40年來我國律師事業(yè)取得的成就及未來展望

王進喜（中國政法大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會律師法學(xué)研究會副會長）

律師制度是維護當(dāng)事人合法權(quán)益、維護法律正確實施、維護公平正義的重要制度設(shè)計，是法治不可或缺的組成部分之一。我國律師制度恢復(fù)40年來，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，律師隊伍迅速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。

首先，律師制度恢復(fù)40年來，通過持續(xù)不斷的制度改革，大大激發(fā)了律師隊伍中所蘊含的社會生產(chǎn)力，律師隊伍迅猛發(fā)展。1979年律師制度恢復(fù)初期，律師從業(yè)人數(shù)僅200余人，而截至目前，中國律師人數(shù)已發(fā)展到近45萬。根據(jù)司法部《全面深化司法行政改革綱要（2018-2022）》，2022年，全國律師總數(shù)達到62萬人，每萬人擁有律師數(shù)達到4.2名。律師隊伍數(shù)量上的增長，為向社會提供更多法律服務(wù)奠定了扎實的基礎(chǔ)。

其次，通過律師執(zhí)業(yè)組織形式的變革，增加了律師服務(wù)適應(yīng)市場需求的靈活性。2007年《律師法》在增加了特殊的普通合伙的同時，增加了個人律師事務(wù)所這一重要組織形式，使得我們的律師事務(wù)所不僅能夠做大、做強，從而參與國際競爭，也能夠做小、做精，從而為廣大人民群眾提供基層法律服務(wù)。截至2018年底，全國共有律師事務(wù)所3萬多家，其中，合伙所2萬多家，占66.17%；國資所1100多家，占3.85%；個人所9140多家，占29.98%。在律師事務(wù)所國際排名中，中國律師事務(wù)所方陣異軍突起。毫無疑問，我國律師組織形式順應(yīng)時代發(fā)展需求而不斷變革，為我國律師事務(wù)所在國際舞臺上的崛起奠定了制度上基礎(chǔ)。

第三，律師的法律服務(wù)活動在國家政治、經(jīng)濟、文化、體育等各個領(lǐng)域和層面無所不在，成為全面依法治國戰(zhàn)略中的一支重要力量，從而成為觀察中國法治建設(shè)質(zhì)量的一個重要窗口。廣大律師在各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域呼應(yīng)社會需求，不斷精耕細作，專業(yè)分工日趨明晰，不僅在律師事務(wù)所內(nèi)部進行了細致的業(yè)務(wù)分工，還涌現(xiàn)出了一大批專業(yè)化、精品化律師事務(wù)所，滿足了廣大人民群眾日益多樣化的法律服務(wù)需求；廣大律師不忘初心，積極參與公共法律服務(wù)體系建設(shè)，兼顧行業(yè)發(fā)展和社會發(fā)展，通過法律援助等形式，積極承擔(dān)社會責(zé)任。律師已經(jīng)成為讓廣大人民群眾在每一個案件中感受到公平正義的最直接的踐行者，大大增強了廣大人民群眾在公平正義方面的獲得感。

第四，律師隊伍總體擴增，促成法律職業(yè)的構(gòu)成發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，律師行業(yè)成為中國法治建設(shè)的重要基礎(chǔ)，使得共同體建設(shè)得以從理念構(gòu)想逐步走向制度建設(shè)。我國現(xiàn)在的律師隊伍是在1979年恢復(fù)律師制度后，根據(jù)1979年《刑事訴訟法》和1980年《律師暫行條例》恢復(fù)發(fā)展起來的，受各種因素的影響，與法官、檢察官隊伍的數(shù)量相比，律師數(shù)量在很長一段時間內(nèi)是不充分的。在很長一段時間內(nèi)呈現(xiàn)一種法官、檢察官數(shù)量遠遠多于律師數(shù)量的現(xiàn)象，法律結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一種倒金字塔形態(tài)。2007年《律師法》修改，明確規(guī)定“律師應(yīng)當(dāng)維護當(dāng)事人合法權(quán)益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義”，從而確立了法律職業(yè)共同體建設(shè)的法律根據(jù)。2019年《法官法》和《檢察官法》修改，在法律上確定了從律師當(dāng)中選任法官、檢察官的制度。如果沒有律師隊伍在數(shù)量的發(fā)展，法律職業(yè)共同體建設(shè)很難從理念構(gòu)想走向制度建設(shè)。

總之，中國律師制度恢復(fù)40年，是中國律師隊伍盛大發(fā)展的40年，是中國律師與法治共命運、與廣大人民群眾心連心的40年，是中國律師享受改革開放成果和積極承擔(dān)職業(yè)責(zé)任的40年，是中國律師隊伍立足國內(nèi)、放眼世界的40年。中國律師無愧于這風(fēng)雨40年，也必將無愧于偉大的新時代。40年彈指一揮間，中國律師事業(yè)取得了如此輝煌的成就，有一些經(jīng)驗值得總結(jié)和進一步發(fā)揚光大。

首先，中國律師事業(yè)的迅猛發(fā)展，得益于實事求是，尊重律師事業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，這是中國律師事業(yè)得以迅猛發(fā)展的根本所在。律師職業(yè)本身具有一定的商業(yè)性，對商業(yè)性的適度發(fā)展和駕馭，有助于律師行業(yè)的發(fā)展，有助于通過律師數(shù)量的發(fā)展，為社會提供更多法律服務(wù)，實現(xiàn)社會公平和正義這一職業(yè)目標(biāo)。1980年《律師暫行條例》將律師界定為國家法律工作者，在管理過程中，實際上依據(jù)該規(guī)定把律師界定為占用國家編制的國家干部，工資由國家承擔(dān)。因此，編制和經(jīng)費與律師隊伍的發(fā)展聯(lián)系在了一起，在國家缺乏經(jīng)費、沒有編制的情況下，律師隊伍就發(fā)展不起來。80年代后期開始進行的合作制律師事務(wù)所試點工作，90年代初期進行的合伙制律師事務(wù)所試點工作，就是為了破解這一難題，是對律師隊伍生產(chǎn)力的重大解放。事實證明，這種含有“商業(yè)化”因素的改革激發(fā)了律師隊伍所蘊含的社會生產(chǎn)力。1996年《律師法》確立了這些改革的成果，將合作、合伙律師事務(wù)所規(guī)定為律師的執(zhí)業(yè)組織形式，從而奠定了律師行業(yè)未來十多年的基本發(fā)展格局，對整個律師行業(yè)的人才資源配置發(fā)揮了重要的宏觀指導(dǎo)作用。2007年《律師法》關(guān)于特殊的普通合伙和個人律師事務(wù)所的規(guī)定是又一次重要的制度創(chuàng)新，突破了過去合伙律師事務(wù)所的局限性，不僅使得中國律師事務(wù)所能夠做大做強，也能夠做小做足。實事求是，順勢而為，是中國律師事業(yè)發(fā)展的寶貴經(jīng)驗之一。

其次，黨和政府的高瞻遠矚和大力支持，是中國律師事業(yè)得以高速發(fā)展的根本保障。黨和政府充分認識到了律師在社會主義民主和法治建設(shè)中的重要作用。鄧小平同志在改革開放初期就提出，中國搞現(xiàn)代化建設(shè)要有30萬律師，為律師事業(yè)的發(fā)展奠定了基調(diào)。黨的十八屆三中全會以來，黨和政府高度關(guān)注律師事業(yè)發(fā)展中存在的問題，高度重視律師在社會主義法治建設(shè)中的作用，堅持和加強黨對律師工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，增強廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性；出臺了一系列舉措切實解決律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的保障問題，為律師隊伍的發(fā)展創(chuàng)造更好的執(zhí)業(yè)環(huán)境；明確要求加強法律服務(wù)隊伍建設(shè)，構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍，各級黨政機關(guān)和人民團體普遍設(shè)立公職律師；對發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)作出了重要部署，提出了明確要求，支持國內(nèi)律師事務(wù)所通過在境外設(shè)立分支機構(gòu)、海外并購、聯(lián)合經(jīng)營等方式，在世界主要經(jīng)濟體所在國和地區(qū)設(shè)立執(zhí)業(yè)機構(gòu)，為“一帶一路”建設(shè)等提供法律服務(wù)，為中國企業(yè)和公民“走出去”提供法律服務(wù)，為我國外交工作大局提供法律服務(wù)，為打擊跨國犯罪和追逃追贓工作提供法律服務(wù)。2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議通過的《關(guān)于深化律師制度改革的意見》，更為律師制度的進一步改革勾畫了清晰的路徑。

第三，中國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，為中國律師業(yè)發(fā)展提供了澎湃動力。律師制度作為上層建筑，要與其經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)。改革開放40年來，中國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展的法律制度不斷完善，為中國律師事業(yè)發(fā)展提供了豐厚的土壤。隨著經(jīng)濟實力的不斷增強，中國逐步積極主動地參與全球經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟治理事務(wù)，堅持“引進來”“走出去”對外開放戰(zhàn)略，推進“一帶一路”倡議。這些經(jīng)濟上的舉措，為中國律師走出國門、走向世界提供了動力和路徑。國家興，則律師興；律師興，則國家更興。

盡管40年來我國律師事業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成績，但是我們應(yīng)當(dāng)意識到，我國在律師準(zhǔn)入的條件、管理體制、管理手段等方面還存在迫切需要解決的問題，外部環(huán)境的變化也對我國律師事業(yè)的發(fā)展提出許多新的挑戰(zhàn)。展望未來，我們需要進一步改革，為中國律師事業(yè)的發(fā)展開辟新的天地，注入新的動力。

首先，要強化律師準(zhǔn)入管理。我國律師準(zhǔn)入門檻太低，數(shù)量的發(fā)展和質(zhì)量上的發(fā)展不匹配。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要強化律師準(zhǔn)入管理。強化律師準(zhǔn)入管理的核心，就是強化律師的執(zhí)業(yè)適當(dāng)性管理。現(xiàn)行律師準(zhǔn)入條件之一是“品行良好”，對該條件的考察，往往由申請人戶籍所在地派出所開具“無違法犯罪記錄”的證明文件來進行。這種考察方式是一種不公開審查方式，未能調(diào)動整個社會參與到對律師準(zhǔn)入申請人員的考察中；這種考察方式，在考察的內(nèi)容上標(biāo)準(zhǔn)過低、范圍過窄。將無違法犯罪記錄等同于品行良好，大大降低了對律師這種有著特殊權(quán)利和職責(zé)的職業(yè)的要求，甚至低于對某些從事商業(yè)活動的人員的要求。這樣的標(biāo)準(zhǔn)，顯然與律師職業(yè)的公共性和承擔(dān)的職責(zé)不相稱的。鑒于律師準(zhǔn)入的重要性，在《律師法》再修改時，建議將“品行良好”的考察修改為“具有執(zhí)業(yè)適當(dāng)性”考察，并制定詳細審查標(biāo)準(zhǔn)。在準(zhǔn)入機關(guān)進行初步審查后，向社會公布，由社會進行公開審查。

其次，現(xiàn)行律師兩結(jié)合管理體制需要進一步深化。1996年《律師法》正式確立了司法行政機關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)和律師協(xié)會行業(yè)管理相結(jié)合的管理模式，在很大程度上淡化了對律師的行政管理色彩，體現(xiàn)了律師業(yè)進行行業(yè)管理的特點。2007年《律師法》在兩結(jié)合管理體制上進一步向前邁進，但是司法行政機關(guān)和律師協(xié)會二者的權(quán)限劃分仍然不是非常清晰。盡管2007年《律師法》第4條規(guī)定：“司法行政部門依照本法對律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會進行監(jiān)督、指導(dǎo)”，但是該法本身沒有任何條文具體規(guī)定司法行政部門如何對律師協(xié)會進行監(jiān)督指導(dǎo)。這導(dǎo)致了在實踐中司法行政部門對律師協(xié)會采取了行政管理方式，這又進一步弱化了律師協(xié)會的管理職能。未來的改革，必須具體落實司法行政機關(guān)與律師協(xié)會之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。司法行政機關(guān)對律師協(xié)會的監(jiān)督，主要是對其規(guī)制職能的監(jiān)督。司法行政機關(guān)在監(jiān)督的過程中，應(yīng)當(dāng)確定監(jiān)督的目標(biāo)、監(jiān)督的程序。在《律師法》就律師協(xié)會的規(guī)制職能設(shè)定了科學(xué)、可行目標(biāo)的情況下，司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督律師協(xié)會對這些目標(biāo)的落實情況，以及律師協(xié)會未履行、未充分履行其職責(zé)情況下的處罰措施。司法行政部門應(yīng)當(dāng)不再承擔(dān)具體的投訴調(diào)查、懲處等工作任務(wù)，從繁瑣的具體事務(wù)中解脫出來，做好律師行業(yè)發(fā)展的謀篇布局這篇大文章。

第三，高度重視律師協(xié)會建設(shè)?！堵蓭煼ā返?3條規(guī)定：“律師協(xié)會是社會團體法人，是律師的自律性組織?！边@一規(guī)定，一方面強調(diào)律師協(xié)會是社會團體法人（其加入應(yīng)當(dāng)具有自愿性），另一方面又規(guī)定律師協(xié)會是強制性加入的律師協(xié)會，在實踐中造成了混亂，影響了人們對于律師協(xié)會性質(zhì)、職能的正確認識，降低了律師協(xié)會權(quán)威性，進而影響了律師協(xié)會制定的規(guī)則的有效執(zhí)行。因此，未來《律師法》修改的重點問題之一，是重新界定《律師法》關(guān)于律師協(xié)會的規(guī)定，明確承認律師協(xié)會作為“律師的自律性組織”，具有公共性的規(guī)制功能，即律師協(xié)會要代表國家對律師進行管理，該規(guī)制權(quán)力來自于國家的授權(quán)，并以此為出發(fā)點，解決律師協(xié)會制定的行為規(guī)則的法律效力、律師協(xié)會具體管理行為的法律效力等問題。

第四，加強律師職業(yè)行為規(guī)則建設(shè)。與我國當(dāng)前實行的司法行政機關(guān)行政管理與律師協(xié)會行業(yè)管理相結(jié)合的管理體制相適應(yīng)，我國律師職業(yè)行為規(guī)范最重要的兩個制定主體分別是司法行政機關(guān)和律師協(xié)會。司法部以部頒規(guī)章的形式制定了《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》和《律師和律師事務(wù)所違法行為處罰辦法》，中華全國律師協(xié)會作為全國性的律師行業(yè)組織，制定有《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范》和《律師協(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則（試行）》，從而形成了二元化律師職業(yè)行為規(guī)范格局。與此同時，地方律師協(xié)會還制定了內(nèi)容各異的律師職業(yè)行為規(guī)范。當(dāng)前二元化、分散式的律師職業(yè)行為規(guī)范格局，導(dǎo)致現(xiàn)行律師職業(yè)行為規(guī)則系統(tǒng)性差、技術(shù)性因素少，執(zhí)行的主動性差、執(zhí)行的概率低，難以適應(yīng)規(guī)制律師隊伍的實踐需求。加強律師職業(yè)行為規(guī)則建設(shè)，既是律師協(xié)會發(fā)揮自律職能的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)法律職業(yè)共同體流動的重要前提條件。司法行政機關(guān)和律師協(xié)會應(yīng)當(dāng)高度重視律師職業(yè)行為規(guī)則的建設(shè)和執(zhí)行問題。

第五，探索律師執(zhí)業(yè)機構(gòu)新型組織形式。近20年來，律師執(zhí)業(yè)的外部環(huán)境發(fā)生了重大變化，以新興科技企業(yè)、會計師事務(wù)所為代表的法律服務(wù)市場新興力量對傳統(tǒng)法律服務(wù)市場中的律師事務(wù)所構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，律師執(zhí)業(yè)機構(gòu)所有權(quán)創(chuàng)新是近年來各國律師行業(yè)的最重要創(chuàng)新。通過非律師人員股權(quán)、外國律師的合伙、多行業(yè)合伙（MDP）等方式，實現(xiàn)律師行業(yè)與新科技、外國法律知識、法律外專業(yè)知識、外部資本的結(jié)合。通過這些措施，律師執(zhí)業(yè)機構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)造規(guī)模效益、橫向招募和留用高價值非律師雇員、充分利用外部法律知識、提供多元服務(wù)、創(chuàng)造額外激勵等目標(biāo)。未來20年是我國律師事務(wù)所在國際舞臺講好中國故事、為我國企業(yè)服務(wù)的時代。律師執(zhí)業(yè)機構(gòu)組織形式的創(chuàng)新，無疑將大大提高我國律師事務(wù)所的全球競爭能力。