李志明 邢梓琳

[摘要] 目前，我國已初步形成與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的軍人優(yōu)待體系，但仍存在公平性和激勵性雙不足、軍人優(yōu)待政策內(nèi)容范圍相對狹窄、部分軍人優(yōu)待政策規(guī)定較為粗疏、軍人優(yōu)待政策在實踐中難以落實等現(xiàn)實問題。應盡快找準軍人優(yōu)待定位，在確立“普惠性”和“特殊性”相結合、“政府主導”和“多方參與”相結合以及公平性、分類優(yōu)待等發(fā)展原則的同時，進一步明確軍人優(yōu)待方式和具體項目，建立全國基本軍人優(yōu)待制度、統(tǒng)一優(yōu)待憑證，完善政府和社會共同承擔軍人優(yōu)待義務機制，軍地聯(lián)動共同促進軍人優(yōu)待政策落實落地。

[關鍵詞] 軍人優(yōu)待 ?歷史發(fā)展 ?問題 ?改革方向

[中圖分類號] D632 ? [文獻標識碼] A ? [文章編號] 1004-6623（2019）06-0072-05

[作者簡介] 李志明（1983 — ），湖北通城人，中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態(tài)文明教研部副教授，博士，研究方向：社會政策與社會法;邢梓琳（1986 — ），女，北京人，中共中央黨校（國家行政學院）博士研究生，研究方向：社會治理。

軍人優(yōu)待屬于一種社會優(yōu)待制度，是指國家、社會對現(xiàn)役軍人、服現(xiàn)役或者退出現(xiàn)役的殘疾軍人以及復員軍人、退伍軍人、軍人烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬、現(xiàn)役軍人家屬等優(yōu)待對象，在政治、經(jīng)濟、社會等方面給予物質(zhì)照顧和優(yōu)先優(yōu)惠待遇的制度。黨的十九大報告提出，要“維護軍人軍屬合法權益，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)”。做好軍人優(yōu)待工作，不斷增進軍人軍屬福祉，是落實這一戰(zhàn)略部署，激發(fā)軍人獻身國防事業(yè)、扎根軍營成才熱情的重要舉措。

一、軍人優(yōu)待體系發(fā)展歷程

（一）初步確立期（1950—1953年）

新中國成立后，軍人優(yōu)待成為黨和政府的一項常規(guī)性工作。為了加強和規(guī)范軍人優(yōu)待工作，從1950年12月開始，政務院內(nèi)務部先后頒布《革命烈士家屬、革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》等一批條例和政策，規(guī)定了優(yōu)待實施的對象和內(nèi)容，設置了優(yōu)撫機構，并對殘疾軍人、烈軍屬等主要優(yōu)待對象在社會政治生活和物質(zhì)幫助方面的優(yōu)待做出了明確規(guī)定，從而建立起最初的軍人優(yōu)待體系。

這一時期，軍人優(yōu)待項目主要涉及以下幾類：一是在農(nóng)村對無勞動力或少勞動力的優(yōu)待對象實行幫耕或代耕;二是在城市對烈軍屬、殘疾軍人給予就業(yè)優(yōu)待，幫助他們實現(xiàn)就業(yè);三是給予烈軍屬精神優(yōu)待，提高其社會地位;四是給予優(yōu)待對象定期定量物質(zhì)補助、醫(yī)療費用減免、子女上學費用減免、幫助解決住房困難等物質(zhì)優(yōu)待。

（二）鞏固與發(fā)展期（1954—1966年）

抗美援朝戰(zhàn)爭結束后，各級優(yōu)撫部門繼續(xù)制定新的優(yōu)待政策，并根據(jù)優(yōu)撫的發(fā)展變化需要調(diào)整了優(yōu)撫機構，進一步完善了軍人優(yōu)待體系。

這一時期，內(nèi)務部增加了優(yōu)待政策類型，針對烈軍屬、現(xiàn)役軍人以及復員、傷殘軍人等優(yōu)待對象提供醫(yī)療優(yōu)待、補助優(yōu)待;物質(zhì)補助仍被國家作為一項重要的優(yōu)待措施來實施。在農(nóng)村，隨著農(nóng)業(yè)合作化運動深入推進，優(yōu)待勞動日逐漸取代了代耕制度;隨著手工業(yè)合作化運動深入推進，城市的就業(yè)優(yōu)待政策，也由社會負擔逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢页袚饕慕M織和實施工作。

（三）滯后、恢復與革新期（1966—1995年）

1966—1976年，軍人優(yōu)待制度建設處于發(fā)展停滯期。之后，國家重新恢復和設置了優(yōu)撫機構，以及之前被廢止的優(yōu)待政策和法規(guī)，新制定了一些軍人優(yōu)待政策。改革開放以來，中國先后通過《中華人民共和國國防法》（以下簡稱《國防法》）、《中華人民共和國兵役法》（以下簡稱《兵役法》）等法律，確立了優(yōu)待對象受到“國家和社會尊重和優(yōu)待”的原則，軍人優(yōu)待體系不斷向深度和廣度延伸。1988年7月18日，國務院發(fā)布《軍人撫恤優(yōu)待條例》（以下簡稱《條例》），就優(yōu)待對象各種費用減免等進行了較為全面而具體的規(guī)定，奠定了新時期軍人優(yōu)待內(nèi)容體系的基礎。

經(jīng)過恢復和逐步快速發(fā)展，這一時期中國軍人優(yōu)待的對象和內(nèi)容更為廣泛，形式更加多樣。在軍人優(yōu)待對象方面，進一步擴大了對象范圍，涵蓋了復員軍人、帶病回鄉(xiāng)的退伍軍人、因公和因病犧牲軍人的家屬等;在軍人優(yōu)待內(nèi)容方面，主要變化體現(xiàn)在兩個方面：一方面，一些社會政治優(yōu)待不再納入《條例》規(guī)定，另一方面，更加注重物質(zhì)優(yōu)待，對復員軍人實施定期定量補助等優(yōu)待金制度逐漸成為在農(nóng)村實施的主要優(yōu)待方式;在軍人優(yōu)待形式方面，則是日益多樣化，如開始提供給軍烈屬就業(yè)、住房等物質(zhì)優(yōu)待，給予現(xiàn)役士兵平信免費待遇、給予農(nóng)村戶口的現(xiàn)役軍人保留責任田以及承包土地優(yōu)先等優(yōu)待等。

（四）逐步完善期（1996年至今）

2004年國務院、中央軍委重新制定發(fā)布《軍人撫恤優(yōu)待條例》，并出臺了一系列綜合性政策法規(guī)，將對優(yōu)待對象的各種優(yōu)待措施固定下來，并基本形成了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的軍人優(yōu)待政策法規(guī)體系。目前，中國軍人優(yōu)待制度主要由屬于法律效力層級的《國防法》《兵役法》以及屬于行政法規(guī)效力層級的《軍人撫恤優(yōu)待條例》等來規(guī)范。其中，《國防法》相對集中地對現(xiàn)役軍人、退出現(xiàn)役的轉(zhuǎn)業(yè)軍人、殘疾軍人、現(xiàn)役軍人家屬、軍人烈士家屬和因公犧牲或病故軍人的家屬，以及民兵、預備役人員和其他人員依法參加軍事訓練、擔負戰(zhàn)備勤務、防衛(wèi)作戰(zhàn)任務時應當享受的優(yōu)待作出了規(guī)定。《兵役法》則對現(xiàn)役軍人、殘疾軍人、退出現(xiàn)役軍人、軍人烈士、因公犧牲、病故軍人遺屬、現(xiàn)役軍人家屬，以及“民兵、預備役人員因參戰(zhàn)、參加軍事訓練、執(zhí)行軍事勤務犧牲、致殘”和“學生因參加軍事訓練犧牲、致殘”等兩種情形應當享受的優(yōu)待作出了規(guī)定。

2019年最新修訂的《軍人撫恤優(yōu)待條例》對軍人優(yōu)待政策進行了系統(tǒng)的規(guī)定，幾乎涉及目前正在實施的全部軍人優(yōu)待項目，成為實施軍人優(yōu)待項目的基本法律依據(jù)，使得軍人優(yōu)待體系不斷得以完善。

二、軍人優(yōu)待體系存在的主要問題

（一）公平性和激勵性雙不足

目前，軍人優(yōu)待領域最為突出的問題是公平性不足，也就是不同優(yōu)待對象在軍人優(yōu)待待遇上存在著顯失公平的差距。這些差距不僅可能體現(xiàn)在軍官、士官和義務兵能夠享受到的優(yōu)待待遇差異上，還可能體現(xiàn)在由于地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及對軍人優(yōu)待工作重視程度不一致，導致的各地在具體落實軍人優(yōu)待政策時實際給予優(yōu)待對象的具體優(yōu)待水平差異上。

同時，總體上來看，現(xiàn)行軍人優(yōu)待體系不僅項目種類較少，而且很多優(yōu)待政策在實踐中也落實不到位，無法更好地激勵現(xiàn)役軍人投身強軍實踐以及鼓勵退役軍人投身經(jīng)濟社會發(fā)展實踐，不利于進一步提高軍人的社會地位、解除部隊的后顧之憂、激發(fā)官兵的強軍熱情、推動國防和軍隊現(xiàn)代化建設。

（二）軍人優(yōu)待政策內(nèi)容范圍相對狹窄

目前，中國老年人優(yōu)待涵蓋了政務服務、衛(wèi)生保健、交通出行、商業(yè)服務、文體休閑、維權服務等6個領域38種具體優(yōu)待項目，而軍人優(yōu)待政策內(nèi)容范圍較為狹窄，軍人及軍屬所能享受的優(yōu)待項目偏少，有待進一步擴展。同時，現(xiàn)有軍人優(yōu)待項目比較零散，未能類型化、體系化。

（三）部分軍人優(yōu)待政策規(guī)定較為粗疏

總體上來看，現(xiàn)有軍人優(yōu)待政策規(guī)定得還不夠細致，導致在具體落實中存在較大的彈性空間，其實際標準和水平可高可低。如《軍人撫恤優(yōu)待條例》第三十三條規(guī)定，當?shù)厝嗣裾l(fā)給現(xiàn)役義務兵家庭的優(yōu)待金或者給予其他優(yōu)待，標準應當“不低于當?shù)仄骄钏健?。其中，“當?shù)仄骄钏健本蛯儆谝粋€模糊的定性概念等。

還有部分軍人優(yōu)待項目的實施辦法有待地方人民政府來具體加以規(guī)定，這樣的授權條款也會對軍人優(yōu)待待遇帶來不確定性。如《軍人撫恤優(yōu)待條例》第三十七條規(guī)定，“現(xiàn)役軍人、殘疾軍人憑有效證件參觀游覽公園、博物館、名勝古跡享受優(yōu)待，具體辦法由公園、博物館、名勝古跡管理單位所在地的縣級以上地方人民政府規(guī)定”。類似的授權條款，給予地方人民政府的自由裁量空間過大，容易對軍人優(yōu)待實際權益造成不利影響。

（四）軍人優(yōu)待政策在實踐中難以落實

部分地方和行業(yè)在落實軍人優(yōu)待政策過程中存在敷衍塞責、執(zhí)行標準不到位等問題。具體體現(xiàn)在：一是實施軍人優(yōu)待的隨意性較大，考慮自身利益和現(xiàn)實困難較多，考慮國防利益和官兵需求較少。如有的地區(qū)隨意抬高軍人在乘坐公交車、參觀旅游景點時享受優(yōu)待的門檻，不僅要求官兵持有效證件，還必須著軍裝，而這實際上與“軍人非因公外出應當著便服”的管理條令相矛盾;有的地區(qū)僅面向本地駐軍官兵實行一些軍人優(yōu)待項目。二是落實軍人優(yōu)待的地區(qū)差異大，個別地方落實軍人優(yōu)待的連續(xù)性不強，存在“檢查時優(yōu)待、評優(yōu)時優(yōu)待、階段性優(yōu)待、隨機性優(yōu)待”等不良現(xiàn)象。軍人優(yōu)待政策的實施效果，往往取決于地方或單位主要領導的認識水平，對軍人優(yōu)待工作的促進力度不夠。三是對軍人優(yōu)待實施的監(jiān)管不到位，當前，軍地雙方對軍人優(yōu)待政策效果，均缺乏有效的監(jiān)督機制、反饋機制和獎懲機制。部分地方領導和群眾國防意識不強，對軍人優(yōu)待工作存在不重視、不作為現(xiàn)象;一些優(yōu)撫工作人員依法監(jiān)管軍人優(yōu)待工作特別是政策實施意識不強、熱情不高。

三、軍人優(yōu)待體系建設的原則與方向

（一）制度發(fā)展定位

1. 軍人優(yōu)待的理論依據(jù)

從法理上來講，軍人及軍屬享受社會優(yōu)待主要源自于社會主體權利的平等性。軍人及軍屬作為特殊的社會群體，為國家安全以及社會公益作出了特殊貢獻和犧牲。軍人勞動是高風險、高強度、高成本的人類勞動，體現(xiàn)出勞動風險大、勞動條件艱苦、勞動強度高、勞動內(nèi)容復雜，軍事勞動流動不定、有強制性約束、機會成本和附加成本高、公益性突出等典型特征。因此，軍人及軍屬不僅應該享受公民的一般社會保障權益，還應享受比普通公民更多的優(yōu)先優(yōu)厚待遇，即有必要通過給予軍人及軍屬特殊的社會保障權益，來作為軍人服役時權利和義務不對等的回報。在本質(zhì)上，軍人優(yōu)待不是賦予軍人及軍屬以特權，而是國家和社會對其在職業(yè)勞動中個人的付出或損失給予的補償性福利，為的是實現(xiàn)權利平等和社會公平正義，同時也體現(xiàn)軍人的職業(yè)尊崇度。

2. 軍人優(yōu)待的制度定位

從性質(zhì)上來講，軍人優(yōu)待屬于面向軍人及軍屬的一種特殊福利，應當歸入軍人福利的范疇。同時，軍人優(yōu)待也屬于社會優(yōu)待的一種，實質(zhì)上是國家、社會對軍人及軍屬這類優(yōu)待對象在接受公共服務、社會服務以及特定市場服務時，從政治、經(jīng)濟、社會等方面給予相較其他群體更多的物質(zhì)照顧和優(yōu)先、優(yōu)惠、便利待遇。這些應當成為新時期軍人優(yōu)待制度的基本定位。

（二）制度發(fā)展原則

1. ?堅持“普惠性”和“特殊性”相結合

未來軍人優(yōu)待體系建設，應當堅持“普惠性”和“特殊性”相結合的架構。也就是說，未來的軍人優(yōu)待體系既需要建立全國統(tǒng)一適用的軍人優(yōu)待“普惠性制度安排”并發(fā)放全國通用的軍人優(yōu)待證件，也可允許地方政府在全國一般優(yōu)待項目的基礎上探索基于當?shù)貙嶋H制定“特殊性制度安排”。同時，未來軍人優(yōu)待體系中應當既涵蓋適用于所有優(yōu)待對象的一般優(yōu)待項目，也需要有面向重點優(yōu)待對象（如烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬等）的特殊優(yōu)待項目。

2. 堅持“政府主導”和“多方參與”相結合

像其他社會福利制度一樣，軍人優(yōu)待體系也應當遵循“福利多元主義”的發(fā)展趨勢，將政府、社會主體、市場主體乃至社會成員都納入提供主體，實現(xiàn)“政府主導、多方參與”，政府在軍人優(yōu)待體系中起到主導作用。

此外，軍人優(yōu)待也需要涉及利用公共資源發(fā)展起來的公益性主體（如公園、博物館、名勝古跡管理單位，普通高中、中等職業(yè)學校、高等學校，優(yōu)撫醫(yī)院、光榮院、各類社會福利機構等），以及獲得公共資源管理經(jīng)營權的市場主體（如境內(nèi)火車、輪船、長途公共汽車、民航班機以及市內(nèi)公共汽車、電車和軌道交通工具的運營主體，郵政服務公司等）的參與和支持（如社會成員自覺配合軍人依法優(yōu)先等）。

3. 堅持公平價值理念

軍人優(yōu)待體系應當遵循社會保障制度一貫追求的公平性原則。在軍人優(yōu)待體系中，公平性原則最突出的體現(xiàn)就是建立全國統(tǒng)一適用的軍人優(yōu)待項目，讓各類優(yōu)待對象在同等條件下普遍享受優(yōu)待福利。

在未來軍人優(yōu)待體系中，必須打破身份限制，盡可能公平地對待每一位優(yōu)待對象并確保其享受相應的優(yōu)待。同時，軍人優(yōu)待制度設計既要考慮重點優(yōu)待對象的特殊性，還要兼顧權利的實質(zhì)平等，盡可能將不同類型優(yōu)待對象特別是軍官與士官、義務兵之間以及重點優(yōu)待對象與一般優(yōu)待對象之間的優(yōu)待水平差異，控制在適當?shù)?、社會普遍可接受的范圍?nèi)。此外，還應平衡好軍人、軍屬與其他社會群體利益之間的關系，對優(yōu)待對象過度使用乃至違規(guī)不當使用軍人優(yōu)待的行為進行合理限制。

4. 堅持分類優(yōu)待原則

由于優(yōu)待對象構成較為復雜，涉及諸多類型，因此還應遵循分類優(yōu)待的原則，對于那些基于正當身份差別（如“現(xiàn)役”和“非現(xiàn)役”、“軍人”和“軍屬”、“重點優(yōu)待對象”和“一般優(yōu)待對象”之間）而產(chǎn)生的在優(yōu)待的項目范圍和待遇水平等方面的適當差異，不應視為對公平性原則的破壞，而是對于各類優(yōu)待對象貢獻和犧牲程度不同的尊重和體現(xiàn)，能夠更好地激勵軍人保衛(wèi)祖國、建設祖國的獻身精神。

四、完善軍人優(yōu)待體系的政策建議

（一）進一步明確軍人優(yōu)待方式和具體項目

在界定軍人優(yōu)待基本內(nèi)涵之后，發(fā)展軍人優(yōu)待服務體系，還需要進一步明確軍人優(yōu)待的外延，即軍人優(yōu)待方式和具體項目。首先，明確好軍人的優(yōu)待方式。一是生活優(yōu)待。即政府或其他責任主體給予優(yōu)待對象的物質(zhì)照顧，如地方人民政府在義務兵服役期間發(fā)給其家庭的優(yōu)待金、有工作單位的殘疾軍人享受與所在單位工傷人員同等的生活福利以及復員軍人定期定量補助等。二是政務服務優(yōu)待。即政府在提供公共教育、勞動就業(yè)、住房保障以及征兵等政務服務時，給予優(yōu)待對象的各種優(yōu)先優(yōu)惠待遇或豁免其部分義務。三是軍屬安置優(yōu)待。即政府對隨軍家屬、符合隨軍條件但無法隨軍的家屬、隨軍的烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬和病故軍人遺屬等給予妥善安置、保障其基本生活水平的優(yōu)待措施。四是醫(yī)療優(yōu)待。即在提供醫(yī)療衛(wèi)生服務的過程中，針對退出現(xiàn)役殘疾軍人和其他重點優(yōu)待對象實行的優(yōu)先優(yōu)惠待遇。五是交通出行優(yōu)待。即公共交通及其他交通設施乃至全社會為現(xiàn)役軍人和殘疾軍人出行提供的優(yōu)先優(yōu)惠待遇。六是參觀游覽優(yōu)待。即社會公益主體針對現(xiàn)役軍人、殘疾軍人在接受參觀游覽服務時給予的服務優(yōu)先、經(jīng)濟優(yōu)惠等。七是商業(yè)服務優(yōu)待。即各商業(yè)機構在為現(xiàn)役軍人提供商業(yè)服務的過程中給予的優(yōu)惠及便利。其次，軍人優(yōu)待項目還應探索在現(xiàn)有優(yōu)待項目的基礎上，進一步增加和擴展優(yōu)待項目范圍，如現(xiàn)役軍人在享受金融等商業(yè)服務優(yōu)待、醫(yī)療服務優(yōu)待以及交通出行服務優(yōu)待等方面，還存在較大的拓展空間。此外，還可以借鑒國外軍人優(yōu)待制度，在保留退役軍官軍銜稱號、增加軍人喪葬優(yōu)待和軍屬優(yōu)待等方面適當擴展軍人優(yōu)待具體項目。

（二）建立全國基本軍人優(yōu)待制度，統(tǒng)一優(yōu)待憑證

為克服目前軍人優(yōu)待管理中存在的種種弊端，需要建立全國基本軍人優(yōu)待制度，將部分基本軍人優(yōu)待項目、優(yōu)待內(nèi)容、優(yōu)待方式、優(yōu)待標準交由國家層面進行規(guī)定，做到全國適度統(tǒng)一，作為軍人優(yōu)待體系的國家基準。各地給予軍人及軍屬的優(yōu)待待遇只能是在國家基準之上做加法而不能做減法，并且還應消除地域限制，使本地駐軍以外的現(xiàn)役軍人也能夠平等享受本地駐軍所享有的優(yōu)待待遇。

除建立全國基本軍人優(yōu)待制度外，還應主要面向退役軍人統(tǒng)一制作發(fā)放全國通用的軍人優(yōu)待證件，現(xiàn)役軍人和殘疾軍人可仍持現(xiàn)行有效證件享受優(yōu)待。為體現(xiàn)軍人優(yōu)待證件的權威性，現(xiàn)役軍人、退役軍人、殘疾軍人等優(yōu)待對象持軍人優(yōu)待相關證件即可無條件享受優(yōu)待待遇，優(yōu)待提供者不得附加任何額外條件或限制。

（三）完善政府和社會共同承擔軍人優(yōu)待義務機制

根據(jù)《軍人撫恤優(yōu)待條例》規(guī)定，軍人的撫恤優(yōu)待“實行國家和社會相結合的方針”。這實際上指出了軍人優(yōu)待體系的責任主體。作為一項社會保障制度，軍人優(yōu)待的責任主體首在政府。政府的主導作用不僅應體現(xiàn)在軍人優(yōu)待政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督以及推動軍人優(yōu)待立法等方面，也應體現(xiàn)在必要的經(jīng)費投入上。在軍人優(yōu)待政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督方面，各級政府不僅應該根據(jù)《國防法》《兵役法》以及《軍人撫恤優(yōu)待條例》的法律規(guī)范，制定行政區(qū)域內(nèi)的軍人優(yōu)待措施，還應該將軍人優(yōu)待工作納入政府績效考核范圍，并建立相應的監(jiān)督管理機制，促進其管理水平的提高。在經(jīng)費投入方面，政府應當建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制，對部分軍人優(yōu)待項目或直接進行財政補助或給予稅收優(yōu)惠。具體而言，對于因承擔優(yōu)待義務而影響自身經(jīng)濟效益的行業(yè)和單位，政府應通過直接經(jīng)濟補貼、購買服務或給予優(yōu)惠政策等方式予以合理補償，幫助減輕其政策性虧損。對于提供優(yōu)待服務且符合資助條件的主體，政府應不論其出資來源、所有制性質(zhì)，都應給予應有的補貼，通過政府財政投入調(diào)動和引導社會力量積極參與軍人優(yōu)待服務。此外，社會力量應積極主動承擔軍人優(yōu)待的相關責任，同時，鼓勵全民參與和支持，確保軍人優(yōu)待體系實施的高效有序。

（四）軍地聯(lián)動共同促進軍人優(yōu)待政策落實落地

軍人優(yōu)待政策主要面向優(yōu)待對象實施，受益主體是軍人及軍屬，具體業(yè)務由各級人民政府的退役軍人事務部門主管，其具體政策落實還需要財政、衛(wèi)生健康、人力資源社會保障、住房與城鄉(xiāng)建設、民政等部門來共同參與。因此，未來軍人優(yōu)待體系建設，需要軍地雙方攜手聯(lián)動協(xié)作：軍方負責匯集優(yōu)待對象的優(yōu)待需求，各級人民政府則根據(jù)法律規(guī)范的相關規(guī)定，推動軍人優(yōu)待政策落實落地，軍地雙方必須及時開展政策溝通并協(xié)同行動，共同促進和監(jiān)督軍人優(yōu)待政策的實施。

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