丁 佳

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出：“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系?！雹倭?xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［N］.人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28.這為我們實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全農(nóng)村金融立法提供了思想理論指導(dǎo)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出：“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興法治保障，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動(dòng)作用?！雹谥泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見［N］.人民日?qǐng)?bào)，2018-02-05.這為我們做好鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)村金融立法工作提供了方向指引和明確要求。農(nóng)村金融是促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展的“助推劑”，應(yīng)使其沿著民生金融、普惠金融的方向發(fā)展與開展，農(nóng)村金融立法是農(nóng)村金融規(guī)范化、科學(xué)化、法制化、專業(yè)化的“金鑰匙”，是鄉(xiāng)村振興的根本法治保障。為此，必須建構(gòu)完善的農(nóng)村金融法律規(guī)范體系和法律規(guī)范結(jié)構(gòu)，促進(jìn)“三農(nóng)”事業(yè)健康發(fā)展。

一、文獻(xiàn)梳理及問題提出

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界、政治界從不同角度采用不同方法對(duì)“農(nóng)村金融立法”這一問題進(jìn)行相關(guān)研究，產(chǎn)生了一些具有原創(chuàng)性的理論成果，研究成果主要集中在以下幾個(gè)方面：第一，農(nóng)村金融立法制度改革。如周昌發(fā)認(rèn)為可以通過變革農(nóng)村金融立法、建立嚴(yán)格的農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度、加強(qiáng)農(nóng)村信用法制環(huán)境建設(shè)、加大農(nóng)村金融司法保障制度這四個(gè)途徑來加強(qiáng)農(nóng)村金融生態(tài)法制環(huán)境建設(shè)①周昌發(fā).中國(guó)農(nóng)村金融生態(tài)法制建設(shè)研究［J］.云南社會(huì)科學(xué)，2013（2）.。劉莉亞認(rèn)為應(yīng)著重從金融組織機(jī)構(gòu)創(chuàng)新、金融服務(wù)創(chuàng)新、融資渠道創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制創(chuàng)新、金融立法創(chuàng)新來加強(qiáng)金融支持新農(nóng)村建設(shè)②劉莉亞.關(guān)于金融支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的思考［J］.經(jīng)濟(jì)與管理，2009（3）.。第二，農(nóng)村金融立法具體實(shí)施。全國(guó)政協(xié)委員鄭鈜認(rèn)為從加快農(nóng)村金融立法進(jìn)程、確定農(nóng)村金融立法名稱、明確農(nóng)村金融立法范圍、確定農(nóng)村金融立法框架、明確農(nóng)村金融立法內(nèi)容、完善農(nóng)村金融立法方式六個(gè)維度加強(qiáng)和推進(jìn)農(nóng)村金融立法③鄭鈜.實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亟需加快農(nóng)村金融立法［J］.中國(guó)發(fā)展，2018（1）.。劉莉亞認(rèn)為需要從盡快啟動(dòng)金融立法，將農(nóng)村合作金融政策法制化和加快民間金融立法研究?jī)蓚€(gè)方向下大力氣。第三，農(nóng)村金融立法有力保障。學(xué)者黃瀟瀟、鄧冰聰從包容理念、可持續(xù)發(fā)展理念、保護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)者權(quán)利理念三個(gè)層面創(chuàng)新指導(dǎo)理念，從實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)入憲、制定農(nóng)村普惠金融基本法兩個(gè)層面完善立法體系，從構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)社會(huì)責(zé)任制度、構(gòu)建農(nóng)村弱勢(shì)者金融權(quán)利傾斜配置制度、農(nóng)村弱勢(shì)者金融權(quán)利救濟(jì)制度三個(gè)層面構(gòu)建促進(jìn)普惠金融發(fā)展主要制度，以這三個(gè)維度內(nèi)容來完善農(nóng)村普惠金融立法保障機(jī)制④黃瀟瀟，鄧冰聰.論我國(guó)農(nóng)村普惠金融立法保障機(jī)制的完善［J］.科技經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，2017（10）.。當(dāng)然，還有很多學(xué)者的研究成果在這里不再一一贅述。顯然，這些成果為我國(guó)推進(jìn)農(nóng)村金融立法工作提供了借鑒、指導(dǎo)、參考的作用，但也存在以下不足之處：第一，研究視角層面，已有的成果主要從宏觀層面進(jìn)行研究，而中觀層面和微觀層面的研究成果相對(duì)不足。第二，研究?jī)?nèi)容層面，已有的成果要么傾向于農(nóng)村金融立法的問題及對(duì)策研究，要么傾向于框架結(jié)構(gòu)和保障機(jī)制的研究，二者融合性研究成果相對(duì)不足。第三，研究主體層面，已有的成果主要傾向于服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)，而服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的研究成果相對(duì)不足。這一方面是因?yàn)猷l(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在黨的十九大報(bào)告中首次提出，并作為2018年中央一號(hào)文件頒發(fā)實(shí)施；另一方面是因?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，具有新環(huán)境、新矛盾、新目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興與新農(nóng)村建設(shè)二者之間也存在著明顯的區(qū)別?；诖?，本文以此為出發(fā)點(diǎn)，梳理鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)村金融立法現(xiàn)狀、揭示農(nóng)村金融立法困境、提煉農(nóng)村金融立法框架、建構(gòu)農(nóng)村金融立法路徑，一方面豐富鄉(xiāng)村振興金融立法問題理論成果，另一方面為實(shí)施鄉(xiāng)村振興、健全金融立法實(shí)踐提供指導(dǎo)。

二、鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村金融立法現(xiàn)狀

第一，法律完備狀況。在實(shí)踐中，我國(guó)農(nóng)村金融工作主要由三家國(guó)家政策性銀行（中國(guó)人民銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開發(fā)銀行）承擔(dān)金融信貸實(shí)施。1993年頒布的《中國(guó)人民銀行法》對(duì)加強(qiáng)支農(nóng)、惠農(nóng)政策性銀行法律監(jiān)管提出了具體明確的規(guī)定，但之后的2003年《中國(guó)人民銀行法》修訂版又取消了這些具體規(guī)定，使政策性銀行和商業(yè)性銀行在法律監(jiān)管方面趨同。隨后頒布的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》附則中關(guān)于支農(nóng)、惠農(nóng)政策性銀行立法工作保留了一定的空間。目前，就已經(jīng)出臺(tái)的法律法規(guī)而言，沒有一套系統(tǒng)明確的、專門的支農(nóng)、惠農(nóng)政策性銀行的法律法規(guī)。國(guó)務(wù)院所頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》與下發(fā)的各類組建、管理、檢查等通知，皆是以文件的形式呈現(xiàn)，并非以行政法規(guī)的形式呈現(xiàn)。這表明支農(nóng)、惠農(nóng)政策性金融法的缺失使其游離于行政法律法規(guī)之外，處于一種“無(wú)法可依”的游離狀態(tài)。

第二，法律約束力狀況。關(guān)于支持“三農(nóng)”發(fā)展的專門法律與行政法規(guī)層面，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)法》）、2012版《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》均對(duì)于金融支農(nóng)、扶農(nóng)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作出了概括性的相關(guān)規(guī)定，如《農(nóng)業(yè)法》的第45條和第46條，這可以說是金融支農(nóng)的基本框架，但非具體操作運(yùn)行，而《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》則充當(dāng)了暫時(shí)性、應(yīng)急性、規(guī)范性的金融支農(nóng)文件。關(guān)于支持“三農(nóng)”發(fā)展的農(nóng)村金融消費(fèi)權(quán)利維護(hù)層面，更是缺少系統(tǒng)性、成效性、針對(duì)性的法律文件，一般較多的表現(xiàn)為管理部門的一系列工作規(guī)定或者管理規(guī)定，普遍約束力并不強(qiáng)，自然而然成效就差。

第三，法律系統(tǒng)性狀況。《農(nóng)業(yè)法》從法律層面劃定了金融支農(nóng)的總體框架和頂層規(guī)劃，但未出臺(tái)具體的行政法律法規(guī)。同時(shí)，對(duì)于政策性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和合作社性金融機(jī)構(gòu)等不同支農(nóng)主體，在職責(zé)、地位等未進(jìn)行明確、合理的區(qū)別，使其法律界限模糊。與此同時(shí)，《關(guān)于改善農(nóng)村地區(qū)支付服務(wù)環(huán)境的改善意見》《村鎮(zhèn)銀行管理規(guī)定》《財(cái)政縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)信貸增量獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》等分別是由人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部所發(fā)布的部門規(guī)章或者規(guī)范性文件。這種條塊分散模式嚴(yán)重降低了法律的系統(tǒng)性，大大減弱了法律效果，也大大增加了法律沖突發(fā)生的可能性。

三、鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村金融立法困境

現(xiàn)狀是困境的前提，困境是現(xiàn)狀的提煉。通過對(duì)鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村金融立法現(xiàn)狀分析，筆者認(rèn)為鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村金融立法存在立法層級(jí)過低、立法定位不清、立法內(nèi)容錯(cuò)位三大困境。

第一，立法層級(jí)過低。伴隨著鄉(xiāng)村振興作為國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略實(shí)施，振興什么？如何振興？靠誰(shuí)振興？這些都成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興的時(shí)代之問。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興的過程中，涉及到一個(gè)資源配置的問題，尤其是資金的配置問題，而金融業(yè)雖然具有高風(fēng)險(xiǎn)性，但對(duì)農(nóng)業(yè)的促進(jìn)、運(yùn)用得當(dāng)?shù)脑?，可以起到“四兩撥千斤”的效果。如何發(fā)揮金融助推鄉(xiāng)村振興？如何完善鄉(xiāng)村振興金融立法？學(xué)界、政界進(jìn)行了深入的討論，但就其共性來看，從國(guó)家層面研究制定專門的鄉(xiāng)村振興金融法律很有必要。但實(shí)際中，關(guān)于農(nóng)村金融的一系列管理規(guī)定主要是由國(guó)務(wù)院所頒發(fā)的文件、通知等。從立法層級(jí)來看，文件通知并不能代替正式的行政法律法規(guī)，致使立法層級(jí)過低。這在某種程度上使農(nóng)村金融實(shí)施工作法律缺失，同時(shí)對(duì)于農(nóng)村金融監(jiān)管工作缺少系統(tǒng)性、針對(duì)性和全面性。

第二，立法定位不清。立法究竟是為了什么？怎么樣立法？立什么法？這是關(guān)系到農(nóng)村金融立法方向和原則的問題，也更涉及到農(nóng)村金融立法的初衷和成效。在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村金融立法層面，存在立法定位不清的困境。政策性銀行是執(zhí)行支農(nóng)、惠農(nóng)政策的主體，一方面由于政策性銀行在實(shí)施助農(nóng)活動(dòng)的同時(shí)，又以金融市場(chǎng)主體和金融政策主體的身份參與市場(chǎng)活動(dòng)，另一方面關(guān)于政策性銀行支農(nóng)、助農(nóng)、扶農(nóng)的金融法律法規(guī)的不完善，容易致使政策性銀行如“脫韁的野馬”，這就很容易將政策性銀行與商業(yè)性銀行混為一談。尤其是對(duì)于政策性銀行具體的定位不強(qiáng)、定位不清，很容易導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象發(fā)生，違背市場(chǎng)原則和市場(chǎng)機(jī)制。政策性金融機(jī)構(gòu)立法定位模糊，不僅擾亂金融市場(chǎng)秩序，也不利于鄉(xiāng)村振興的實(shí)施。

第三，立法內(nèi)容錯(cuò)位。實(shí)施鄉(xiāng)村振興，完善農(nóng)村金融立法，關(guān)鍵在于明確農(nóng)村金融立法的具體內(nèi)容。但是在現(xiàn)實(shí)中，就政策性金融機(jī)構(gòu)而言，相關(guān)金融法律存在立法內(nèi)容錯(cuò)位，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)層面：一是政策性金融機(jī)構(gòu)部分內(nèi)容存在一定的滯后，立法進(jìn)度較慢。尤其是對(duì)其主業(yè)務(wù)的規(guī)定明顯趨于僵化，容易促使其出現(xiàn)定位不清的危害。二是內(nèi)容執(zhí)行性差。有關(guān)政策性金融銀行的規(guī)定，多是傾向于宏觀領(lǐng)域的法律監(jiān)管，無(wú)法實(shí)現(xiàn)設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)的初衷，自然使內(nèi)容的執(zhí)行效果大大降低。三是內(nèi)容缺失。查詢目前政策性金融機(jī)構(gòu)法律文件、規(guī)定等狀況，發(fā)現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)防范、監(jiān)管運(yùn)行、處理機(jī)制等方面未明確規(guī)定，這就導(dǎo)致本應(yīng)規(guī)定的內(nèi)容缺失。

四、鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)村金融立法框架

第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興農(nóng)村金融法治建設(shè)。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》明確指出“積極推進(jìn)農(nóng)村金融立法”①中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見［N］.人民日?qǐng)?bào)，2017-02-05.，要求加強(qiáng)涉農(nóng)金融的法治建設(shè)，尤其是重點(diǎn)打擊農(nóng)村存在的一系列非法集資現(xiàn)象，合理引導(dǎo)農(nóng)村資金有序流動(dòng)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出：“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興法治保障，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動(dòng)作用?！雹谥泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見［N］.人民日?qǐng)?bào)，2018-02-05.全國(guó)上下掀起一場(chǎng)關(guān)于鄉(xiāng)村振興金融立法的大討論。事實(shí)上，有關(guān)農(nóng)村金融立法工作早在2009年時(shí)就逐步開始。那時(shí)，由全國(guó)人大農(nóng)委作為牽頭方，組織協(xié)同人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、稅務(wù)總局、保監(jiān)會(huì)等等單位參與農(nóng)村金融立法。規(guī)范支農(nóng)惠農(nóng)責(zé)任、完善支農(nóng)惠農(nóng)政策、差別支農(nóng)惠農(nóng)監(jiān)管是當(dāng)前建設(shè)農(nóng)村金融法的基本框架。但制定一部金融法律，不能從根本上解決現(xiàn)實(shí)農(nóng)村出現(xiàn)的所謂金融詐騙亂想，亟需完善配套措施，依法有序深入開展綜合性農(nóng)村金融治理。

第二，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興農(nóng)村金融法治督查。一方面要強(qiáng)化農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的部門責(zé)任，尤其是要強(qiáng)化銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門職責(zé)，加強(qiáng)在貫徹國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)政策方面的作為，是否完全按照政策和要求執(zhí)行，簽署責(zé)任狀。另一方面要明確支農(nóng)惠農(nóng)合作社、金融服務(wù)公司等的監(jiān)管部門職責(zé)，上級(jí)部門要加強(qiáng)督查，嚴(yán)厲打擊利用政策的行為，那些既套取國(guó)家補(bǔ)貼，又非法集資，傷及百姓利益的行為。同時(shí)要警惕當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融對(duì)農(nóng)村的副作用，對(duì)農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融信貸制定出更加科學(xué)、合理、有效的監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管制度和監(jiān)管法律。

第三，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興農(nóng)村金融法律責(zé)任。關(guān)于鄉(xiāng)村振興，樹立穩(wěn)定壓倒一切、發(fā)展壓倒一切、責(zé)任壓倒一切的理念，及時(shí)依法處理涉農(nóng)金融民事糾紛。尤其是現(xiàn)在社會(huì)高度關(guān)注的金融詐騙和非法集資現(xiàn)象，進(jìn)一步在法律層面明確民事案件與刑事案件二者之間的具體界限，嚴(yán)厲打擊以維穩(wěn)名義損害人民群眾和涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益的行為。在某種程度上可以說，保護(hù)二者的合法權(quán)益就是最大的維穩(wěn)。妥善處理動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)抵押擔(dān)保等銀行金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司的合法權(quán)益和應(yīng)盡責(zé)任（包括業(yè)務(wù)責(zé)任和法律責(zé)任），嚴(yán)肅處理為非法集資、坑蒙拐騙、損害百姓利益的涉農(nóng)金融公司站臺(tái)的領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)于構(gòu)成民事犯罪和刑事犯罪的，要依法移交司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格處理，以此來強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興農(nóng)村金融的法律責(zé)任。

五、鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村金融立法路徑

第一，明確鄉(xiāng)村振興農(nóng)村金融立法目的。農(nóng)村金融立法的目的直接決定著資源的調(diào)配方式，直接決定著金融立法的實(shí)施成效。加強(qiáng)農(nóng)村金融立法建設(shè)就是為實(shí)施鄉(xiāng)村振興提供法治保障，促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展。為此必須要厘清四個(gè)界限：一是要厘清政策性銀行和非政策性銀行之間的界限。二是要厘清非法集資和民間正常借貸之間的界限。三是要厘清正規(guī)性金融業(yè)務(wù)和非正規(guī)性金融業(yè)務(wù)之間的界限。四是要厘清各類金融機(jī)構(gòu)（諸如農(nóng)村合作社、私募基金等）違法經(jīng)營(yíng)和合法經(jīng)營(yíng)之間的界限。

第二，明確鄉(xiāng)村振興農(nóng)村金融立法邏輯。加強(qiáng)農(nóng)村金融立法建設(shè)，必須實(shí)現(xiàn)問題導(dǎo)向與過程導(dǎo)向相統(tǒng)一、結(jié)果導(dǎo)向與源頭導(dǎo)向相統(tǒng)一。農(nóng)村金融立法邏輯有兩個(gè)層面：一是農(nóng)村金融立法為了什么；二是農(nóng)村金融立法如何立。由于存在安全隱患，必須要加強(qiáng)農(nóng)村金融立法。尤其是現(xiàn)在盛行的非法集資現(xiàn)象，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行處理時(shí)，除了宣傳引導(dǎo)民眾之外，要以非法集資行為的社會(huì)危害程度作為立案處理的參照。也就是說，以結(jié)果為導(dǎo)向，并非以源頭為導(dǎo)向——即為什么會(huì)產(chǎn)生非法集資現(xiàn)象，如何有效制止非法集資現(xiàn)象。由此所帶來的立法邏輯極易使農(nóng)村金融立法進(jìn)入一個(gè)誤區(qū)，只要資金鏈沒有斷裂，集資人、集資公司即是合法性經(jīng)營(yíng)者，反之則是違法性經(jīng)營(yíng)者，由這種立法邏輯所帶來的農(nóng)村金融法律勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致自身的漏洞。

第三，明確鄉(xiāng)村振興農(nóng)村金融立法結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)系統(tǒng)性工程，農(nóng)村金融立法也是一個(gè)系統(tǒng)性工程。首先要明確立法的主體。關(guān)于農(nóng)村金融立法建設(shè)，當(dāng)由堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，全國(guó)人大農(nóng)委作為主要牽頭人，財(cái)政部、人民銀行、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等單位部門作為協(xié)同部門進(jìn)行立法建設(shè)。關(guān)于農(nóng)村金融立法框架，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興農(nóng)村金融法治建設(shè)、強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興農(nóng)村金融法治督查、強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興農(nóng)村金融法律責(zé)任。關(guān)于農(nóng)村立法內(nèi)容，包括政策性銀行和非政策性銀行立法、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和金融信貸的立法等。關(guān)于農(nóng)村立法原則，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心、農(nóng)村金融穩(wěn)定三者有機(jī)統(tǒng)一。關(guān)于農(nóng)村立法目標(biāo)，既要致力于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，又要穩(wěn)定農(nóng)村金融市場(chǎng)，還要保障群眾和金融機(jī)構(gòu)的合法性利益。

第四，明確鄉(xiāng)村振興農(nóng)村金融立法界限。首先明確非法經(jīng)營(yíng)與合法經(jīng)營(yíng)、非法金融機(jī)構(gòu)與合法金融機(jī)構(gòu)、非法業(yè)務(wù)與合法業(yè)務(wù)之間的界限。一方面要加大對(duì)支農(nóng)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)（包括政策性金融機(jī)構(gòu)與非政策性金融機(jī)構(gòu)）的合法性檢查力度，包括經(jīng)營(yíng)檢查、業(yè)務(wù)檢查、依法守法狀況檢查等，以此作為判別合法與非法的一個(gè)依據(jù)。另一方面建議對(duì)現(xiàn)有的《合同法》不合時(shí)宜的地方進(jìn)行修訂完善。尤其是涉及重大資金交易、發(fā)生行為的地方，進(jìn)一步規(guī)范民間借貸行為，明確民間借貸的范圍、內(nèi)容、原則、監(jiān)管等，增強(qiáng)合約意識(shí)。其次明確非法金融主體。要依據(jù)《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》《網(wǎng)絡(luò)借貸資金存管業(yè)務(wù)指引》《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》，金融機(jī)構(gòu)以此為遵照開展業(yè)務(wù)，避免淪為非法金融主體，監(jiān)管部門要以此進(jìn)行監(jiān)管，防止非法金融主體進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)。最后建立個(gè)人破產(chǎn)制度。個(gè)人破產(chǎn)制度為制度救濟(jì)陷入非法集資或者金融詐騙的百姓提供屏障，盡可能地將其損失降到最低，以此來強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)民間信貸所存在的法律風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。