張亦佳

摘要： 補地價揭示了土地利用條件改變前后用地之間的價值差異，對不同情況下土地用途調(diào)整在評估中的差異性進(jìn)行探討，發(fā)現(xiàn)在目前的土地估價實踐中，改變土地利用條件補繳地價款的評估方法及應(yīng)用仍存在一些問題，亟待進(jìn)一步研究與規(guī)范。因此，研究土地投資改良與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同作用影響導(dǎo)致土地價值變動形成的補地價問題具有重要意義。在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，本文試圖分析補繳地價政策，根據(jù)改變用途、容積率等土地利用條件調(diào)整現(xiàn)狀，探索出有效補繳地價款評估技術(shù)思路。

關(guān)鍵詞： 用途改變? 容積率? 補地價

根據(jù)“關(guān)于嚴(yán)格落實房地產(chǎn)用地政策促進(jìn)市場健康發(fā)展的通知”的相關(guān)要求，對改變土地用途的房地產(chǎn)開發(fā)項目、調(diào)整容積率的指標(biāo)進(jìn)行清理，同時，經(jīng)依法批準(zhǔn)調(diào)整容積率的有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)調(diào)整時的土地市場樓面地價核定應(yīng)補繳的土地出讓價款。2013年，在“出讓地價評估技術(shù)規(guī)范（試行）”中提出要求，對已出讓的房地產(chǎn)用地調(diào)整容積率及用途等相關(guān)規(guī)劃條件的，按“地價擇高”的原則征繳應(yīng)補地價。目的主要是通過運用經(jīng)濟(jì)手段，盡量減少因企業(yè)謀求高利潤而調(diào)規(guī)，從而保證出讓行為的公平。

土地用途、容積率的改變導(dǎo)致開發(fā)商與政府兩者之間土地收益分配的變化，成為兩者博弈的焦點和談判的杠桿。對該類宗地進(jìn)行評估時，不可避免受到人為因素的干擾，這導(dǎo)致相同位置、條件的宗地經(jīng)評估后進(jìn)行補繳的土地出讓價款存在一定的差異，執(zhí)行補繳工作困難，并且需要針對每一個宗地進(jìn)行單獨的評估，這將浪費大量的人力物力。因此，制定合理有效的國有出讓土地改變土地用途、容積率等條件補繳土地出讓價款標(biāo)準(zhǔn)，成為了大多數(shù)地區(qū)國土資源部門亟待解決的問題。

補地價是對已經(jīng)出讓的國有土地使用權(quán)，在符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃的背景下，土地使用權(quán)人經(jīng)過申請并經(jīng)有審批權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)改變土地用途、年限、規(guī)劃建設(shè)條件等而需要向國家補繳的土地使用權(quán)差價。目前需要進(jìn)行補地價的主要有3種情形：一是土地使用者延長了土地使用期限;二是土地使用者改變土地容積率、用途等城市規(guī)劃的限制條件;三是土地使用者出租、轉(zhuǎn)讓及抵押劃撥土地使用權(quán)的房地產(chǎn)。

一、 原出讓土地改變用途補地價評估的評估時點

經(jīng)批準(zhǔn)后依法利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)及對于原出讓土地改變用途等土地使用條件的補地價項目，經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)，應(yīng)補繳的土地出讓金額為批準(zhǔn)改變時的新土地使用條件下土地使用權(quán)市場價格減去原土地使用條件下剩余年限土地使用權(quán)市場價格。這里涉及一個評估時點的認(rèn)定問題，即以規(guī)劃部門批準(zhǔn)為準(zhǔn)，還是以簽訂補充出讓合同為準(zhǔn)。本文認(rèn)為按照土地最高最佳利用原則，補充合同既然是在當(dāng)前調(diào)整簽訂，應(yīng)該按照當(dāng)前時點，也就是出讓合同調(diào)整的時間作為評估時點為宜。

二、 調(diào)整容積率的補地價

對于改變規(guī)劃限制條件、建筑高度、容積率等，進(jìn)行補地價時的數(shù)額，在理論上，補地價=改變后的地價-改變前的地價。其中，對僅在提高容積率補地價的情況中，若將提高后的容積率作為現(xiàn)容積率，提高前的容積率為原容積率，則補地價的數(shù)額為：補地價的單價等于現(xiàn)樓面地價*現(xiàn)容積率減去原樓面地價*原容積率，補地價的總價等于補地價的單價*土地總面積。

案例分析：某地區(qū)一塊土地，面積為10萬平方米，2010年1月土地出讓時，用地條件是居住用地，容積率為1.0。2016年1月，用地條件改變，容積率增加到1.5，土地用途仍為居住。

在案例中，該塊宗地建筑面積可增加：100000*（1.5-1）=50000m2，土地使用權(quán)人就由于容積率增加而增加的可建筑的建筑面積需要向政府補繳土地出讓金額。在2016年1月的時點，對該居住用地分別在容積率1和1.5的條件下進(jìn)行評估。當(dāng)容積率為1時，該宗地最高最佳用途為開發(fā)聯(lián)排別墅。2016年1月依據(jù)不同的樓盤情況，確定市場售價為12000-14000元/平方米。通過對評估對象和可比案例的區(qū)域因素、個別因素進(jìn)行比較分析，確定售價12000元/平方米，運用剩余法、市場比較法，評估土地樓面地價4000元/平方米，在容積率1.0的情況下，土地總價為100000*1*4000=4億元。當(dāng)容積率為1.5時，該宗地最高最佳用途為開發(fā)小高層公寓。采用相同的方法確定其市場售價為8000-9000元/平方米。通過比較分析，最終確定售價9000元/平方米，并運用適當(dāng)評估方法，評估土地樓面地價3000元/平方米，在容積率1.5的情況下，土地總價為100000*1.5*3000=4.5億元。補繳土地出讓金額4.5-4=0.5億元。

綜上對容積率進(jìn)行調(diào)整的，補繳地價款=樓面地價*新增建筑面積，樓面地價則按新容積率當(dāng)前的估價期日的樓面地價來進(jìn)行確定。需要補地價的金額為新增建筑面積土地價值中扣除原用地條件下樓面地價減損金額，才能得到一個合理的補地價金額。

三、調(diào)整用途商業(yè)公建等配套設(shè)施的補地價

經(jīng)過程序批準(zhǔn)改變其協(xié)議出讓土地用途的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)變更時的土地市場價格，分別計算變更前后土地用途的土地使用權(quán)出讓金數(shù)額，再算其差額部分得出。

由于歷史原因，過去簽訂的住宅用地出讓合同中沒有明確約定住宅用地中配建的商業(yè)、公建用房面積，土地用途只寫明住宅。但在實際建設(shè)中，往往會配置一定量的商業(yè)或公建設(shè)施。在規(guī)劃上，允許在居住區(qū)配建一定比例的商業(yè)設(shè)施，但在辦理房地產(chǎn)登記時，則會因用途發(fā)生變化碰到需補地價的問題。

目前一些商品住宅建設(shè)項目，在確保其他公建設(shè)施的前提下，繼續(xù)按照不高于15%的比例建設(shè)商業(yè)服務(wù)設(shè)施，這一部分的商業(yè)面積出讓金應(yīng)按照商品住宅的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一計算，土地用途仍是住宅用地，土地使用年限為70年。這一規(guī)定解決了在原出讓合同中僅約定了住宅用途，而未明確商業(yè)用地及配套設(shè)施用地的情況時，可以將不高于總建筑量15%的商業(yè)服務(wù)設(shè)施視作住宅的必需部分，不用再辦理補交地價手續(xù)。

在實際操作中，土地出讓合同中明確了用途為住宅用地，同時也明確了建筑總面積及配套建設(shè)的商業(yè)、公建等用房的面積，在實際建造中，配套建設(shè)的商業(yè)、公建面積超出了合同約定，但未超過15%，這就需要在面積測繪時明確商業(yè)、物業(yè)、居住等分項的面積，從而與出讓合同一一比對，對商業(yè)部分超出了合同約定但未超過總建筑面積15%的部分，本著依照出讓合同從嚴(yán)管理的原則，該超出部分的建筑面積應(yīng)該按照市場價進(jìn)行評估并補交地價。

如果變更用途符合城市規(guī)劃，要按市場價格補交差價的基本原則，但在現(xiàn)實中，對這一原則的理解程度以及政策執(zhí)行方式因地而異。調(diào)整國有土地使用權(quán)出讓金額應(yīng)按批準(zhǔn)改變用途等土地使用條件時的土地市場價格水平，此時，應(yīng)補繳的土地出讓金額為批準(zhǔn)改變時的新土地使用條件下土地使用權(quán)市場價格減去原土地使用條件下剩余年限土地使用權(quán)市場價格。

當(dāng)土地用途已發(fā)生改變時，土地價格在新的規(guī)劃用途下可能存在升值的潛力，此時土地評估重點是預(yù)測土地的未來收益性，應(yīng)以新的規(guī)劃用途結(jié)合相應(yīng)的市場資料來測算。對于調(diào)整用途的，補繳地價款為新舊用途樓面地價之差*建筑面積。用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的，應(yīng)分別核算各用途建筑面積變化前后帶來的地價增減額，再合并計算需支付的補繳地價款。

四、多項條件同時調(diào)整的補地價

當(dāng)一宗地土地用途、建筑容積率等多項用地條件進(jìn)行調(diào)整時，應(yīng)分別計算該宗地各項條件調(diào)整之前與調(diào)整之后的地價，算出其帶來的地價增減額，最終合并各項調(diào)整金額再計算得出應(yīng)補繳地價款。

當(dāng)用途與容積率同時調(diào)整時，補繳地價款=新用途樓面地價*新增建筑面積+新、舊用途樓面地價之差*原建筑總面積。需要注意，在征收應(yīng)補繳的土地出讓金差價過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循地價評估和相關(guān)決策程序，原出讓方批準(zhǔn)改變時作為評估日期，參考市場價格水平，并運用合適的評估方法。調(diào)整其他土地利用條件需補繳地價款的，都可以參考其調(diào)整前與調(diào)整后的價格差異來進(jìn)行評估，在最終核定需支付的補繳地價款時，注意不能以土地出讓金、增值收益或純收益等來代替。

綜上所述，目前中國在土地估價實踐中，在土地利用條件改變估價方法應(yīng)用思路等方面存在一些問題，亟待研究和規(guī)范。對此，本文認(rèn)為在進(jìn)行土地用途、容積率等改變補繳地價評估時需要考慮以下幾點：一是由于容積率水平與樓面地價應(yīng)該是對應(yīng)的關(guān)系，不同容積率調(diào)整需補繳的土地出讓價款在理論上也是不相同的，因此，補繳土地出讓價款的計算公式，應(yīng)根據(jù)不同情況來做進(jìn)一步調(diào)整，需根據(jù)實施辦法中有關(guān)改變?nèi)莘e率后重新簽訂出讓合同或簽訂補充協(xié)議時出讓年限是否改變最終確定其測算公式;二是分析判斷案例宗地的未建設(shè)情況，看其是否存在被認(rèn)定為閑置土地或低效利用的可能性;三是受市場化程度、估價技術(shù)和土地價格管理政策等因素的多重制約與影響，土地在定價過程中將不可避免地面臨一系列問題，如對估價方法的選擇、估價結(jié)果是否平衡等。四是對于地價影響因素應(yīng)從宗地所處區(qū)域的環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及周邊土地利用狀況的改變等多角度，對其用途變更前后地價的影響程度進(jìn)行深入分析;五是應(yīng)注重對宗地改變用途前外部經(jīng)濟(jì)（宗地改變前對周邊土地利用產(chǎn)生的負(fù)面影響）與改變用途后宗地的外部經(jīng)濟(jì)（宗地用途改變后對周邊土地帶來的正面影響）的對比分析，進(jìn)一步說明評估的補繳地價結(jié)果的可行性和評估結(jié)果的科學(xué)性;六是由于各地改變土地用途補繳地價款工作差異較大，補地價問題的復(fù)雜性，存在多項條件同時調(diào)整或某類特殊情況出現(xiàn)時，可能需要運用多種定價技術(shù)加以分析，如土地用途高效益用途向低效益用途變更等，以確保結(jié)果的可靠性。

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（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院）