淺析如何通過建立完善的村規(guī)民約來助力鄉(xiāng)村振興

摘 要 源于傳統(tǒng)社會的村規(guī)民約一直是我國鄉(xiāng)民生活的主要規(guī)則。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村社會自我管理的規(guī)則，是村民自我約束、自我管理、自我監(jiān)督的共同行為規(guī)范，在規(guī)范村民行為，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄰和睦、鄉(xiāng)村安定等方面發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)前，對我國實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也具有積極不可替代的作用。但是在現(xiàn)實(shí)中，大量的村規(guī)民約在形式、內(nèi)容、制定程序、執(zhí)行等方面存在著一些問題，影響其作用的發(fā)揮。因此，本文認(rèn)為必須建立完善村規(guī)民約，充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的巨大作用，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

關(guān)鍵詞 村規(guī)民約 鄉(xiāng)村振興 村民自治 鄉(xiāng)村治理

作者簡介：趙璐璐，中共桂林市臨桂區(qū)委黨校，本科，研究方向：法律。

中圖分類號：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.204

村規(guī)民約在中國古代歷史久遠(yuǎn)，成為傳統(tǒng)社會中主導(dǎo)鄉(xiāng)民生活的主要規(guī)則。我國早在北宋時(shí)期就有陜西藍(lán)田呂氏兄弟發(fā)起制定的村規(guī)民約“呂氏鄉(xiāng)約”（或謂“藍(lán)田鄉(xiāng)約”）。村規(guī)民約是村民們共同價(jià)值觀的凝聚，與村民們的生活息息相關(guān)，最容易得到支持，執(zhí)行起來很容易落實(shí)到位?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中是明確提出，“要深化村民自治實(shí)踐，發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用”。因此，建立完善村規(guī)民約，創(chuàng)新農(nóng)村基層自治模式，發(fā)揮其在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、推進(jìn)移風(fēng)易俗、加強(qiáng)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)等方面積極作用，對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

一、村規(guī)民約對鄉(xiāng)村振興的作用

（一）美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要助力

習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出：“要持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，打造美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥語花香、田園風(fēng)光”。建設(shè)美麗村莊是系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，首當(dāng)其沖的是村容村貌的整治，這項(xiàng)工作可以通過村規(guī)民約來實(shí)現(xiàn)。如將建房應(yīng)服從村莊建設(shè)規(guī)劃，搞好公共衛(wèi)生，嚴(yán)禁隨地亂倒亂堆垃圾、穢物，柴草、糞土應(yīng)定點(diǎn)堆放等內(nèi)容寫進(jìn)村規(guī)民約，使維護(hù)鄉(xiāng)村清潔變成村民的自覺行動，助力美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

（二）有效推動鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)風(fēng)文明是保障。提高鄉(xiāng)村社會文明程度，提升農(nóng)民精神風(fēng)貌，培育良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，很大程度上靠公序良俗來約束，靠道德準(zhǔn)則來自律。村規(guī)民約是村民自治制度的重要組成部分，是法律之外規(guī)范千家萬戶的道德準(zhǔn)則，是村民們共同價(jià)值觀的凝聚。通過建立完善村規(guī)民約來弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀，反對鋪張浪費(fèi)、反對婚喪大操大辦等落后的風(fēng)俗習(xí)慣，推進(jìn)移風(fēng)易俗，樹立文明鄉(xiāng)風(fēng)。

（三）為脫貧攻堅(jiān)集聚力量

通過制定村規(guī)民約凝聚統(tǒng)一村民們的思想，集中精力，共同參與到脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐中去。充分發(fā)揮“村規(guī)民約”在脫貧攻堅(jiān)中教化功能，在村規(guī)民約中打破脫貧攻堅(jiān)中存在的“等、靠、要”等不思進(jìn)取的思想，并積極倡導(dǎo)村民自立自強(qiáng)，堅(jiān)持把扶貧、扶志、扶智有機(jī)結(jié)合，做到扶貧先扶志，扶貧必扶智，真正實(shí)現(xiàn)“脫真貧、真脫貧”。

（四）創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的有效途徑

黨的十九大報(bào)告提出，要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，并提出完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。村規(guī)民約制定過程中，能充分發(fā)揮村民的積極性和創(chuàng)造性，保證村民廣泛的參與權(quán)和討論權(quán)，是村民集體意志的體現(xiàn)，更容易規(guī)范村民的行為。因此，村規(guī)民約是推進(jìn)自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理方式，實(shí)現(xiàn)“公眾參與”的一種有效形式。

二、目前村規(guī)民約存在的問題

（一）形式上千篇一律，缺乏針對性

目前很多村都制定了村規(guī)民約，但村規(guī)民約普遍根據(jù)“上級的指示和要求”，或者生硬套用“模版”制定，成為不為群眾所維護(hù)的“官約”。各村的村規(guī)民約多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府印發(fā)的統(tǒng)一格式版本，大多內(nèi)容雷同、結(jié)構(gòu)相似，創(chuàng)新少，內(nèi)容取向也過于保守，具有宏觀綱領(lǐng)性，模糊性特征。條款上沒有結(jié)合本村的實(shí)際情況，缺少本村特色，也沒有具體的可操作性和針對性，使村規(guī)民約流于形式，成了“墻上”的制度，中看不中用。

（二）部分內(nèi)容與法治的精神相違背

由于傳統(tǒng)觀念、文化水平、法治觀念等原因，村民代表會議制訂的方案時(shí)常與有關(guān)政策、法律、法規(guī)相抵觸。如村委會征用土地存在不經(jīng)村民會議討論就私下決定的情況；在男女平等的問題上很多地方婦女的權(quán)益不能得到有效保障；國家對農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收的優(yōu)惠政策很多地方也是干部及其家屬優(yōu)先等。這些不僅違反了國家相關(guān)的法律、法規(guī)，而且也嚴(yán)重?fù)p害了村民合法權(quán)益，不僅造成村規(guī)民約難以引發(fā)群眾自覺遵守，更影響了村集體的和諧穩(wěn)定。

（三）程序的正當(dāng)性受到忽視

村規(guī)民約之所以能發(fā)揮巨大的作用，是因?yàn)檫@些規(guī)則是村民共同討論制定的，符合大多數(shù)村民的利益。但是目前很多村規(guī)民約并沒有按照法律規(guī)定讓全體村民討論，未能廣泛聽取群眾意見，而是幾個(gè)村干部私下商量制定，這樣的村規(guī)民約失去了群眾基礎(chǔ)，無法得到村民的認(rèn)可和遵守。

（四）執(zhí)行乏力，難形成有效制約

村規(guī)民約不像國家的法律具有強(qiáng)制力，基本上依賴于村民的自覺遵守。目前有些村規(guī)民約制定后即被束之高閣，成為擺設(shè)，變?yōu)橐患埧瘴模挥行┐逡?guī)民約雖設(shè)置了如罰款、減少福利待遇、通報(bào)批評等直接或間接影響村民利益的制裁措施，但在實(shí)際實(shí)施過程中卻難以執(zhí)行；甚至有些村民根本不知道村里有村規(guī)民約。村民對村規(guī)民約關(guān)注度不高，對其內(nèi)容及執(zhí)行與否不關(guān)心、不支持，在日常的村務(wù)處理中常常被忽略，并沒有被自覺貫徹執(zhí)行。

三、形成這些問題的原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約的認(rèn)識不足，指導(dǎo)和監(jiān)督力度不夠

各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村規(guī)民約的重要性認(rèn)識不足，沒有認(rèn)識到村規(guī)民約是村民自治管理的重要制度，也是鄉(xiāng)村治理的重要工具。對性質(zhì)認(rèn)識也有偏差，過分強(qiáng)調(diào)村民自治，過于遷就村民的主觀意愿，對內(nèi)容的合法性缺乏必要的監(jiān)督。在具體的工作中，也沒有明確一個(gè)部門作為村規(guī)民約的指導(dǎo)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（二）傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念、道德傳統(tǒng)根深蒂固

在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會中禮法秩序和道德規(guī)范主要還是以血緣和地緣關(guān)系構(gòu)建起來的。在這種秩序和規(guī)范下，宗族主義，男權(quán)思想，刑罰報(bào)復(fù)主義等占據(jù)著主導(dǎo)地位。這些和現(xiàn)代法治所講的個(gè)體獨(dú)立，人人平等，契約自由等觀念相沖突。

（三）村規(guī)民約制定主體的法律素養(yǎng)欠缺

農(nóng)村基層干部和村民是村規(guī)民約制定的主體，目前大多基層干部和村民法律知識欠缺，法治觀念淡薄，傳統(tǒng)的封建思想根深蒂固。因此村規(guī)民約反應(yīng)鄉(xiāng)俗民情，因地制宜，難免與一些法治觀念相違背。另外村民法律意識淡薄，自覺維護(hù)合法權(quán)益意識不強(qiáng)，也是造成村規(guī)民約違法條款現(xiàn)象存在的一個(gè)主要原因。

（四）村規(guī)民約制定程序不規(guī)范

目前對于大部分農(nóng)村而言村規(guī)民約的制定流程大多都流于形式，并沒有按照規(guī)范化，民主化的程序進(jìn)行，少了民眾的參與也就缺乏了群眾基礎(chǔ)。很多地方所謂的村規(guī)民約成了村委會之約，成為村干部管理村民的手段，還有些地方所謂的村民章程完全是幾個(gè)村干部私下商量的，自作主張的結(jié)果。其次，現(xiàn)行的一些法律、法規(guī)存在盲區(qū)?，F(xiàn)行的法律、法規(guī)雖然規(guī)定了村民的權(quán)利，但在實(shí)踐中，如何切實(shí)保護(hù)村民權(quán)利，缺乏具體、可操作的實(shí)施細(xì)則。

四、建立完善村規(guī)民約，助力鄉(xiāng)村振興的措施

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)對村規(guī)民約的指導(dǎo)監(jiān)督

首先，積極指導(dǎo)村民會議制定村規(guī)民約。由于當(dāng)前村規(guī)民約受制定主體文化程度、法律修養(yǎng)等因素的影響，對于制定適應(yīng)于發(fā)展需要、符合法律規(guī)定的村規(guī)民約仍需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)?！洞迕裎瘑T會組織法》第4條也明確規(guī)定，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)對村民委員會工作指導(dǎo)、支持和幫助力度。其次，加強(qiáng)對與發(fā)展不適應(yīng)村規(guī)民約清理力度。相關(guān)部門指導(dǎo)村委會對過去制定的村規(guī)民約進(jìn)行全面清理，對不合法的內(nèi)容進(jìn)行修改。最后，開展普法宣傳教育活動。以普法活動為契機(jī)，宣傳《村民委員會組織法》、《土地承包法》等法律、法規(guī)，加深村民對村規(guī)民約的理解，提升村民對村規(guī)民約建設(shè)重要性的認(rèn)識，提高村民遵守良好村規(guī)民約的自覺性。

（二）村規(guī)民約的制定應(yīng)因地制宜，與時(shí)俱進(jìn)

“十里不同風(fēng)、百里不同俗”，村莊因?yàn)槠涮赜械牡乩砦恢?、歷史習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。村規(guī)民約要發(fā)揮其作用，必須因村制宜，根據(jù)村情民情建立完善村規(guī)民約內(nèi)容。臟亂差嚴(yán)重的，側(cè)重于美化環(huán)境；賭博成風(fēng)的，側(cè)重于治安管理；種養(yǎng)興盛的，側(cè)重于信用建設(shè)……在依法依規(guī)的情況下，建立完善村規(guī)民約盡可能地入鄉(xiāng)隨俗，多接地氣，多體現(xiàn)地方特色。

緊貼時(shí)代，賦予村規(guī)民約新內(nèi)容。樹立社會主義法治理念，破除村規(guī)民約中原有的封建迷信舊俗，提倡男女平等，維護(hù)婦女兒童合法權(quán)益等。弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀，倡導(dǎo)勤勞節(jié)儉、誠實(shí)守信、團(tuán)結(jié)友愛、孝敬父母、尊重他人等良好社會風(fēng)尚。將垃圾處理、鄉(xiāng)村綠化、道路亮化和污水治理等各項(xiàng)工作納入村規(guī)民約，共建美麗鄉(xiāng)村。在“村規(guī)民約”中杜絕等、靠、要的懶惰行為，提倡自力更生、艱苦奮斗，扶貧、扶志、扶智有機(jī)結(jié)合，助力脫貧攻堅(jiān)。

（三）規(guī)范制定程序，確保村民主體地位

程序的正當(dāng)合法，才能保證實(shí)體的公平正義。完善和規(guī)范村規(guī)民約的制定和修改程序，嚴(yán)格貫徹落實(shí)村民會議作為村規(guī)民約唯一法定制定主體的規(guī)定，從而加強(qiáng)其權(quán)威性，減少其實(shí)施過程中的阻力?！洞迕裎瘑T會組織法》明文規(guī)定村規(guī)民約的制定主體為村民會議，而實(shí)踐中這一規(guī)定并未得到很好的落實(shí)?！坝械拇逡?guī)民約是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一制定的而不是村民共同商定的；有的村不召開村民會議而直接宣讀村規(guī)民約?！边@樣制定出的村規(guī)民約不能得到群眾的認(rèn)可和支持。

然而，村規(guī)民約能否制定好、落實(shí)好，關(guān)鍵是群眾認(rèn)可和遵守。因此，在建立完善村規(guī)民約上，要堅(jiān)持一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，廣泛征求村民意見和建議，把群眾的問題交給群眾自己解決。積極發(fā)動群眾，群眾的參與度越高，村規(guī)民約體現(xiàn)的治理效果越好，治理的程度越深，才能為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

（四）強(qiáng)化實(shí)施效力，提升村規(guī)民約的權(quán)威性

強(qiáng)化村規(guī)民約的實(shí)施效力，首先，村干部應(yīng)起帶頭作用，做好群眾榜樣，村民更要以主人翁的態(tài)度來看待這些自治規(guī)則。其次，創(chuàng)新執(zhí)行方式?？梢酝ㄟ^適當(dāng)?shù)男问?，如成立鄉(xiāng)賢理事會，聘請本地老黨員、老教師、老模范、老干部、復(fù)退軍人、經(jīng)濟(jì)文化能人組成理事會，監(jiān)督村規(guī)民約的執(zhí)行，處理處置違規(guī)違約現(xiàn)象。還可以通過建立執(zhí)約巡查隊(duì)、制定獎(jiǎng)勵(lì)政策、落實(shí)懲罰措施等方式開展執(zhí)約履約，督促村規(guī)民約的落實(shí)。最后，在調(diào)解糾紛處置違約行為時(shí)，應(yīng)做到事實(shí)清楚，公平公正，讓群眾信服。村干部和黨員有違規(guī)違約的，照規(guī)處理，不當(dāng)特殊村民。這樣村民才會信服村規(guī)民約，逐步形成相互監(jiān)督、共同遵守村規(guī)民約的良好風(fēng)尚。

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