倪一寧　夏佳月　蘇比努爾·艾尼瓦爾　孫月華　薛涵

摘 要 適應國家不同的歷史發(fā)展需求，建國以來我國檢察機關職能定位經(jīng)歷了多次轉變。為應對司法改革與反腐敗時代背景對監(jiān)察體系的職能沖擊，本文認為需要構建與現(xiàn)有法律相適應的檢察機關職能體系，實現(xiàn)新一輪的轉變與發(fā)展。

關鍵詞 檢察機關 司法改革 反腐敗 監(jiān)督職能 訴訟職能

作者簡介：倪一寧，中國礦業(yè)大學（北京）法學專業(yè)本科生；夏佳月、蘇比努爾·艾尼瓦爾、孫月華、薛涵，中國礦業(yè)大學（北京）。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.048

黨的十八大報告提出，要“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”。這是為了發(fā)展社會主義民主政治并加快建設社會主義法治國家的高度，中國共產黨作出的重要戰(zhàn)略部署。深化司法體制改革的具體要求為黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確。為完成建設社會主義法治國家、全面建成小康社會和全面深化改革開放、實現(xiàn)中華民族偉大復興的目標，深刻領會、認真貫徹黨的十八大報告和《決定》精神具有十分重要的意義。

簡要總結，我國的司法體制出現(xiàn)的問題有：至今無法保障的司法獨立性，司法權傾向于“地方化”，低效的法院管理體制，行政化的審判活動，不嚴謹?shù)姆ü俾殬I(yè)準入導致的法官職業(yè)化程度缺乏、司法活動隨意性、司法權威不足、效率低下、司法腐敗。這些問題對我國的法制建設與法律尊嚴產生了很大的負面影響。

2016年初，十八屆中央紀委六次全會的發(fā)言使監(jiān)察體制改革的發(fā)展走上正軌。2016年10月，黨的十八屆六中全會強調：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關依法進行審計監(jiān)督?！贝舜螘h釋放了“監(jiān)察機關”與人大、政府、司法機關并列地位的信號，監(jiān)察體制改革勢在必行。

為了推進全面依法治國，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，2018年3月20日，經(jīng)第十三屆全國人民代表大會一次會議表決，《中華人民共和國監(jiān)察法》得以通過。隨著這一法律的通過，當代反腐敗背景下，新時代中國檢察機關職能的轉變，也逐漸的清晰起來。其中，曾經(jīng)作為檢察院職能中的一大塊-反貪污腐敗由新成立的國家監(jiān)察機關-監(jiān)察委員會行使，國家工作人員利用職權實施的貪污瀆職犯罪，不再由檢察院自行偵查。因此，檢察院將來的職能主要以公訴為主，代表國家履行公訴職能，打擊犯罪，保障人權；同時以其他職能諸如公益訴訟、審判監(jiān)督等職能為輔，發(fā)揮好國家檢察機關的職能，促進中國法制現(xiàn)代化。

一、建國以來，中國檢察機關的數(shù)次職能轉變

任何事物都是在一定的歷史條件和社會條件下產生發(fā)展的。檢察機關的職能也不例外，其在不同歷史階段的總體定位有不同側重。中國的檢察制度是在爭議中前行發(fā)展的。因而有必要憑借我國檢察機關職能演變的歷史進程，以探究檢察機關職能轉變的契機與成因，分析這些歷史原因在現(xiàn)階段的影響力，進而對這一次的職能轉變產生一個更清晰全面的認識。

在我國建國初期的歷史階段，由于國家對外交流等等多種因素影響下，我國檢察制度對蘇聯(lián)檢察制度借鑒良多，以列寧法律監(jiān)督思想為指導。根據(jù)1949年通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》第二十八條之規(guī)定：最高人民檢察署對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任。始確認我國檢察機關對法律實施情況的監(jiān)督。至1954年憲法出臺，關于檢察機關的規(guī)定為：中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權。具體而言，檢察機關有權對刑事案件進行偵查、有權提起公訴、支持公訴，在民事領域，檢察機關同樣有權提起公訴、參加公訴，但范圍限定于有關國家和人民利益的重要案件；監(jiān)督地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，監(jiān)督偵查機關的偵查活動、人民法院的審判活動、勞動改造機關的活動以及刑事案件的判決執(zhí)行情況是否合法進行。將檢察機關對公安機關、人民法院等訴訟活動合法性的監(jiān)督稱為訴訟監(jiān)督，將檢察機關針對國家機關、社會團體、公職人員和公民是否遵守法律的監(jiān)督職能稱為一般監(jiān)督是學理上的一般劃分。如此，建國初期，我國檢察機關除了承擔公訴機關的職責之外，主要擁有“一般監(jiān)督權”，檢察工作總體以監(jiān)督法律實施為職能定位。這樣的職能定位，首先新中國在建立檢察制度時加以借鑒、比較和反思的蘇聯(lián)檢察制度的影響應當是主要原因。其次，建國初期我國處于積貧積弱時期，需要高效率地進行國家建設工作，需要檢察機關通過監(jiān)督法律的實施，監(jiān)督法律的遵守情況來保障國家政策的順利施行，穩(wěn)定國家政權與社會秩序，才能保證國家的經(jīng)濟文化建設。最后，檢察機關的職能定位在此階段偏向監(jiān)督而非訴訟。一國成熟的訴訟程序往往是一個復雜而清晰的體系，但在建國初期，我國檢察制度和組織機構很不健全，檢察機關工作人員業(yè)務水平不高，這導致了檢察機關訴訟職能的不足。

1978年我國檢察機關恢復重建后，受歷史與現(xiàn)實因素的影響，檢察機關職能演變?yōu)橐詤⒓釉V訟活動為主，監(jiān)督職能在制度規(guī)范、工作理念和業(yè)務實踐中都大幅減少，檢察機關的憲法定位“法律監(jiān)督機關”與實際職能定位出現(xiàn)錯位。1979年，吸取“文革”的教訓，《中華人民共和國人民檢察院組織法》進行修訂，檢察機關得以在叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件中行使檢察權的職能，大大加強并發(fā)展了訴訟職能并首次以法律形式明確了“法律監(jiān)督機關”的定位，取消了“一般監(jiān)督權”，即檢察機關不再對“全體國民”遵守法律的情況行使寬泛的監(jiān)督職能。這對這一歷史階段檢察機關的職能轉變產生了深遠的影響，甚至形成了“去監(jiān)督化”趨勢。1979年《中華人民共和國人民檢察院組織法》對于檢察機關內設機構的名稱表述為：“最高人民檢察院設置刑事、法紀、監(jiān)所、經(jīng)濟等檢察廳，并且可以按照需要，設立其他業(yè)務機構。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院可以設置相應的業(yè)務機構?！逼渲袉螁巍靶淌聶z察”就應當包括刑事偵查監(jiān)督和刑事審判監(jiān)督，但這一表述刻意避免“監(jiān)督”而代以“檢察”，反映出當時職能定位轉變的指導思想。而按照“訴訟、監(jiān)督”職能兩分法，監(jiān)督意義重大的民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督在這一時期發(fā)展極為緩慢，直至八十年代、九十年代出臺了《中華人民共和國民事訴訟法》和《中國人民共和國行政訴訟法》后才有了進一步的發(fā)展，但檢察機關在這些方面的職能屢受質疑，不被重視。直至1988年最高檢才設立民事行政檢察廳。而在刑事訴訟領域，檢察機關的監(jiān)督職能往往被局限于批捕與起訴等訴訟業(yè)務，并沒有專門機構承擔刑事監(jiān)督工作，而是在訴訟工作中附帶進行。這一時期的上述職能轉變與政治背景息息相關。1957年，由于特殊的歷史背景，檢察機關的法律監(jiān)督職能被定義為“矛頭對內”，劃為右派，眾多檢察人員因堅持54憲法規(guī)定的一般監(jiān)督權與垂直管理而元氣大傷。因此直至重建時期，關于監(jiān)督問題，主流觀點傾向于避而不談，刻意弱化。此外，1998年至2007年是我國改革開放以來進行的第一輪司法改革，主要思路就是對刑事訴訟構造進行“當事人主義”改革，這就對檢察機關的批捕、訴訟工作提出了更高的要求，以保障被告人的基本訴訟權利。這自然減少了檢察機關對監(jiān)督工作的資源分配。工作量的增加、時間的限制，致使檢察機關為了優(yōu)先保障訴訟職能的運行而忽視監(jiān)督職能。這一時期檢察機關以訴訟職能為主的職能定位，不利于其檢察職能的全面實現(xiàn)，減損了檢察機關的公信力。

長期以來，眾多檢察理論學者努力通過對法律監(jiān)督的闡釋來彌補憲法定位與檢察實踐之間的差距，但是，第十八屆四中全會提出的司法改革舉措以及正在試點的國家監(jiān)察體制改革，對現(xiàn)有的法律監(jiān)督理論與檢察機關職能體系再次產生沖擊，我國檢察機關面臨再一次的職能定位轉變發(fā)展。

反腐敗工作在新時代同樣備受矚目。香港廉政公署在反腐敗工作上的成功經(jīng)驗為我們探索檢察機關的轉變發(fā)展提供了很好的研究樣本。2000年以來，我國多位學者專家對香港廉政公署的方略、制度環(huán)境、機制等進行了一系列的研討與探究，努力尋找其成功的關鍵，對當前的法律檢查進行思考成為了檢察機關職能轉變的一大方向。然現(xiàn)階段少有進一步的比較分析，以期進一步吸收香港廉政公署的運行模式，研究廉政公署的成功在內地延續(xù)的可能，進而探討人民檢察院在這一方面的職能改革的研究。

二、我國檢察機關在司法改革前的職能現(xiàn)狀

在國家監(jiān)察體制改革之前，在實踐中檢察機關與法院、公安機關是代表國家參與刑事訴訟的三個機關，他們相互分工負責，相互配合，相互制約，一起完成打擊刑事犯罪，維護犯罪嫌疑人、被告人合法權益，保護國家和人民利益的任務。

此外，檢察機關在提起公訴、檢察監(jiān)督、公益訴訟以及打擊職務犯罪方面發(fā)揮了重要作用，在過去的檢察實踐中，檢察機關依法履行批準逮捕、提起公訴等職責，牢固樹立總體國家安全觀，維護國家安全和社會穩(wěn)定；檢察機關深入開展反分裂反滲透反間諜反邪教斗爭，為國家安全而戰(zhàn)；堅決維護國家政治安全特別是政權安全、制度安全，積極投入嚴厲打擊暴恐活動專項行動。檢察機關切實保護公民人身權、財產權、人格權； 在反腐倡廉建設中，突出查辦大案要案，堅決懲治“小官大貪”和“微腐敗”，堅持不懈開展職務犯罪國際追逃追贓，為推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用；檢察機關強化對刑事、民事、行政訴訟的法律監(jiān)督，保障人權司法，希望做到時時刻刻以人民群眾與公平正義為先；檢察機關鍥而不舍落實，加速推進司法體制改革，推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革；檢察機關公益訴訟制度改革也箭在弦上；圍繞黨和國家工作大局，我國檢察機關先后制定實施服務全面深化改革、服務經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、促進科技創(chuàng)新、保障健康中國建設等11個司法政策指導意見，進一步提升服務保障經(jīng)濟社會發(fā)展能力。

在不斷提升檢察能力的過程中，檢察機關在維護國家安全、維護社會公共秩序和公共利益、維護公民人身權利和財產安全積極履責，為推進法治中國與公平正義發(fā)揮了不可忽視的作用。

三、我國檢察機關在司法改革進程中面臨的挑戰(zhàn)與轉型

關于近階段的司法改革，國家監(jiān)察委的出現(xiàn)是一個較為重大的變革。優(yōu)化司法職權配置、加強檢察機關的法律監(jiān)督屬于司法改革的工作重點。試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門（反貪局）的相關職能被整合至監(jiān)察委員會是勢在必行的?？梢?，它與人民檢察院有很深的聯(lián)系。檢察機關的具體職權在這樣的變革下應如何變動尚無定論，爭議頗多。檢察機關的具體職權如何相應地變動才能更好的發(fā)揮憲法賦予的監(jiān)督檢查權、才能更有效地適應國家近年來反貪反腐、深化司法體系改革的大趨勢，也未有結論。

（一）明晰檢察機關職能

檢察機關的職能由檢察機關的性質決定。我國的憲法與法律對于檢察機關的性質已經(jīng)有過明確地規(guī)定了，在《憲法》第129條與《人民檢察院組織法》中都已指出，我國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。所以，檢察機關最為主要的職能便是監(jiān)督職能，其他職能應為監(jiān)督職能的外延。

然而，在真正的司法實踐中，檢察機關卻在“法律監(jiān)督”的職能中逐漸偏離。隨著三大訴訟法的陸續(xù)修訂實施，檢查制度也在不斷的調整，逐漸呈現(xiàn)職能專業(yè)化的趨勢，檢查職能體系也逐漸形成，包括偵查，公訴，審查逮捕，訴訟監(jiān)督?？墒?，十八屆四中全會提出的司法改革以及試點的檢察體制改革又再次對已形成的檢察職能體系形成沖擊，為此，檢察職能的定位是至關重要的問題。

在改革中，檢察機關在我國的主流觀點中被認為，它同時包括了司法與行政的雙重屬性，既是法律監(jiān)督機關又是司法機關。檢察機關在履行其職能時，受到檢察一體化原則的影響，檢查職能體系呈現(xiàn)“以偵查為中心”的格局。檢察機關對行政違法行為與行政強制措施的監(jiān)督，體現(xiàn)了司法對行政的制約，凸顯了檢察機關的司法救濟與司法審查職能。

故而，在司法改革的大背景下，檢察機關要保證職能定位的司法化，職能體系的司法化，職能屬性的司法化，職能實現(xiàn)方式的司法化。構建一個包含“公訴，司法審查，司法監(jiān)督”職能的檢察機關職能體系。

（二）香港廉政公署與監(jiān)察委

國家監(jiān)察體制改革后，我國的國家權力體系調整為“一府一委兩院”模式，代替了之前的“一府兩院”體系。而改革過程中見面臨的種種問題我們又該如何解決？香港廉政公署的運行經(jīng)驗與監(jiān)督機制對國家檢察體制改革有著很大的參考價值。

自1974年香港成立香港廉政公署后，香港貪腐盛行的社會環(huán)境得到極大的改善，其反貪工作贏得了全球的廣泛贊譽。僅僅幾年之后，廉署成立后的香港便躋身全球最清廉地區(qū)之一。

香港廉政公署的最大的成功之處便在于其高度的獨立性，廉政公署在香港獨立處理一切關于反貪污工作并且直接向對特首負責，其不屬于公務員之列，不被其他政府部門的限制。并且廉政公署在香港法律中享有極大的調查權，有充足的經(jīng)費保障和物質設備保障，這保證了其高效且有力的反貪工作。另外其嚴厲完善的立法，內外結合的檢察制衡機制都是其成功的原因。

國家監(jiān)察委正是需要學習香港廉政公署的獨立性。監(jiān)察委要如何處理與紀檢部門，檢察機關的關系，才能在改革后不影響工作的獨立性和效率。所以改革中最需注意的就是監(jiān)察委如何保持高度的獨立性，這是問題的關鍵之處。

（三）檢察機關的獨立性

正如上述監(jiān)察委需要保持高度的獨立性相同，憲法原則與司法組織原則都將獨立行使法律監(jiān)督權原則確立為一項訴訟基本原則，由此看出檢察機關的獨立性十分重要。然而在司法實踐中，又常常會出現(xiàn)檢察工作被行政機關掣肘的現(xiàn)象，檢察機關是否可以完全獨立，不再受行政機關影響，是我們接下來要討論的。

保障司法的公正是檢察權獨立行使的基本意義，只有獨立行使檢察權，檢察工作才能排除非法干預，一切依法行使檢察權，以事實為根據(jù)，以法律為準繩，實現(xiàn)法制。在我國，檢察機關對于權力機關是不獨立的，一是檢察權與審判權的依法獨立在憲法原則中的規(guī)范并無區(qū)別；二是檢察機關與審判機關都是受人大監(jiān)督的，組織獨立性相同；三是檢察與審判兩機關在保障制度上也基本相同。這意味著檢察院與法院二者并不獨立，這也難免保障檢察機關的獨立工作。

在法律上賦予檢察官合法對抗行政指令權的能力，強調檢察官的獨立也許是一個解決方法，但我國還未在法律上確認檢察官的內部獨立性，這就需要我國在法制建設中繼續(xù)探索。

四、當代檢察機關職能轉變的展望

我們需要將積極與監(jiān)察體制改革后的新的監(jiān)察機制進行配合，厘清監(jiān)察委與紀檢部門、檢察機關的關系。保持檢察機關職能的獨立性和有效性，重新確定檢察機關的性質與職權范圍，強化檢察機關的公訴和訴訟監(jiān)督職能。這樣可以使檢察機關、監(jiān)察委員會等機構分工更加明確、協(xié)調，進而最大限度地發(fā)揮法律監(jiān)督效能，促進國家監(jiān)督制度體系的不斷完善。

同時，加強檢察機關職能的司法化，構建更加科學合理、協(xié)調發(fā)展的檢察職能體系，在監(jiān)察權和檢察權之間構建科學高效的配合和制約關系，明確檢察機關與監(jiān)察委員會的職能定位。檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，對包括監(jiān)察權在內的國家機關的合法性進行監(jiān)督，其職能定位屬于司法范疇，監(jiān)察體制改革之后，檢察機關的偵查權被剝離，使檢察職能的司法屬性更加純粹，發(fā)揮監(jiān)督制約的作用更客觀，有助于檢察機關準確認定事實，正確適用法律，維護法律統(tǒng)一。

而強化檢察機關的法律保障功能，完善公訴、司法審查、司法監(jiān)督職能，賦予檢察機關對違法行政行為法律監(jiān)督權，完善公益訴訟制度，健全民事執(zhí)行法律監(jiān)督體系之時，有應當增強檢察機關功能的多樣性，借鑒香港廉政公署執(zhí)法、教育、預防三管齊下的反貪策略，把懲治、預防和紀律教育相結合。這有助于培養(yǎng)公民積極參與檢察機關工作并且積極打擊對抗貪污腐敗的責任意識，進而為從源頭上扼制腐敗，控制貪污腐敗的滋生蔓延，使檢察機關更好地履行職能。

當然，我們需要提高檢察機關的地位，增強其獨立性。當今社會貪腐較嚴重，檢察機關強大而集中的權力有利于打擊貪腐。要履行堅決徹底地貫徹反貪的決心，在體制上借鑒香港廉政公署，實行垂直領導，給予檢察機關公務人員完全的人事權與財政權，做到機構獨立、人事獨立、財政獨立與辦案獨立。這四大獨立可以有效地將檢察機關與官場、公職人員、官場經(jīng)費脫離，有效避免來自官場的權力、人事、經(jīng)濟干涉困擾，充分自主地履行檢察機關的職能，形成獨立權威。

立法上尋求支持，加強檢察機關獨立辦案也是重點。香港廉政公署有《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》等賦予其獨立調查權，并且在必要時可以采取武力。檢察機關在職務犯罪偵查分離以后，其法律監(jiān)督的能力有所降低，只有立法上的支持與配套，才有助于監(jiān)督有力，保障監(jiān)督更加統(tǒng)一、協(xié)調。

嚴格執(zhí)法，依法問責，確保反腐制度有效執(zhí)行，使民眾更為積極地信任政府，配合檢察機關的工作，形成良好的社會預期和良性循環(huán)。選拔適當?shù)娜瞬牛３纸M織運作的效率以及目標功能的實現(xiàn)，同時又能夠適度地與舊制度割裂，強化新建組織的功能。

完善檢察機關內部與外部監(jiān)督體制是我們需要完善的工作。加強對檢察機關的內部監(jiān)督、委員會監(jiān)督、行政監(jiān)督、立法會監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等，只有各個監(jiān)督機制之間做到相互配合、相互制約、相互協(xié)作，才能夠最大程度的發(fā)揮檢察機關的職能，防止權力的濫用與誤用。

在立法上完善檢察機關的職能，健全法律監(jiān)督體系，強化法律監(jiān)督的深度和廣度，全面履行和強化法律，使法律監(jiān)督更全面、周到，整合監(jiān)督力量，促進公正審判，更好地保護人民的合法權益，使法律監(jiān)督更加陽光、透明，使公平正義以看得見的方式實現(xiàn)，從而提升檢察機關公信力，減少檢察機關職能不清不明的情況的發(fā)生。為此，需要充分發(fā)揮檢察機關對行政執(zhí)法、偵查、刑罰執(zhí)行等公權力行為的監(jiān)督職能，實現(xiàn)訴訟監(jiān)督職能向司法監(jiān)督職能的轉型發(fā)展。

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