會以及社會機構(gòu)等的參與。

二、我國學校體育制度應該如何走出困境

學校體育雖然不是公共生活，但是它也是關乎中華民族偉大復興的事業(yè)，必須采用國家治理的方式來改變目前的狀況。

（一）參與式治理是學校體育走出困境的必然

學校體育困境的國家治理主要是以法規(guī)體系為框架，通過各級政府和職能部門的行為來推進的，在這個過程中，實踐活動的主體是教師和學生，學校體育的重點在學生體質(zhì)的健康發(fā)展上。因此學校體育的建設，必須要力求學生與教師參與等多元主體到這一過程之中。構(gòu)建學校體育服務體系的目的是為了滿足不同學生的體育需求，是以維護廣大學生的體育權(quán)益為旨歸的。因此，在構(gòu)建學校體育服務體系的過程中，必須不斷地深入了解每一個學生體育方面的基本需求，有的放矢的開展工作，在此過程中，學生與教師的參與至關重要，沒有學生與教師的參與，就無法有效地服務于學校體育的實際。同時還要有學生家長和社會組織的參與。

為了提高學校體育脫困治理的效果，需要轉(zhuǎn)換思路，引入?yún)⑴c式治理的理念，實現(xiàn)學校體育治理中的多元參與。

（二）不斷完善學校體育法律法規(guī)制度

為了保障學校體育科學、健康地發(fā)展，必須改變過去頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳，治標不治本的尷尬局面，必須不斷完善學校體育法規(guī)制度，從整體出發(fā)，高位入手，頂層設計，要根據(jù)學校教學的整體改革和學校體育同步發(fā)展，任何一項法律法規(guī)的制定和實施必須考慮其延續(xù)性和前瞻性，從學校體育的長遠發(fā)展目標出發(fā)；其次，國家的法律法規(guī)制度中有關學校體育的規(guī)定和地方的學校體育制度應該是相互協(xié)調(diào)、相輔相成，地方性制度應該是對上一級法規(guī)制度的補充和完善，而不能相互掣肘、相互抵消、相互沖突。適時對學校體育政策法規(guī)進行修改，加強其連續(xù)性和規(guī)范性。要改變過去學校體育制度僅由體育專家、學者、教育體育部門領導所組成的專家組來制定，應該增加教師、學生、家長和社會團體代表，要廣泛征求一線教師、學生、家長和社會團體的意見，針對教師、學生的需求來制定法律制度。盡快修訂《中華人民共和國體育法》和《學校體育工作條例》等相關法律、法規(guī)、規(guī)章及與其配套的法規(guī)、規(guī)章及制度，從而使法律責任在學校體育法規(guī)中有更加明確的規(guī)定，真正做到有法可依。

（三）將學校體育發(fā)展納入政府績效的考核體系，提高學校體育制度實施的能力

在舉國體制下，我國的競技體育得到了快速發(fā)展，在一定的歷史階段，國家重視發(fā)展競技體育，重視奧運會等世界大賽的成績，是無可厚非的。但是在改革開放的今天，社會經(jīng)濟得到了飛速發(fā)展，人們的生活水平極大提高，學生體質(zhì)連年下降，學校體育不盡令人滿意的情況下，作為各級政府，體育工作的重心應當做出調(diào)整，將重視金牌、重視錦標，調(diào)整到協(xié)助中央政府發(fā)展競技體育，著力發(fā)展學校體育和群眾體育的重心上。對地方政府體育政績的考核，應從考核制度上做出調(diào)整，不能僅以地方的競技體育發(fā)展作為考核的核心指標，還應當與學校體育的建設掛鉤。應該將學生體質(zhì)健康評價列入政府和學校領導的績效考核中

（作者單位：湖南師范大學體育學院）

作者簡介：劉斌（1969～），苗族，博士，湖南師范大學體育學院副教授，碩士導師，研究方向為體育課程與教學。

基金項目：本文系教育部人文規(guī)劃基金項目《百年中小學學校體育制度研究》編號15YJA890013。

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