業(yè)主委員會(huì)參與社區(qū)治理的困境分析與發(fā)展對(duì)策
——以貴陽(yáng)市T小區(qū)為例

李雪嬌

（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴陽(yáng) 550025）

一、研究背景

隨著城市商品房已成為居民購(gòu)房的首要選擇，商品房的特點(diǎn)為產(chǎn)品市場(chǎng)化、居住集中、人口集中、關(guān)系復(fù)雜等，購(gòu)買商品房的居民即成為“業(yè)主”，他們形成了一個(gè)新的社會(huì)階層。人們基于對(duì)“物”享有的私有物權(quán)、關(guān)聯(lián)物權(quán)和公共物權(quán)邏輯，形成了個(gè)人利益、公共利益，以及基于之間的關(guān)聯(lián)性利益[1]。業(yè)主對(duì)公共物品、公共服務(wù)的要求一致，利益使他們團(tuán)結(jié)起來，共同維護(hù)應(yīng)有權(quán)益。原社區(qū)問題由居委會(huì)、社區(qū)工作站及相關(guān)行政部門協(xié)調(diào)處理，但小區(qū)范圍內(nèi)的問題越來復(fù)雜，原管理模式落后，無法解決某些問題。在協(xié)商民主理論下，公民參與到社區(qū)治理當(dāng)中，能更好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治治理，協(xié)助政府處理物業(yè)問題、小區(qū)糾紛，業(yè)主委員會(huì)就是在這種情況下誕生的。

業(yè)主委員會(huì)成立之前，原物業(yè)公司是由開發(fā)商引進(jìn)，屬于父子關(guān)系，物業(yè)公司為私人企業(yè)，以盈利為目，為獲取更多利益，提供的服務(wù)不符合標(biāo)準(zhǔn)，損害到業(yè)主的利益，這也是業(yè)主與物業(yè)公司產(chǎn)生糾紛的主要原，因法律上業(yè)主沒有對(duì)物業(yè)公司提起訴訟的權(quán)利，業(yè)主為維權(quán)成立了業(yè)主委員會(huì)，由業(yè)委會(huì)代表全體業(yè)主，與開發(fā)商、物業(yè)公司、相關(guān)行政部門等進(jìn)行博弈。就現(xiàn)狀而言，許多業(yè)主委員會(huì)的成立招到阻礙，在維權(quán)、治理、資金、權(quán)力等諸多方面遇到了很多困難。小區(qū)內(nèi)成立業(yè)主委員會(huì)是促進(jìn)社區(qū)治理的突破口。很多學(xué)者對(duì)業(yè)委會(huì)參與社區(qū)自治給予厚望，但研究也存在不足，主要為兩點(diǎn)：一是集中關(guān)注業(yè)委會(huì)與外部的斗爭(zhēng)型事件，缺乏業(yè)委會(huì)內(nèi)部運(yùn)作的視角，即較多關(guān)注業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司和基層政府之間的維權(quán)抗?fàn)?，而缺乏業(yè)委會(huì)如何進(jìn)行常規(guī)性治理的經(jīng)驗(yàn)研究；二是關(guān)于業(yè)委會(huì)維權(quán)與自治的研究在方法上存在經(jīng)驗(yàn)研究的“盆景主義”[2]。本文以貴陽(yáng)市T小區(qū)業(yè)主委員會(huì)為例，經(jīng)過對(duì)該小區(qū)業(yè)主、業(yè)委會(huì)部分委員的訪談，以及對(duì)居委會(huì)上訪報(bào)告進(jìn)行研究，分析了業(yè)主委員會(huì)的特征，以及在社區(qū)治理中遇到的困境，并提出了相關(guān)發(fā)展建議。

二、貴陽(yáng)市T小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的現(xiàn)狀

（一）業(yè)主委員會(huì)的作用和影響

T小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)，是在原物業(yè)公司未按服務(wù)協(xié)議盡責(zé)任的前提下，由小區(qū)業(yè)主自發(fā)組織形成的維權(quán)組織。業(yè)委會(huì)的重要職能之一就是對(duì)外代表全體業(yè)主行使主體職能。業(yè)主委員會(huì)成立初期，業(yè)主為維護(hù)共同的利益，積極配合業(yè)委會(huì)工作，表明自己的立場(chǎng)，并向原物業(yè)公司施壓，以改善現(xiàn)狀。該業(yè)委會(huì)成立以來，加強(qiáng)了業(yè)主間的聯(lián)系和業(yè)主參與的積極性。業(yè)委會(huì)的產(chǎn)生不同于傳統(tǒng)組織的產(chǎn)生，它是基于“公共財(cái)產(chǎn)”為前提，是新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。業(yè)委會(huì)在社區(qū)自治中起著重要的作用，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1．從T小區(qū)業(yè)主委員會(huì)成立過程上來看，業(yè)委會(huì)是社區(qū)治理的重要平臺(tái)。第一階段，明確提出原物業(yè)公司的不足，請(qǐng)求法律支援并向居委會(huì)申請(qǐng)寫情況說明書和申請(qǐng)報(bào)告積極成立業(yè)委會(huì)，成功建立新的業(yè)委會(huì)。在第二階段，積極帶動(dòng)居民，創(chuàng)建“平安小區(qū)”，推薦“兩嚴(yán)一降”的建設(shè)，做出了更換垃圾桶、重整小區(qū)環(huán)境、安裝出入防盜閘等行為，目的是為努力和小區(qū)居民共同創(chuàng)建一個(gè)平安和諧的小區(qū)。除為維權(quán)性活動(dòng)以為，業(yè)委會(huì)組織了娛樂活動(dòng)，如去旅游、燒烤等，這些都拉近了居民之間的關(guān)系，且能增加組織文化。在各種維權(quán)過程中，業(yè)主感受到組織的力量，問題逐步得到解決，業(yè)委會(huì)成為小區(qū)業(yè)主值得依賴的平臺(tái)。

2．業(yè)主委員會(huì)是社區(qū)治理的重要組成部分。業(yè)主委員會(huì)委員大都為小區(qū)居民，他們大都具有公益心，對(duì)小區(qū)情況也更理解，作為當(dāng)事人更希望小區(qū)和諧發(fā)展，且是由基層群眾自發(fā)組織。物業(yè)公司與業(yè)主的關(guān)系是“金錢”關(guān)系，而業(yè)主委員會(huì)的出現(xiàn)，才最能體現(xiàn)居民自治的特性。政府帶有強(qiáng)烈的政治色彩，小區(qū)所需管理事物繁多，與政府直接利益不掛鉤，政府部門會(huì)采取不作為；主委員會(huì)具有非營(yíng)利性的特點(diǎn)，具有一定的組織能力，能夠與其他治理主體協(xié)商，業(yè)委會(huì)更注重居民意見和利益取向，是社區(qū)治理中處于不可缺少的組織。

（二）業(yè)主委員會(huì)治理中遇到的困境和現(xiàn)狀

T小區(qū)業(yè)主委員會(huì)成立至今差不多有兩年時(shí)間，在維權(quán)行動(dòng)過程中，也遇到了一些困境，致使居民意見得不到回應(yīng)，利益得不到保障。

1．管理成本不足和經(jīng)濟(jì)能力不足。業(yè)委會(huì)由11名成員構(gòu)成，年齡在35～50歲之間，主任和副主任各1名，其余均為委員。人員組成上，以中年業(yè)主為主，女性居多，但大都沒有在管理的工作經(jīng)驗(yàn)。另外，資金不足成為了阻礙。如業(yè)主委員會(huì)缺少經(jīng)費(fèi)來源，在監(jiān)督物業(yè)公司和協(xié)調(diào)業(yè)主關(guān)系上，需要進(jìn)行上訪等活動(dòng)，產(chǎn)生開銷，這些費(fèi)用大都為業(yè)委會(huì)自行墊付。在沒有資金的情況下，會(huì)出現(xiàn)工作滯后、組織陷入困境等難題。

2．業(yè)委會(huì)成立困難。業(yè)委會(huì)的組織，一般是由社區(qū)的精英人士發(fā)起。早期的困境是業(yè)委會(huì)成立困難，原物業(yè)公司為開發(fā)商引進(jìn)，他們均為私人企業(yè)，在牽扯到利益問題時(shí)，形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，妨礙業(yè)主委員會(huì)的成立。T小區(qū)為成立業(yè)委會(huì)，房開商故意為難，對(duì)小區(qū)業(yè)主進(jìn)行威脅，不予辦理房產(chǎn)證，形成小區(qū)入住人口達(dá)不到建立業(yè)委會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，不配合手續(xù)的交接，導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)成立時(shí)間延后。在業(yè)委會(huì)成立以后，任然串通一氣，辦理事務(wù)時(shí)直接越過業(yè)委會(huì)，自行處理。

3．業(yè)主委員會(huì)動(dòng)機(jī)不純。在T小區(qū)與原物業(yè)公司辦完交接手續(xù)后，引入了新的物業(yè)公司，對(duì)小區(qū)環(huán)境加以整改和完善。在小區(qū)恢復(fù)和諧后，又出現(xiàn)了另一個(gè)困境，業(yè)委會(huì)與新物業(yè)之間關(guān)系復(fù)雜，部分業(yè)委會(huì)委員將其視為謀私的平臺(tái)，與物業(yè)串通。如為收取小區(qū)廣告費(fèi)不顧業(yè)主反對(duì)強(qiáng)勢(shì)更換安全門；與新物業(yè)公司聯(lián)手收取停車費(fèi)30元/月而多數(shù)業(yè)主不服，不繳納停車費(fèi)，保安即不予以抬桿等。物業(yè)公司是以盈利為目的，物業(yè)公司為獲取更多收入，會(huì)選擇籠絡(luò)業(yè)委會(huì)，在業(yè)委會(huì)意志不堅(jiān)定的情況下，加上業(yè)委會(huì)委員是沒有工資的，加上業(yè)委會(huì)缺乏監(jiān)督，很容易被收買，為部分人謀得個(gè)人利益。業(yè)委會(huì)整體出現(xiàn)了腐敗氣息。

4．對(duì)業(yè)主的約束能力弱。目前對(duì)于業(yè)委會(huì)的監(jiān)督機(jī)制不健全，且相關(guān)法律對(duì)業(yè)委會(huì)表示認(rèn)可，但并沒有一定的實(shí)權(quán)，地位缺乏權(quán)威。同時(shí)，業(yè)主參與度較低，或?yàn)檎卫淠摺Ｔ赥小區(qū)業(yè)主委員會(huì)成立當(dāng)天，是由居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)陳書記的帶領(lǐng)下進(jìn)行會(huì)議投票的，該小區(qū)大多數(shù)居民表示，對(duì)業(yè)委會(huì)成員名單不了解，參與競(jìng)選的人也有限，這樣的投票結(jié)果召到部分居民的質(zhì)疑。在監(jiān)督環(huán)節(jié)，業(yè)主能發(fā)揮的作用也很有限。

三、社區(qū)治理相關(guān)理論

第一，從管理到治理的改變：在物業(yè)主委員會(huì)成立以前，小區(qū)主要由房開商、物業(yè)公司以及政府相關(guān)部門共同管理。個(gè)體業(yè)主無法與個(gè)人企業(yè)直接對(duì)峙，權(quán)益的維護(hù)遇到困難。業(yè)主委員會(huì)的產(chǎn)生，形成了以公共財(cái)產(chǎn)為紐帶的，攜手業(yè)主共同治理社區(qū)事務(wù)的格局。其主要內(nèi)容包括自我服務(wù)和維權(quán)活動(dòng)。業(yè)委會(huì)不只是配合政府要求，還可以與政府進(jìn)行博弈，維護(hù)業(yè)主的公共權(quán)益，同時(shí)對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行監(jiān)督，團(tuán)結(jié)社區(qū)關(guān)系。如羅西瑙在《沒有政府的治理》一書中指出：“治理則是由共同的目標(biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。”換句話說，與統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人等和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要，并實(shí)現(xiàn)各自的愿望[3]。由此，社區(qū)關(guān)系的單向管理，變成了雙向治理，是一個(gè)多中心治理結(jié)構(gòu)。目前，社區(qū)組織主要包括社區(qū)組織主要包括社區(qū)黨組織、居民委員會(huì)、社區(qū)工作站、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)公司等[4]。有關(guān)治理理論的應(yīng)用，在社區(qū)層面上有很大的價(jià)值。業(yè)主委員會(huì)的成立使得社區(qū)事務(wù)中的許多糾紛和爭(zhēng)議得到處理，也可以與政府進(jìn)行博弈，但仍需要政府對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、引導(dǎo)，以使業(yè)主委員會(huì)更加規(guī)范。

第二，多中心治理模式：社區(qū)治理，主要是物業(yè)公司、房開商、業(yè)委會(huì)、政府部門之間的合作和博弈。所謂多中心治理，即治理的主體不止是政府，房地產(chǎn)開發(fā)商和物業(yè)公司代表私人企業(yè)，業(yè)主委員會(huì)是第三部門的代表。多中心治理是多元主體，按照既定的形式原則，共同處理公共事務(wù)，每一個(gè)主體都有它的作用，打破了原有的政府單一治理主體的格局。多元或者說“多中心”意味著許多決策中心，它們?cè)谛问缴鲜窍嗷オ?dú)立的，可以自由地追求利益并能相互調(diào)適。它們相互之間通過競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系考慮對(duì)方，開展多種契約性的和合作性的事務(wù)，或者利用中央的機(jī)制來解決沖突，在這種程度上，大城市地區(qū)多個(gè)政治管轄單位可以以連續(xù)的方式運(yùn)作，其互動(dòng)行為的模式是一致的，并且是可預(yù)見的[5]。在多中心治理模式下，社區(qū)的治理權(quán)不在一個(gè)人手中，實(shí)現(xiàn)了分權(quán)，各主體間職責(zé)分明，予以社區(qū)自主治理足夠的發(fā)展空間。多元主體間的相互協(xié)商使決策更加合理和具有科學(xué)性。

第三，基層協(xié)商民主：在社區(qū)治理中，協(xié)商民主對(duì)社區(qū)治理具有積極作用。社區(qū)居民積極參與到社區(qū)治理中。業(yè)委會(huì)在社區(qū)治理中，起到的是穩(wěn)定人心作用，帶領(lǐng)居民參與到權(quán)益的保障當(dāng)中。政府部門起著監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)作用，保證業(yè)委會(huì)和業(yè)主的合法行為。在協(xié)商民主理論下，是政府、業(yè)委會(huì)和社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治。業(yè)委會(huì)起著承上啟下的作用，一方面配合政府，提供相關(guān)的信息資料，按照政府規(guī)定行使職責(zé)，另一方面，調(diào)動(dòng)居民積極性，考察民意，統(tǒng)一意見。政府部門與居民直面交流互動(dòng)，深入了解業(yè)主思想和了解問題，采用商討、商量的方式收集居民的意見和建議，使居民在言論自由的前提下，能夠充分了解社區(qū)情況。

四、關(guān)于加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)建設(shè)的建議

針對(duì)業(yè)委會(huì)現(xiàn)狀和遇到的困境，為使業(yè)委會(huì)更高水平地參與到社區(qū)治理中，本文提出以下建議和對(duì)策。

第一，對(duì)于業(yè)主委員會(huì)法律地位進(jìn)行規(guī)制。《物權(quán)法》草案頒布之前，第四次審議稿當(dāng)中規(guī)定業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主委員會(huì)經(jīng)過區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主之中的50%表決同意之后，可享有訴訟主體的資格，指的是業(yè)主委員會(huì)以自己名義便可以提起訴訟以及仲裁?？伞段餀?quán)法》在2007年正式頒布時(shí)，上述的內(nèi)容卻全部被刪除了[6]。由此可見，我國(guó)對(duì)業(yè)主委員會(huì)的認(rèn)可程度只在于一般組織、公益團(tuán)體、法人代表的基礎(chǔ)上。其一，在法律上肯定業(yè)委會(huì)是合法的社區(qū)代表組織，以保證社區(qū)業(yè)主權(quán)利的正常行使。業(yè)委會(huì)和政府部門職責(zé)分明，他們之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)而不是命令。在業(yè)委會(huì)成立之前，為充分發(fā)揮政府部門的作用，暫時(shí)為業(yè)委會(huì)代職，充當(dāng)社區(qū)“領(lǐng)頭羊”；業(yè)委會(huì)成立以后，政府部門還權(quán)于業(yè)委會(huì)，由業(yè)委會(huì)自行管理。其二，要求業(yè)委會(huì)財(cái)政公開。采取公開財(cái)政信息，使得居民知道經(jīng)費(fèi)使用情況和去向，不僅可以取得居民的信任，還可以形成對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督，減少腐敗的產(chǎn)生。其三，采用激勵(lì)制度。在業(yè)委會(huì)相關(guān)的法律條文中，制定業(yè)委會(huì)委員的工資制度。合理安排委員的津貼，按照該市最低津貼發(fā)放，該津貼由政府補(bǔ)貼，不算在小區(qū)經(jīng)費(fèi)之內(nèi)。業(yè)委會(huì)對(duì)政府治理起輔助作用，合理利用下能減少政府的開支和精力。

第二，加強(qiáng)對(duì)業(yè)主委員會(huì)的培訓(xùn)和指導(dǎo)。業(yè)主委員會(huì)成員作為業(yè)主群中的精英人士，要帶領(lǐng)做有利于社會(huì)和維權(quán)成功的行為。首先，業(yè)主大會(huì)準(zhǔn)備期間，鼓勵(lì)公益心強(qiáng)、有責(zé)任心、辦事能力強(qiáng)的社區(qū)人員積極參加報(bào)名業(yè)委會(huì)人員選舉，篩選合格的人員，并做好宣傳。其次，加強(qiáng)對(duì)業(yè)委會(huì)成員的專業(yè)培訓(xùn)，以提高他們的管理能力。因此，要對(duì)他們的基礎(chǔ)技能進(jìn)行培訓(xùn)，如財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、法律、建筑、服務(wù)等方面的人才培訓(xùn)，還有溝通技能，必要時(shí)建議引入專門的秘書，協(xié)助管理，以提高社區(qū)的治理能力。

第三，利用大眾媒體協(xié)助維權(quán)。在一些群體性沖突發(fā)生后，可以借助媒體力量，增加事件曝光率，引起更多的關(guān)注。大眾媒體是一個(gè)提供信息的公共平臺(tái)，借助它可以更好地實(shí)現(xiàn)“協(xié)商民主”，引起公共部門的重視，從而有助于糾紛雙方更好地協(xié)商、調(diào)解。但是，大宗媒體具有時(shí)效性，不能視為業(yè)委會(huì)的主要治理工具。另外，借助媒體加強(qiáng)物管和業(yè)委會(huì)相關(guān)法律知識(shí)的宣傳，促使廣大居民正確處理糾紛事件，減少?zèng)_突。充分利用社交工具如QQ、微信等加強(qiáng)業(yè)主間的溝通交流，建立小區(qū)公共網(wǎng)站，以公布實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的財(cái)務(wù)收支。

第四，加強(qiáng)對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督。業(yè)委會(huì)、社區(qū)工作站對(duì)業(yè)委會(huì)只是進(jìn)行引導(dǎo)和幫助，而監(jiān)督行為并沒有具體落實(shí)。如何有效監(jiān)督業(yè)委會(huì)，保證其合法運(yùn)轉(zhuǎn)，可以從以下幾個(gè)方面考慮。其一，建立業(yè)委會(huì)投訴部門。政府部門監(jiān)督精力不足，小區(qū)居民對(duì)業(yè)委會(huì)的行為更加清楚，但是業(yè)主沒有權(quán)利對(duì)委員進(jìn)行處罰，由此設(shè)立專門投訴部門，對(duì)各小區(qū)小區(qū)業(yè)委會(huì)情況進(jìn)行了解，并分情節(jié)嚴(yán)重程度進(jìn)行適當(dāng)?shù)膽土P。其二，統(tǒng)一好監(jiān)督部門內(nèi)部工作，明確監(jiān)督程序，職責(zé)分明。從多角度對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，在社區(qū)形成業(yè)主民主監(jiān)督、政府主管部門依法監(jiān)督、居委會(huì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、業(yè)主顧問團(tuán)組專業(yè)監(jiān)督、物業(yè)管理企業(yè)法律監(jiān)督的完善監(jiān)督體系[7]。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)基層自治制度的基礎(chǔ)和前提，具有十分重大的發(fā)展意義。為使業(yè)委會(huì)發(fā)揮其功能，實(shí)現(xiàn)真正的多中心治理，需對(duì)業(yè)委會(huì)的相關(guān)制度缺陷進(jìn)行完善，并且加強(qiáng)業(yè)委會(huì)成員的專業(yè)培訓(xùn)，調(diào)動(dòng)居民的積極性，增強(qiáng)對(duì)業(yè)委會(huì)的關(guān)注，對(duì)其進(jìn)行合理引導(dǎo)以使業(yè)主委員會(huì)凸顯其作用。業(yè)主委員會(huì)是基層自治的突破口，也是公民意識(shí)維權(quán)的品平臺(tái)。結(jié)合多中心治理理論，與政府部門、物業(yè)公司及房地產(chǎn)開發(fā)商，共同治理小區(qū)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用，攜手居民共同治理社區(qū)問題。現(xiàn)有業(yè)主委員會(huì)的相關(guān)制度尚有不足之處，相信在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)下，在社區(qū)居民的共同努力下，小區(qū)實(shí)現(xiàn)自主治理、和諧穩(wěn)定的美好前景就在眼前。