劉海霞，胡曉燕

（蘭州理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730050）

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家在生態(tài)環(huán)境治理的過(guò)程中，高度重視生態(tài)責(zé)任的落實(shí)以及相關(guān)制度的建設(shè)。我國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)制作為生態(tài)文明制度的重要內(nèi)容，是黨政部門(mén)責(zé)任落實(shí)的基本要求，同時(shí)也是加強(qiáng)公眾參與的重要保障。因此，通過(guò)分析當(dāng)前我國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)制在運(yùn)行過(guò)程中存在一定的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提出應(yīng)對(duì)對(duì)策，這對(duì)于加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)實(shí)施生態(tài)問(wèn)責(zé)制的必要性

生態(tài)問(wèn)責(zé)制作為生態(tài)實(shí)踐的理性考量，對(duì)于提升生態(tài)治理現(xiàn)代化、推進(jìn)綠色發(fā)展以及決勝全面建成小康社會(huì)勢(shì)在必行。

（一）生態(tài)問(wèn)責(zé)制是提升生態(tài)治理現(xiàn)代化水平的必由之路

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中的八個(gè)明確之一：明確全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化主要針對(duì)發(fā)展過(guò)程中遇到的轉(zhuǎn)型危機(jī)，幫助解決轉(zhuǎn)型中遇到的問(wèn)題。國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化中的一個(gè)重要內(nèi)容就是實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化。首先，提升生態(tài)治理現(xiàn)代化水平需要保證治理本身的現(xiàn)代化，生態(tài)治理本身的現(xiàn)代化中的一個(gè)重要方面就是制度化。生態(tài)問(wèn)責(zé)作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，通過(guò)改善生態(tài)問(wèn)責(zé)制有利于進(jìn)一步完善生態(tài)文明制度，更好地將生態(tài)文明制度落細(xì)落實(shí)，保證生態(tài)治理本身的現(xiàn)代化，從而提升生態(tài)治理現(xiàn)代化的水平。其次，生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵點(diǎn)。提高生態(tài)治理現(xiàn)代化水平需要加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)需要積極引導(dǎo)地方政府朝著有利于綠色發(fā)展的方向發(fā)展。生態(tài)問(wèn)責(zé)制就針對(duì)當(dāng)前我國(guó)面臨的環(huán)境問(wèn)題以及環(huán)境治理中存在的問(wèn)題，在考察生態(tài)問(wèn)責(zé)對(duì)象方面，提出要堅(jiān)持黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)并從生態(tài)問(wèn)責(zé)的全過(guò)程進(jìn)行分析，將預(yù)防與治理相結(jié)合。從問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)過(guò)程方面保證治理行為本身符合法律規(guī)范，同時(shí)使生態(tài)治理成為地方政府的一個(gè)常規(guī)性工作。生態(tài)問(wèn)責(zé)制有利于保證生態(tài)治理能力現(xiàn)代化以及生態(tài)治理本身的現(xiàn)代化，是提升生態(tài)治理現(xiàn)代化水平的必由之路。

（二）生態(tài)問(wèn)責(zé)制是推進(jìn)綠色發(fā)展的重要方式

“綠色發(fā)展理念是十八大以來(lái)習(xí)近平總書(shū)記治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略的重要組成部分”[1]，積極推進(jìn)綠色發(fā)展有利于更好地實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生，十九大報(bào)告中明確指出“分兩步走在本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。”為此，需要有效的生態(tài)問(wèn)責(zé)制來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)綠色發(fā)展。首先，推進(jìn)綠色發(fā)展，需要嚴(yán)密的制度保障，“確立‘源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲'的制度體系”[2]。生態(tài)問(wèn)責(zé)制針對(duì)生態(tài)問(wèn)責(zé)的全過(guò)程，在生態(tài)治理前，明確具體的責(zé)任，將責(zé)任落到實(shí)處。在生態(tài)治理中，通過(guò)相關(guān)的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。在生態(tài)治理責(zé)任落實(shí)不到位時(shí)，就通過(guò)生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)破壞環(huán)境行為的問(wèn)責(zé)對(duì)象，進(jìn)行量化問(wèn)責(zé)，終身問(wèn)責(zé)。通過(guò)生態(tài)問(wèn)責(zé)的全程嵌入機(jī)制，有助于推動(dòng)綠色發(fā)展確立嚴(yán)密的制度體系，同時(shí)在環(huán)保的持續(xù)加壓下，倒逼企業(yè)努力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，淘汰落后產(chǎn)能，降低耗能高的產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展新型綠色產(chǎn)業(yè)，積極推進(jìn)綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式的綠色化。其次，推進(jìn)綠色發(fā)展，需要實(shí)現(xiàn)生活方式的綠色化。生活方式綠色化需要在觀念上樹(shù)立綠色發(fā)展的觀念，同時(shí)需要有健康的生活方式以及消費(fèi)方式。廣大群眾需要積極地參與其中，共同保護(hù)環(huán)境。生態(tài)問(wèn)責(zé)制在問(wèn)責(zé)主體方面，強(qiáng)調(diào)要群眾參與問(wèn)責(zé)，通過(guò)完善的制度保障群眾對(duì)政府和企業(yè)相關(guān)的環(huán)境決策進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)積極地鼓勵(lì)群眾將環(huán)境保護(hù)的理念轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)，形成綠色低碳的生活方式，共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)問(wèn)責(zé)制通過(guò)鼓勵(lì)群眾參與的方式，有利于實(shí)現(xiàn)生活方式的綠色化，成為推進(jìn)綠色發(fā)展的重要方式。

（三）生態(tài)問(wèn)責(zé)制是決勝全面建成小康社會(huì)的重要保障

十九大報(bào)告指出：“從現(xiàn)在到2020年是全面建成小康社會(huì)決勝期”。決勝全面建成小康社會(huì)作為十九大后中國(guó)共產(chǎn)黨首要的奮斗目標(biāo)，需要協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、教育等各個(gè)方面的同時(shí)，抓重點(diǎn)，抓主要矛盾，補(bǔ)齊短板。首先，全面小康的核心在于“全面”。全面建成小康社會(huì),包括“全面”和“小康”兩個(gè)方面，它不僅要求實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，而且更為重要的是要做到“全面”。全面指的是實(shí)現(xiàn)平衡以及協(xié)調(diào)發(fā)展，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)象比較明顯，生態(tài)文明建設(shè)的短板比較明顯。生態(tài)問(wèn)責(zé)制作為生態(tài)文明制度的重要內(nèi)容，生態(tài)問(wèn)責(zé)制在明確問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象基礎(chǔ)上，明確具體責(zé)任的同時(shí)以嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制以及責(zé)任追究制度，積極加快生態(tài)文明建設(shè)的法治化進(jìn)程，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)文明的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，為決勝全面小康社會(huì)提供重要保障。其次，決勝全面建成小康社會(huì)從任務(wù)方面看，就是要補(bǔ)短板，堅(jiān)決做好污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)。打好污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)需要協(xié)調(diào)大氣污染、水污染以及固體廢棄物污染等各個(gè)方面，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)、加強(qiáng)監(jiān)察執(zhí)法?！皹?gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”[3]，做好污染防治工作需要社會(huì)組織和公眾的共同參與。生態(tài)問(wèn)責(zé)制將監(jiān)管機(jī)構(gòu)既作為問(wèn)責(zé)對(duì)象，又作為問(wèn)責(zé)主體，形成了嚴(yán)密的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，積極地鼓勵(lì)公眾參與，共同治理生態(tài)問(wèn)題，對(duì)失責(zé)行為有明確的責(zé)任追究制度，這有利于更好地做好污染防治工作，幫助完成決勝全面小康社會(huì)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。生態(tài)問(wèn)責(zé)制不僅有助于全面建成小康社會(huì)更好地實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展，而且把握住了全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)任務(wù)，是決勝全面建成小康社會(huì)的重要保障。

二、我國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)制運(yùn)行面臨的困境

黨的十八大以來(lái)隨著我國(guó)的生態(tài)問(wèn)責(zé)制不斷的推進(jìn)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境的治理取得了明顯成效，但是由于生態(tài)問(wèn)責(zé)制實(shí)施的時(shí)間不長(zhǎng)，在具體的運(yùn)作過(guò)程中還存在一定的問(wèn)題。

（一）問(wèn)責(zé)對(duì)象方面，考察的對(duì)象比較單一

在考察生態(tài)問(wèn)責(zé)過(guò)程中，如果不能全面準(zhǔn)確地考察生態(tài)問(wèn)責(zé)的對(duì)象，則生態(tài)問(wèn)責(zé)的成效將會(huì)大打折扣。因此，全面考察生態(tài)問(wèn)責(zé)對(duì)象，有助于將生態(tài)問(wèn)責(zé)進(jìn)一步落到實(shí)處。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)在實(shí)踐中對(duì)于問(wèn)責(zé)對(duì)象的考察比較單一。首先，在過(guò)去的環(huán)境保護(hù)中，主要關(guān)注地方政府的生態(tài)責(zé)任，卻忽視了地方黨委的環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，地方政府的工作是在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，地方黨委的原則、方針，對(duì)于地方政府起到重要的指導(dǎo)作用,并且當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任考察過(guò)程中，對(duì)于政府相關(guān)部門(mén)工作人員責(zé)任的追究較多，而對(duì)于黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究較少。其二，過(guò)去一直實(shí)行的是“重企輕政”的監(jiān)管方式，企業(yè)成為環(huán)境監(jiān)督的重點(diǎn)，卻忽視了對(duì)黨委和政府的監(jiān)督。企業(yè)出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題，既有企業(yè)自身的原因，同時(shí)也有黨委和政府及其相關(guān)的環(huán)境保護(hù)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和落實(shí)不到位，沒(méi)有高度重視環(huán)境問(wèn)題，沒(méi)能及時(shí)地解決出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題的原因。第三批中央環(huán)保督查對(duì)?。ㄊ校┑亩讲楹蛦?wèn)責(zé)中，其中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部占了很大的比例，這表明對(duì)于企業(yè)環(huán)境監(jiān)管的同時(shí)，還需要考察黨政部門(mén)的環(huán)境失責(zé)行為。其三，在我國(guó)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系中，缺乏對(duì)監(jiān)管者本身的監(jiān)督。對(duì)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督，就會(huì)大大的降低環(huán)境監(jiān)管的效率。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)對(duì)象的考察比較單一，缺乏對(duì)于黨委、政府以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身的考察，生態(tài)問(wèn)責(zé)的對(duì)象考察不全面，將影響生態(tài)問(wèn)責(zé)效力的提升。

（二）問(wèn)責(zé)主體方面，公眾參與生態(tài)問(wèn)責(zé)的力度不強(qiáng)

十九大報(bào)告指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)，對(duì)于突出的環(huán)境問(wèn)題強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持全民共治?！吧鐣?huì)公眾作為環(huán)境治理的重要主題與制度建設(shè)的重要推動(dòng)力量”[4]，只有社會(huì)公眾積極地參與生態(tài)問(wèn)責(zé)，共同治理生態(tài)問(wèn)題，才能進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)問(wèn)責(zé)制落細(xì)落實(shí)。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)主體主要是黨委、政府以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，而公眾參與生態(tài)問(wèn)責(zé)的力度不強(qiáng)。首先，我國(guó)關(guān)于公眾參與制度的立法方面缺乏一定的操作性和可行性，在具體的實(shí)踐中難以保障公眾參與生態(tài)問(wèn)責(zé)，同時(shí)雖然我國(guó)已經(jīng)有了公眾參與制度的相關(guān)規(guī)定，但是對(duì)于責(zé)任的規(guī)定不明晰，責(zé)任的內(nèi)容不明確。其次，公眾參與的效果不佳，反饋機(jī)制不夠完善。公眾參與的途徑有召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，黨政機(jī)關(guān)正是通過(guò)這些方式聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，但是當(dāng)前公眾參與的途徑有限，并且對(duì)于公眾意見(jiàn)的反饋機(jī)制不夠完善。當(dāng)前公眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)提交的意見(jiàn)或建議，在很多情況下未能及時(shí)回應(yīng)，這將影響公眾參與的積極性和有效性。最后，生態(tài)問(wèn)責(zé)主體方面忽視了環(huán)保組織的作用。個(gè)人力量比較薄弱，因此需要個(gè)人參與一定的社會(huì)組織。環(huán)保NGO能通過(guò)輿論壓力以及教化作用，調(diào)動(dòng)公眾積極參與到環(huán)境保護(hù)之中，同時(shí)通過(guò)有效地監(jiān)督，能夠應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)的“市場(chǎng)失靈”“政府失靈”等問(wèn)題。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都重視黨和政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，而忽視了環(huán)保組織的作用。

（三）問(wèn)責(zé)過(guò)程方面，過(guò)渡強(qiáng)調(diào)事后追責(zé)，事前事中問(wèn)責(zé)亟需強(qiáng)化

“事后懲治只是問(wèn)責(zé)的一種手段，有效預(yù)防才是其根本目標(biāo)”[5]。在生態(tài)問(wèn)責(zé)的整個(gè)過(guò)程中，不能僅僅關(guān)注出現(xiàn)生態(tài)問(wèn)題時(shí)對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象的失職、違法行為進(jìn)行追責(zé)，還應(yīng)該做好事前和事中的動(dòng)態(tài)檢查工作，做好有效的預(yù)防工作。十九大報(bào)告中指出要實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，這就要求在生態(tài)環(huán)境治理中關(guān)于生態(tài)問(wèn)責(zé)方面應(yīng)堅(jiān)持以預(yù)防為主，防治結(jié)合的方針，形成包括事前、事中和事后全過(guò)程的生態(tài)問(wèn)責(zé)體系。從當(dāng)前現(xiàn)狀來(lái)看，在制定的制度和具體的實(shí)踐活動(dòng)中普遍存在很大程度上都落腳于事后追責(zé)，而忽視了事前和事中問(wèn)責(zé)的現(xiàn)象。在制定制度方面，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，重視事后追責(zé)，而關(guān)于事前、事中的預(yù)防和監(jiān)察的相關(guān)法律法規(guī)比較少。如果忽視事前和事中問(wèn)責(zé)，過(guò)度強(qiáng)調(diào)事后追責(zé)，這將會(huì)影響生態(tài)問(wèn)責(zé)體系的系統(tǒng)構(gòu)建。十九大報(bào)告中指出我國(guó)的主要矛盾發(fā)生了變化，這就要求治理生態(tài)問(wèn)題，不僅僅要堅(jiān)守基礎(chǔ)的底線，還應(yīng)該滿足人民群眾更高的基本環(huán)境安全保障。因此，在生態(tài)問(wèn)責(zé)過(guò)程中，堅(jiān)持將事前明責(zé)、事中監(jiān)督與事后問(wèn)責(zé)相結(jié)合，才能將生態(tài)問(wèn)責(zé)落到實(shí)處，治理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，更好地滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。

三、推進(jìn)我國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)制有效運(yùn)行的對(duì)策

生態(tài)問(wèn)責(zé)制在實(shí)際運(yùn)行中存在的問(wèn)題，將影響生態(tài)問(wèn)責(zé)制效用的發(fā)揮，不利于美麗中國(guó)建設(shè)。要發(fā)揮生態(tài)問(wèn)責(zé)制的實(shí)效性，需要從生態(tài)問(wèn)責(zé)對(duì)象、公眾參與制度、生態(tài)問(wèn)責(zé)全程嵌入機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制等方面采取積極措施。

（一）全面考察生態(tài)問(wèn)責(zé)對(duì)象

生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，各個(gè)環(huán)節(jié)是相互聯(lián)系、相互影響的，要落實(shí)生態(tài)問(wèn)責(zé)制，需要全面準(zhǔn)確地把握生態(tài)問(wèn)責(zé)的對(duì)象。首先，實(shí)行黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》按照黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)的原則，對(duì)相關(guān)的負(fù)責(zé)人實(shí)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。習(xí)近平指出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)干部。實(shí)行黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)，“正因?yàn)榘涯苌婕暗摹P(guān)鍵少數(shù)'領(lǐng)導(dǎo)人員納入失職追責(zé)體系，體現(xiàn)權(quán)責(zé)的一致性，才能保證追責(zé)具有足夠的威懾力。[6]”因此需要對(duì)地方黨委和政府形成明確的問(wèn)責(zé)權(quán)力分工。如果問(wèn)責(zé)權(quán)力分工不明確，就會(huì)很容易出現(xiàn)權(quán)力交叉或者權(quán)力失責(zé)的現(xiàn)象，難以將生態(tài)問(wèn)責(zé)落實(shí)到具體的問(wèn)責(zé)對(duì)象，助長(zhǎng)黨政機(jī)關(guān)環(huán)境失職行為的發(fā)生，因此，“應(yīng)當(dāng)形成黨政機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)權(quán)力清單”[7]，將問(wèn)責(zé)權(quán)力落實(shí)到具體的人。同時(shí)還需要對(duì)地方的黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，這一考核指標(biāo)改變了過(guò)去只有經(jīng)濟(jì)審計(jì)的現(xiàn)狀，使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在做出重大決定時(shí)必須把環(huán)境因素考慮在內(nèi)。其次，堅(jiān)持督企也督政。黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的環(huán)境保護(hù)政策對(duì)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)起到重要的指導(dǎo)作用，同時(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)起到重要的監(jiān)督作用。因此，在監(jiān)督企業(yè)的同時(shí)也需要監(jiān)督當(dāng)?shù)氐狞h政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。例如，淄博開(kāi)展的鐵拳治污，實(shí)行“雙罰制”，企業(yè)出現(xiàn)環(huán)境污染問(wèn)題，企業(yè)所在的區(qū)縣政府也要受到懲罰。淄博市實(shí)行“雙罰制”改變了以前環(huán)境治理只注重“督企”的局面，開(kāi)始實(shí)現(xiàn)“督政”與“督企”兩者并重。通過(guò)“雙罰制”的方式，將生態(tài)問(wèn)責(zé)落到實(shí)處，如果生態(tài)環(huán)境不過(guò)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)干部就要被追究責(zé)任，這就迫使黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)把環(huán)保工作落到實(shí)處。其三，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)?！氨O(jiān)管有效性不足，是中國(guó)環(huán)境監(jiān)管失靈的重要原因?！奔訌?qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)，有助于更好地將生態(tài)問(wèn)責(zé)落到實(shí)處，因此，需要規(guī)范監(jiān)管程序。環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該積極遵循監(jiān)管的相關(guān)準(zhǔn)則，獨(dú)立的公開(kāi)的進(jìn)行監(jiān)管，不受當(dāng)?shù)卣母深A(yù)，從而確保監(jiān)管的有效性。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)還需要形成長(zhǎng)效的監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管對(duì)象的相關(guān)人員負(fù)責(zé)。

（二）切實(shí)加強(qiáng)公眾參與制度改革

實(shí)現(xiàn)生態(tài)問(wèn)責(zé)制離不開(kāi)社會(huì)組織和公眾的參與?！吧鐣?huì)公眾的生態(tài)權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)該在有關(guān)的法律法規(guī)當(dāng)中加以明確?！盵8]首先，完善公眾參與制度的立法。完善公眾參與制度的立法需要在環(huán)境基本法方面，形成正面的、系統(tǒng)的以及詳盡的公眾參與的規(guī)定，進(jìn)一步明確公眾參與的權(quán)利與義務(wù)，使公眾參與生態(tài)問(wèn)責(zé)的合法權(quán)利受到法律的保護(hù)，調(diào)動(dòng)公眾參與生態(tài)問(wèn)責(zé)的積極性。同時(shí)還需要在單行環(huán)境法律方面，制定關(guān)于公眾參與的專項(xiàng)法規(guī)，補(bǔ)充和完善公眾參與立法。其次，健全公眾參與機(jī)制。“生態(tài)文明的公眾參與機(jī)制需要通過(guò)具體可操作的運(yùn)行機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，否則將流于形式”[9]。健全公眾參與機(jī)制需要健全公眾參與的反饋機(jī)制，健全公眾參與的反饋機(jī)制，需要政府要有服務(wù)意識(shí)。政府堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，認(rèn)真聽(tīng)取公眾關(guān)于環(huán)境保護(hù)的意見(jiàn)和建議，并積極采取行動(dòng)。同時(shí)完善現(xiàn)有立法，進(jìn)一步明確政府對(duì)于公眾參與應(yīng)盡的反饋義務(wù)。健全公眾參與機(jī)制還需要完善公眾參與的責(zé)任追究制度。是否有嚴(yán)格的責(zé)任追究制度關(guān)系到能否真正將公眾參與落到實(shí)處。對(duì)于沒(méi)能實(shí)現(xiàn)的公眾參與權(quán)利，需要相關(guān)的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)，通過(guò)該方式能有效調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。最后，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)NGO組織。2017年12月，66家環(huán)保NGO組織齊聚湖北，共同商討公眾參與水體保護(hù)的大計(jì)?！皶?huì)上重點(diǎn)推介了環(huán)保NGO與企業(yè)環(huán)境共治的楚源模式”[10]?！碍h(huán)保NGO擁有專業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)施加輿論壓力和發(fā)揮教化功能，它在全球治理領(lǐng)域已經(jīng)形成了一定影響”[11]。因此，需要健全環(huán)境保護(hù)NGO組織。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)NGO組織需要政府加大支持力度，政府可以通過(guò)簡(jiǎn)化審批程序、資金資助、拓寬社會(huì)為民間環(huán)保組織援助的渠道等方式，支持我國(guó)環(huán)境保護(hù)NGO組織的發(fā)展。同時(shí)還需要提升我國(guó)環(huán)境保護(hù)NGO組織的法律地位。明確環(huán)境保護(hù)NGO組織享有的權(quán)利和履行的義務(wù)，并建立行使權(quán)力的法律保障制度，從法律上保障環(huán)境保護(hù)NGO組織權(quán)利的有效行使。通過(guò)完善公眾參與制度的立法、健全公眾參與機(jī)制以及健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)NGO組織的方式，進(jìn)一步完善公眾參與制度，有助于更好地實(shí)現(xiàn)公眾生態(tài)問(wèn)責(zé)，幫助提升生態(tài)治理能力。

（三）構(gòu)建生態(tài)問(wèn)責(zé)的全程嵌入機(jī)制

生態(tài)問(wèn)責(zé)制要形成長(zhǎng)效效應(yīng)，需要形成生態(tài)問(wèn)責(zé)的全程嵌入機(jī)制，既注重事前的預(yù)防，又注重事中的監(jiān)督和事后的追責(zé)。首先，生態(tài)治理責(zé)任前，嵌入明確的責(zé)任落實(shí)機(jī)制。嵌入明確的責(zé)任落實(shí)機(jī)制，需要明確不同的生態(tài)問(wèn)責(zé)對(duì)象相應(yīng)的生態(tài)治理責(zé)任，將責(zé)任落實(shí)到具體的人、具體的事。同時(shí)需要實(shí)行“行為追責(zé)”，對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)違反國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)的行為，進(jìn)行行為追責(zé)，將“關(guān)口”前移。通過(guò)該方式能在事前進(jìn)行有效地預(yù)防，減少環(huán)境損害帶來(lái)的損失。其次，生態(tài)治理落實(shí)中，嵌入責(zé)任監(jiān)管機(jī)制?！坝行У沫h(huán)境監(jiān)管是良好環(huán)境治理的基礎(chǔ)”[12]，要治理我國(guó)的生態(tài)環(huán)境，落實(shí)生態(tài)問(wèn)責(zé)制，需要在生態(tài)治理落實(shí)中，嵌入責(zé)任監(jiān)管機(jī)制，這要求加強(qiáng)督查，不折不扣地完成督查任務(wù)。要形成全國(guó)各省的督查工作全覆蓋，實(shí)現(xiàn)全面督查，對(duì)于存在嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題的地方，實(shí)行專項(xiàng)督查，將中央環(huán)保督查與地市環(huán)保督政相結(jié)合，并輔之專項(xiàng)督查。同時(shí)還要求進(jìn)一步落實(shí)地方的環(huán)境督查工作。地方的環(huán)境督查工作主要是針對(duì)當(dāng)?shù)卦诎l(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境督查工作的重點(diǎn)難點(diǎn)就在于此，對(duì)于不同的地方環(huán)境督查的側(cè)重點(diǎn)不同，要因地制宜。例如，2016年的7月至8月，第一批中央環(huán)保督查組對(duì)8個(gè)省（區(qū)）開(kāi)展環(huán)境保護(hù)督查。通過(guò)嚴(yán)格的督查并反饋情況，對(duì)地方的進(jìn)行進(jìn)一步核實(shí)，嚴(yán)肅督查問(wèn)責(zé)，同步移交了100個(gè)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問(wèn)題[13]。中央環(huán)保督查組，加強(qiáng)對(duì)地方督查，認(rèn)真地履行督查任務(wù)，有利于將生態(tài)問(wèn)責(zé)制進(jìn)一步落到實(shí)處。最后，生態(tài)問(wèn)責(zé)缺失后，嵌入生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制?！皢?wèn)責(zé)制即追究責(zé)任的制度”[14]，動(dòng)員千遍，不如問(wèn)責(zé)一次，一定要將問(wèn)責(zé)落實(shí)到底。根據(jù)不同的問(wèn)責(zé)情況，進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)，將追責(zé)問(wèn)責(zé)進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范化，同時(shí)要實(shí)行終身問(wèn)責(zé)的追究制度，把問(wèn)責(zé)落實(shí)到具體的人，無(wú)論責(zé)任人是否調(diào)離，退休的等，都要追究其責(zé)任。2017年11月，江蘇137人因環(huán)保問(wèn)題被問(wèn)責(zé)，根據(jù)不同的環(huán)境破壞情況，分別以移送司法機(jī)關(guān)、黨紀(jì)政紀(jì)處分、誡勉談話方式對(duì)不同的人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。對(duì)于破壞生態(tài)環(huán)境的行為，進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，這有利于確保生態(tài)環(huán)境治理工作取得實(shí)效。

（四）完善問(wèn)責(zé)信息公開(kāi)機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)問(wèn)責(zé)制有效運(yùn)行，更好的實(shí)現(xiàn)人民群眾的監(jiān)督，解決人民群眾對(duì)于生態(tài)問(wèn)責(zé)過(guò)程的疑惑，需要公開(kāi)問(wèn)責(zé)信息，完善問(wèn)責(zé)信息公開(kāi)機(jī)制。鑒于生態(tài)問(wèn)責(zé)是一個(gè)全程問(wèn)責(zé)過(guò)程，因此公開(kāi)問(wèn)責(zé)信息也要覆蓋全過(guò)程，既包括事前明責(zé)的信息公開(kāi)，又包括事中監(jiān)督和事后追責(zé)信息的公開(kāi)。首先，強(qiáng)化對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象相關(guān)信息的公開(kāi)。落實(shí)生態(tài)問(wèn)責(zé)制，首要的任務(wù)是明確生態(tài)問(wèn)責(zé)的具體對(duì)象。對(duì)于具體的問(wèn)責(zé)對(duì)象，根據(jù)相關(guān)原則，公開(kāi)其具體應(yīng)履行的生態(tài)治理責(zé)任以及關(guān)于環(huán)境治理的方針、對(duì)策等信息。例如，作為生態(tài)問(wèn)責(zé)的重要對(duì)象黨政機(jī)關(guān)，應(yīng)該根據(jù)相關(guān)的原則，公開(kāi)其具體的責(zé)任機(jī)構(gòu)、各自履行的職責(zé)以及治理措施等信息。其次，加強(qiáng)對(duì)問(wèn)責(zé)過(guò)程相關(guān)信息的公開(kāi)。通過(guò)完善的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象的責(zé)任狀況進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查，保證第一時(shí)間公開(kāi)信息，這樣能更好地維護(hù)公眾權(quán)利的同時(shí)，為問(wèn)責(zé)對(duì)象對(duì)自己的行為提供申辯的機(jī)會(huì)。最后，推進(jìn)問(wèn)責(zé)結(jié)果相關(guān)信息的公開(kāi)。應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有的生態(tài)問(wèn)責(zé)信息公開(kāi)的相關(guān)條例，對(duì)于生態(tài)問(wèn)責(zé)的結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，使生態(tài)問(wèn)責(zé)的結(jié)果接受社會(huì)的監(jiān)督，以確保生態(tài)問(wèn)責(zé)的實(shí)效性。例如，2017年我國(guó)第一批中央監(jiān)察8省公開(kāi)移交案件問(wèn)責(zé)結(jié)果，這在我國(guó)歷史上尚屬首次。通過(guò)對(duì)問(wèn)責(zé)人數(shù)、問(wèn)責(zé)人員以及問(wèn)責(zé)的具體情形進(jìn)行公開(kāi)，使生態(tài)問(wèn)責(zé)結(jié)果公之于眾，更好地取信于民。同樣的2017年12月，寧夏全面公布了土壤環(huán)境重點(diǎn)監(jiān)管的名單，要求這些企業(yè)通過(guò)環(huán)境土壤的檢測(cè)，向公眾公開(kāi)檢測(cè)結(jié)果，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。完善問(wèn)責(zé)信息公開(kāi)機(jī)制，通過(guò)對(duì)生態(tài)問(wèn)責(zé)全過(guò)程的公開(kāi)，有利于更好地保障生態(tài)問(wèn)責(zé)制的良性運(yùn)作。