謝時(shí)研

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院，長(zhǎng)沙 410006）

監(jiān)察權(quán)的規(guī)制與監(jiān)察體制緊密關(guān)聯(lián)，研究我國(guó)監(jiān)察權(quán)規(guī)制必然涉及解讀和考究監(jiān)察體制改革。我國(guó)過去形成的“以紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充”的模式，面臨的主要困境是同體監(jiān)督、資源分散、黨紀(jì)斷層〔1〕。2016年12月，監(jiān)察體制改革在北京市、山西省、浙江省三省市進(jìn)行試點(diǎn)，拉開了我國(guó)監(jiān)察體制改革的序幕。2018年3月20日《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）頒布之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍拓展到所有公職人員，監(jiān)察權(quán)成為繼立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之后的“第四權(quán)”，監(jiān)察權(quán)及其規(guī)制已成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。由此，合理規(guī)制監(jiān)察權(quán)成為監(jiān)察體制改革的重要訴求，建立健全我國(guó)監(jiān)察權(quán)規(guī)制體系也是法治中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、溯源：我國(guó)監(jiān)察權(quán)規(guī)制的歷史考察

我國(guó)是最早建立監(jiān)察制度的國(guó)家之一，監(jiān)察權(quán)源流可以追溯到原始社會(huì)的議事會(huì)和部落人民大會(huì)?？v觀我國(guó)古代監(jiān)察制度的上下幾千年演變歷史，監(jiān)察制度萌芽于先秦，定型于秦漢，經(jīng)魏晉繼續(xù)發(fā)展，至隋唐逐漸成熟，到明清則臻于完備。隨著國(guó)家政務(wù)的紛繁和中央集權(quán)的強(qiáng)化，我國(guó)監(jiān)察權(quán)力規(guī)制通過糾察百官的御史監(jiān)察系統(tǒng)和糾正皇帝決策失誤的諫官言諫系統(tǒng)，經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從地方到中央、從單行法規(guī)到法典的過程。

（一）先秦時(shí)期：“禮樂刑政”規(guī)制體系

先秦的“禮”在權(quán)力規(guī)制方面起到重要作用，夏、商、西周以宗法行為規(guī)范內(nèi)容的“禮”逐漸強(qiáng)盛，形成了所謂“夏禮”“殷禮”“周禮”。夏代“忠”“孝”是維護(hù)宗法社會(huì)的基本行為規(guī)范。西周時(shí)期，以“禮”為表現(xiàn)形式的各類習(xí)慣法，對(duì)國(guó)家行政、司法、軍事、監(jiān)察等各個(gè)方面進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)制。在刑對(duì)監(jiān)察權(quán)的規(guī)制方面，夏代《夏典》對(duì)違背天時(shí)懈怠政令的官吏實(shí)行“殺無赦”的原則，反映了我國(guó)自古就有“依法治吏”的悠久傳統(tǒng)。商代的《官刑》是懲治官吏犯罪、違法與失職的專門法律，對(duì)卿士與邦君等奴隸主貴族具有嚴(yán)格的約束力。在政制方面，早在堯舜禹時(shí)期就有“謀于四岳”的拾遺補(bǔ)闕制度，針對(duì)重大政務(wù)，堯舜要咨詢四岳的意見。舜在設(shè)官分職問題上也要“謀于四岳”。另外，夏朝設(shè)立了監(jiān)察之官“嗇夫”，用來檢束群吏或百姓。夏代“三正”“四輔臣”“三老五更”等號(hào)稱輔弼的宗親貴族，負(fù)有拾遺補(bǔ)闕的諫諍責(zé)任。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，取消了奴隸主貴族的特權(quán)，“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”〔2〕。

（二）秦漢時(shí)期：“御史制度”規(guī)制體系

秦統(tǒng)一六國(guó)之后，設(shè)置了御史大夫，位列三公，為丞相之副，掌管群臣奏章和下達(dá)皇帝詔令，兼理監(jiān)察。秦代建立了獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外的垂直系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)直接向皇帝負(fù)責(zé)，御史大夫雖然擁有獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)力，但是要受到皇帝親自監(jiān)督和考察。秦代在郡一級(jí)分設(shè)守、尉、監(jiān)三名主官，三者之間相互監(jiān)督和制約。漢代御史大夫?yàn)楸O(jiān)察官之首，“宰相之副，九卿之右”〔3〕。漢武帝時(shí)，在丞相府內(nèi)設(shè)丞相司直。這種在中央最高行政機(jī)關(guān)設(shè)監(jiān)察官員的方式，目的在于對(duì)御史大夫?yàn)槭椎谋O(jiān)察職能形成制約。此外，廢除監(jiān)察郡國(guó)的丞相吏，全國(guó)劃分為十三部監(jiān)察區(qū)，除京師長(zhǎng)官稱司隸校尉外，余十二州，每州設(shè)刺史一人，秩六百石，直屬御史大夫。刺史根據(jù)朝廷發(fā)布的《六條問事》行使監(jiān)察權(quán)，監(jiān)督郡國(guó)?？梢?，秦漢時(shí)期的御史制度體現(xiàn)了分權(quán)制衡的特點(diǎn)，皇帝擁有國(guó)家最高的監(jiān)察權(quán)，也是御史大夫監(jiān)察權(quán)的最大制約力量。

（三）隋唐時(shí)期：“臺(tái)諫并立”規(guī)制體系

隋煬帝時(shí)期深化監(jiān)察體制改革，設(shè)“五省三臺(tái)”?！拔迨　奔粗傅顑?nèi)省、尚書省、門下省、秘書省和內(nèi)史省，“三臺(tái)”則指謁者臺(tái)、司隸臺(tái)和御史臺(tái)，其中，門下省則是侍奉諫議機(jī)構(gòu)的?！叭_(tái)”則在御史大夫統(tǒng)率之下，各司其職，又相互配合。唐代中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)包括御史臺(tái)和諫官系統(tǒng)兩大部分，御史臺(tái)總管全國(guó)監(jiān)察，而諫官隸屬于中書、門下兩省，執(zhí)掌諫議、封駁等職權(quán)。諫官制度設(shè)立的目的是監(jiān)督皇帝，避免皇帝的過失和獨(dú)斷專行，盡管這種監(jiān)督是形式上的，但是它在中國(guó)歷史上的確發(fā)揮過重要作用。唐代對(duì)監(jiān)察人員的監(jiān)督方面有規(guī)定，尚書左右丞“掌辯六官之儀，糾正省內(nèi)，劾御史舉不當(dāng)者”〔4〕1185。唐代皇帝委派自己的親信宦官或幸臣充當(dāng)耳目，插手監(jiān)察事務(wù)。如唐代經(jīng)常委派宦臣“持節(jié)傳命，光焰殷殷動(dòng)四方。所至郡縣奔走，獻(xiàn)遺至萬計(jì)。修功德，市禽鳥，一為之使，猶且數(shù)千緡。監(jiān)軍持權(quán)，節(jié)度返出其下”〔4〕5856。唐代為了規(guī)范按察使的監(jiān)察職責(zé)，頒行《監(jiān)察六法》，其糾察對(duì)象，不論官品，是官皆察，以懲治貪官污吏、察舉為官優(yōu)劣，旁及官吏的品德、政績(jī)、文才、修養(yǎng)等，反映了統(tǒng)治者對(duì)地方吏治的重視。除《監(jiān)察六法》外，皇帝頒發(fā)的“出巡詔敕”，實(shí)際上是《監(jiān)察六法》的重要補(bǔ)充。唐代為了使監(jiān)司盡職盡責(zé)，避免失監(jiān)、漏監(jiān)，還制定了《監(jiān)司互監(jiān)法》，使之互相監(jiān)督，對(duì)于知而不察不舉者，要以其罪罪之。

（四）明清時(shí)期：“科道合一”規(guī)制體系

明清時(shí)期是中國(guó)古代高度集權(quán)的巔峰時(shí)期，監(jiān)察體制十分嚴(yán)密。1382年，明朝罷御史臺(tái)，置督察院，合并“三院”，并新設(shè)六科給事中作為執(zhí)行監(jiān)察工作的重要機(jī)構(gòu)，“掌侍從、規(guī)諫、補(bǔ)闕、拾遺、稽察六部百司之事”〔5〕。明朝地方則下設(shè)十三道監(jiān)察御史，負(fù)責(zé)巡按州縣，考察吏治。明朝洪武四年正月，御史臺(tái)進(jìn)擬《憲綱》四十條，上覽之，親加刪定，詔刊行頒給，內(nèi)容涉及御史的選用與職權(quán)方面的規(guī)定，是明代最早的監(jiān)察立法。英宗正統(tǒng)年間，編制的監(jiān)察法規(guī)《憲綱條例》賦予監(jiān)察御史、按察司官以廣泛的職權(quán)，規(guī)定了諸衙門官員必須配合，否則治罪。清朝的都察院可向皇帝直接彈奏官吏，即使有誤，也不追責(zé)。地方上將十三道監(jiān)察御史增改為十五道監(jiān)察御史。清政府頒布了我國(guó)封建社會(huì)最完備的一部監(jiān)察法典《欽定臺(tái)規(guī)》，標(biāo)志著我國(guó)古代封建社會(huì)監(jiān)察制度發(fā)展到頂峰。順治十八年仿明朝巡按御史制度制定的《巡方事宜十款》，是清初時(shí)期最重要的監(jiān)察立法，主要目的在于懲治地方貪官污吏。清代《欽定臺(tái)規(guī)》為監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)提供了法律依據(jù)，使之深入到行政、經(jīng)濟(jì)、司法、軍事、禮儀、教育、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域。

（五）民國(guó)時(shí)期：“現(xiàn)代憲制”規(guī)制體系

國(guó)民黨實(shí)行的“五院制”是在西方“三權(quán)分立”的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)的，孫中山在當(dāng)時(shí)既有的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)基礎(chǔ)上，加入中國(guó)的考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)，形成了當(dāng)時(shí)認(rèn)為是個(gè)很好的中西合璧憲政模式。在孫中山建立政權(quán)的過程中，由于他所確立的“以黨治國(guó)”方針，造成憲政的實(shí)施過程分權(quán)不夠，政局不穩(wěn)，國(guó)民黨內(nèi)部派系斗爭(zhēng)不斷。廣州國(guó)民政府時(shí)期，初步設(shè)立監(jiān)察院，形成了與監(jiān)察權(quán)獨(dú)立相配套的建制，并制定了《國(guó)民政府監(jiān)察院組織法》等有關(guān)規(guī)范監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律，以及監(jiān)察人員組成、資格、職責(zé)的法律。此外，還頒布了《懲治官吏法》《兼職條例》等法律法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化完善了監(jiān)察法制。南京國(guó)民政府時(shí)期進(jìn)一步加強(qiáng)了監(jiān)察法制建設(shè)，構(gòu)筑嚴(yán)密監(jiān)察法律體系。政府頒布了《國(guó)民政府組織法》《彈劾法》《監(jiān)察院組織法》《監(jiān)察委員保障法》《監(jiān)察使署組織條例》《懲治貪污條例》等監(jiān)察法律法規(guī)，并制定一大批監(jiān)察規(guī)程和規(guī)則，建立了以監(jiān)察法律法規(guī)為綱、以各類監(jiān)察規(guī)程和規(guī)則為目的的嚴(yán)密而完善的監(jiān)察法律體系。

二、審視：當(dāng)前我國(guó)監(jiān)察權(quán)規(guī)制的改革邏輯

我國(guó)對(duì)于國(guó)家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察權(quán)力規(guī)制，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。2018年3月20日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了《監(jiān)察法》，為全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察體制改革奠定了法治基礎(chǔ)，隨即建立了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效、相互制約的國(guó)家監(jiān)察體系，監(jiān)察權(quán)的規(guī)制也是此次改革的核心內(nèi)容。從過去經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的演進(jìn)邏輯來看，黨在監(jiān)察體制改革全程中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。

（一）頂層設(shè)計(jì)：改革之政策引領(lǐng)

2016年1月12日，習(xí)近平總書記指出，要“完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)”，“擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”〔6〕。中央有關(guān)國(guó)家監(jiān)察權(quán)規(guī)制的頂層設(shè)計(jì)主要有四個(gè)文件：一是黨的十八屆六中全會(huì)審議通過的新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)，為新形勢(shì)下管黨治黨、從嚴(yán)治黨提供有力的制度保證?！稐l例》第二章規(guī)定了中央組織監(jiān)督的內(nèi)容和要求；第三章規(guī)定了黨委（黨組）的監(jiān)督職責(zé)和巡視監(jiān)督方式，細(xì)化黨的組織生活制度、黨內(nèi)談話制度、干部考察考核制度、述責(zé)述廉制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度、領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度等；第四章規(guī)定了黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，明確紀(jì)委派駐紀(jì)檢組對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，以及線索處置、執(zhí)紀(jì)審查要求等事項(xiàng)。二是2016年11月中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在3省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐。三是2017年1月8日黨的第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第七次全體會(huì)議通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，規(guī)定市地級(jí)以上紀(jì)委可以探索執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查部門分設(shè)情況。這是著眼于從制度設(shè)計(jì)上建構(gòu)“防火墻”，強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制，解決監(jiān)察權(quán)力過于集中問題。四是黨的十九大報(bào)告明確提出，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。四個(gè)文件分別從黨內(nèi)監(jiān)督、內(nèi)控機(jī)制、組織建設(shè)、改革制度設(shè)計(jì)等方面作出戰(zhàn)略部署，其中黨的十九大報(bào)告是改革的總動(dòng)員和綱領(lǐng)性文件，發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)作用。

（二）地方試點(diǎn)：改革之科學(xué)取樣

2016年12月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。北京市、山西省、浙江省將政府監(jiān)察工作部門、預(yù)防腐敗工作部門與檢察院負(fù)責(zé)查處貪污賄賂、瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等工作部門的相關(guān)職能進(jìn)行整合，由選舉產(chǎn)生的各級(jí)監(jiān)察委統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)。試點(diǎn)?。ㄊ校┨剿鹘⒘吮O(jiān)察官制度，并建立與監(jiān)察官等級(jí)序列配套的其他相關(guān)制度。三省市探索實(shí)行了省級(jí)監(jiān)委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查部門分離制度，比如，北京市紀(jì)委市監(jiān)委設(shè)立17個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查各8個(gè)室，第17紀(jì)檢監(jiān)察室專門負(fù)責(zé)追逃追贓和防逃工作。浙江省試點(diǎn)改革的創(chuàng)新力度較大，比如，浙江省監(jiān)委探索了信訪、案件監(jiān)督管理、執(zhí)紀(jì)審查和案件審理分別由4位副書記分管的制約機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察權(quán)的全過程監(jiān)督和全程留痕化管理；制定出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)說情、過問實(shí)行記錄、報(bào)告制度》，規(guī)避向監(jiān)察干部打聽案情、過問案件、說情干預(yù)等行為。浙江省還探索了留置措施的審批權(quán)限、工作流程和方式方法，專門制定了《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》。山西省改革試點(diǎn)工作按照轉(zhuǎn)隸開局、平穩(wěn)過渡、逐步深化、規(guī)范高效的思路有序推進(jìn)，大體經(jīng)歷了轉(zhuǎn)隸組建、建章立制、評(píng)估深化三個(gè)階段。以建章立制為例，該省研究制定了《執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察工作試行辦法》等“4個(gè)一”工作制度，使紀(jì)委、監(jiān)委內(nèi)部的執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了有效協(xié)調(diào)、順暢銜接。三省市從監(jiān)察權(quán)力規(guī)制體系、機(jī)制方面的探索，為監(jiān)察體制全面改革累積了許多經(jīng)驗(yàn)。

（三）制度供給：改革之行動(dòng)指南

由于以往的憲法無法為監(jiān)察體制改革提供合憲解釋，試點(diǎn)期間監(jiān)察委的合憲問題引起了社會(huì)各界廣泛關(guān)注。因此，改革推進(jìn)必須于法有據(jù)，當(dāng)務(wù)之急就是及時(shí)修憲。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了《憲法（修正案）》，《憲法（修正案）》規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制等，為監(jiān)察委員會(huì)成立、規(guī)制監(jiān)察權(quán)力提供了根本法依據(jù)?！稇椃ǎㄐ拚福访鞔_規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督；人大對(duì)本級(jí)監(jiān)委主任有罷免權(quán)?！稇椃ǎㄐ拚福焚x予監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)，保障監(jiān)察權(quán)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。隨后，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議又審議通過了《監(jiān)察法》?！侗O(jiān)察法》是一部對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律，其中就明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門相互配合、互相制約，為規(guī)制監(jiān)察權(quán)力提供了基本法依據(jù)。

（四）全面實(shí)施：改革之縱深推進(jìn)

黨中央堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，在北京市、山西省、浙江省開展試點(diǎn)剛滿一年時(shí)，2017年11月4日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議又決定國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)在全國(guó)各地推開。2018年3月召開的十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過了《憲法（修正案）》和《監(jiān)察法》，組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，選舉產(chǎn)生國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員，標(biāo)志著全面深化國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)入新階段。全國(guó)各地按照中央決策部署，準(zhǔn)確把握《監(jiān)察法》有關(guān)要求，牢牢把握穩(wěn)中求進(jìn)工作方針，將改革工作向縱深推進(jìn)?？h級(jí)以上的地方黨委加強(qiáng)對(duì)改革全過程領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)主體責(zé)任，狠抓改革落實(shí)。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)持續(xù)推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，確保紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下履職盡責(zé)、做好工作。各級(jí)紀(jì)委把監(jiān)督作為首要職責(zé)，不斷創(chuàng)新監(jiān)察理念和方式，推動(dòng)定位向監(jiān)督聚焦、責(zé)任向監(jiān)督壓實(shí)、力量向監(jiān)督傾斜，形成紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督四個(gè)全覆蓋的權(quán)力監(jiān)督格局。此外，部分省市積極探索監(jiān)察職能向基層、村居延伸的有效途徑，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委部分監(jiān)察職能，打通監(jiān)督“最后一公里”，建構(gòu)全面、高效監(jiān)督體系。

（五）經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：改革之績(jī)效評(píng)估

總結(jié)國(guó)家監(jiān)察體制改革經(jīng)驗(yàn)是改革過程的重要環(huán)節(jié)，其中有關(guān)監(jiān)察權(quán)規(guī)制方面也取得了不小成就。一是媒體報(bào)道的反腐成效。從2016年12月改革試點(diǎn)以來，監(jiān)察權(quán)的規(guī)制工作成效顯著。據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布的消息，2018年1月至2018年5月，貴州省紀(jì)委監(jiān)委嚴(yán)防“燈下黑”，全省共處理紀(jì)檢監(jiān)察干部66人。據(jù)《廣州日?qǐng)?bào)》報(bào)道，2017年1月至2018年3月，廣東共查處170名紀(jì)檢監(jiān)察干部。二是各級(jí)監(jiān)察委總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)。2018年6月，由中央紀(jì)委、監(jiān)察委主辦的“反腐敗：權(quán)力制約和監(jiān)督理論研討會(huì)”在杭州召開，會(huì)議圍繞科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制、權(quán)力運(yùn)行的公開與透明、利益沖突的回避與防范、廉政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警與防控、科技創(chuàng)新與權(quán)力制約監(jiān)督、社會(huì)公眾的支持與參與等6個(gè)專題，進(jìn)行了深入交流和探討。2018年7月3日，六盤水市紀(jì)委市監(jiān)委按照中央和省委關(guān)于深化監(jiān)察體制改革部署，總結(jié)評(píng)估了全市改革工作。2018年7月27日，撫州市紀(jì)委召開全市監(jiān)察體制改革試點(diǎn)總結(jié)評(píng)估工作部署會(huì)，制定《關(guān)于做好全市監(jiān)察體制改革試點(diǎn)總結(jié)評(píng)估工作方案》，認(rèn)真梳理總結(jié)改革做法成效。三是理論界積極為深化監(jiān)察體制改革建言獻(xiàn)策。武漢大學(xué)秦前紅教授提出的“監(jiān)察全覆蓋”與“監(jiān)察委員會(huì)受人大監(jiān)督”的邏輯關(guān)系難題，華東政法大學(xué)童之偉教授提出“監(jiān)察權(quán)地位高，權(quán)力過于厚重”的觀點(diǎn)，對(duì)監(jiān)察權(quán)如何制約進(jìn)行了研究。2018年9月28日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)廉政研究中心在北京發(fā)布“2018反腐倡廉藍(lán)皮書：中國(guó)反腐倡廉建設(shè)報(bào)告”，報(bào)告充分肯定了國(guó)家監(jiān)察體制改革成效。評(píng)估報(bào)告專門研究了省、市、縣三級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)信息公開狀況，指出了存在的問題，并提出了推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)信息公開的對(duì)策建議。

三、展望：新監(jiān)察體制下監(jiān)察權(quán)規(guī)制的體系建構(gòu)

通過對(duì)我國(guó)監(jiān)察權(quán)的實(shí)踐演進(jìn)進(jìn)行深入考察和分析，結(jié)合當(dāng)前監(jiān)察體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，新監(jiān)察體制下的監(jiān)察權(quán)規(guī)制要充分發(fā)揮好黨紀(jì)條規(guī)的剛性作用，加強(qiáng)監(jiān)察干部思想道德建設(shè)，注重運(yùn)用理念、政策、道德、紀(jì)律和法制等規(guī)制方式，建構(gòu)一種“紀(jì)法無縫對(duì)接的多層綜合規(guī)制體系”，確保監(jiān)察權(quán)的依法、高效與合理運(yùn)行。

（一）理念層面：樹立監(jiān)察為民的政治理念

國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，監(jiān)察權(quán)同樣來源于人民，必須為人民用好監(jiān)察權(quán)。習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)，“要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益”。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，善于運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作，讓人民群眾在日常生產(chǎn)生活中都能感受到公平正義。要以人民群眾的訴求為導(dǎo)向，切實(shí)把監(jiān)察工作做優(yōu)，把短板補(bǔ)強(qiáng)，依法依規(guī)行使監(jiān)察權(quán)力。要堅(jiān)持嚴(yán)格公正監(jiān)察，堅(jiān)決摒棄“重打擊輕保護(hù)”“重實(shí)體輕程序”等錯(cuò)誤思想，對(duì)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、徇私枉法的要嚴(yán)肅問責(zé)，做到依法監(jiān)察。

（二）政策層面：堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)一切的基本原則

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證〔7〕。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，即要將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到深化監(jiān)察體制改革的全過程和各方面，確保黨始終牢牢掌握對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。中央和地方各級(jí)黨委要發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用，落實(shí)管黨治黨主體責(zé)任，嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，加強(qiáng)制度供給，強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，重構(gòu)政治生態(tài)。監(jiān)察工作是政治性極強(qiáng)的監(jiān)督工作，也是業(yè)務(wù)性極強(qiáng)的政治工作，監(jiān)察機(jī)關(guān)要建立監(jiān)察工作中的重大事項(xiàng)、辦理的重大案件向黨委請(qǐng)示報(bào)告制度。面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)，要深刻認(rèn)識(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)察制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，不斷增強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度自信。

（三）道德層面：強(qiáng)化秉公用權(quán)的職業(yè)操守

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)上指出，“全面從嚴(yán)治黨，既要注重規(guī)范懲戒、嚴(yán)明紀(jì)律底線，更要引導(dǎo)向善向上，發(fā)揮理想信念和道德情操引領(lǐng)作用”。作為管黨治黨的重要手段，道德有著不可替代的獨(dú)特作用。監(jiān)察人員職業(yè)道德的核心在于揚(yáng)“善”，敦促監(jiān)察人員以追求高尚品德為榮，不斷為社會(huì)注入“正能量”。與紀(jì)律的強(qiáng)制性、懲戒性不同，道德主要依賴監(jiān)察人員內(nèi)心世界的自覺認(rèn)同。監(jiān)察人員要妥善處理“公與私、廉與腐、儉與奢、苦與樂”的關(guān)系以及從政、用權(quán)、修身、齊家等問題，校正監(jiān)察行為偏差，筑牢推進(jìn)監(jiān)察工作道德建設(shè)的思想基石。

（四）紀(jì)律層面：織密監(jiān)察權(quán)力的制度籠子

中央要加快黨內(nèi)法規(guī)的修訂，建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系。紀(jì)委要利用合署辦公的優(yōu)勢(shì)，督促監(jiān)察干部認(rèn)真落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》等條規(guī)。要加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)一線辦案等重要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，盡快制定完善審查工作程序和業(yè)務(wù)流程。各級(jí)紀(jì)委監(jiān)察委要制定“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)監(jiān)察工作辦法”“執(zhí)紀(jì)監(jiān)督（審查）專題會(huì)議事規(guī)則”“紀(jì)檢監(jiān)察干部外出報(bào)備和請(qǐng)銷假”“問題線索集中管理和集體排查辦法（試行）”“派出機(jī)構(gòu)行文規(guī)范”等工作規(guī)程，建立個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告、談心談話、請(qǐng)示報(bào)告、回避等制度，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。要把依規(guī)依紀(jì)安全審查的要求貫穿始終，實(shí)施全方位全過程監(jiān)督。抓好線索處置這個(gè)紀(jì)律審查的源頭，決不允許私自留存、處理涉案資料。對(duì)扣押、沒收的款物要有嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，不定期開展抽查，切實(shí)堵住監(jiān)察權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)漏洞。

（五）法治層面：建立配套統(tǒng)一的監(jiān)察制度

堅(jiān)定不移推進(jìn)依法監(jiān)察，切實(shí)把監(jiān)察權(quán)力納入法治化軌道。要加快監(jiān)察制度立改廢步伐，不斷推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，對(duì)于監(jiān)察制度與憲法法律相違背或不適當(dāng)?shù)?，要及時(shí)納入修訂議程，提升法律法規(guī)的針對(duì)性和可操作性。比如，應(yīng)當(dāng)修訂《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》《立法法》《公務(wù)員法》《檢察官法》《人民警察法》等法律法規(guī)，確保與《憲法（修正案）》《監(jiān)察法》的內(nèi)容保持統(tǒng)一。加快出臺(tái)“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組織法”等監(jiān)察組織方面法律，進(jìn)一步明確監(jiān)察委的權(quán)力邊界，規(guī)范監(jiān)察人員職權(quán)職責(zé)體系。未來，監(jiān)察機(jī)關(guān)要圍繞“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組織法”，組建一整套法律效力層次清晰、職權(quán)責(zé)任分明、可操作性強(qiáng)的監(jiān)察法律體系〔8〕。此外，建立違反紀(jì)律干預(yù)紀(jì)檢辦案的登記備案通報(bào)制度和責(zé)任追究制度，實(shí)行廉政風(fēng)險(xiǎn)防控登記制度，建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，織密監(jiān)察工作人員的監(jiān)督制度網(wǎng)絡(luò)，做到有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)要對(duì)等、履責(zé)須到位、失責(zé)受追究。

綜上所述，全面實(shí)施監(jiān)察體制改革已一年有余，對(duì)監(jiān)察體制改革的成效進(jìn)行衡量固然需要多重指標(biāo)設(shè)計(jì)，但監(jiān)察權(quán)規(guī)制體系的科學(xué)性、合理性、有效性和回應(yīng)性無疑是一項(xiàng)重要指標(biāo)。建立健全當(dāng)前我國(guó)監(jiān)察權(quán)規(guī)制體系，需要堅(jiān)持古為今用、以史為鑒，確保監(jiān)察者權(quán)力依法依規(guī)運(yùn)行。在法治中國(guó)建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨的背景下，隨著我國(guó)監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，在監(jiān)察權(quán)力規(guī)制方面還需要加快理念和制度創(chuàng)新，不斷完善黨紀(jì)條規(guī)和監(jiān)察制度體系，以建立“紀(jì)法無縫對(duì)接的多層綜合規(guī)制體系”。