麥婉華

作為日常的食用肉類，生豬屠宰管理與質(zhì)量安全關(guān)乎到人民群眾的健康。《小康》記者最近在廣東省采訪時(shí)多次遇到下面類似問題：不少基層干部反映，當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)有大量非當(dāng)?shù)乜h（區(qū)）屠宰的豬肉批發(fā)零售，導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)、擾亂市場(chǎng)并由此產(chǎn)生食品安全隱患等問題。?? “當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)有大量異地B類小型屠宰場(chǎng)點(diǎn)屠宰的豬肉批發(fā)零售?！钡谔幚泶祟愂录r(shí)，商販拿出《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》說，“這上面沒有說不讓我們異地銷售啊”，法規(guī)的漏洞影響了地方政府相關(guān)部門的正常執(zhí)法。

據(jù)了解，生豬定點(diǎn)屠宰企業(yè)分為A、B兩類，具體標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同地區(qū)有不同要求。其中，B類生豬定點(diǎn)屠宰企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模普遍較小，并絕大多數(shù)設(shè)在鄉(xiāng)村。其特點(diǎn)是生產(chǎn)方式落后，管理松散，效率低下，產(chǎn)品質(zhì)量安全系數(shù)低。而A類屠宰廠則普遍采用了先進(jìn)的自動(dòng)化屠宰設(shè)備，生產(chǎn)效率較高。另外，A類屠宰廠一般建立科學(xué)的管理模式和質(zhì)量控制體系，產(chǎn)品質(zhì)量安全得到有效保證。

《小康》記者了解到，在2016年1月13日國務(wù)院第119次常務(wù)會(huì)議第三次修訂的《生豬屠宰管理?xiàng)l例》中提到，未經(jīng)定點(diǎn)，任何單位和個(gè)人不得從事生豬屠宰活動(dòng)，農(nóng)村地區(qū)個(gè)人自宰自食的除外。在邊遠(yuǎn)和交通不便的農(nóng)村地區(qū)，可以設(shè)置僅限于向本地市場(chǎng)供應(yīng)生豬產(chǎn)品的小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

對(duì)于《生豬屠宰管理?xiàng)l例》中說明的“小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)”的產(chǎn)品供應(yīng)范圍，2011年5月5日廣東省人民政府第十一屆72次常務(wù)會(huì)議通過的《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》并沒有說明。因此，如何解釋“小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)”的產(chǎn)品供應(yīng)范圍成為廣東省生豬屠宰管理中的法律缺失。這也造成了一些私宰點(diǎn)、小型生豬屠宰點(diǎn)跨區(qū)域銷售的灰色地帶。

多省對(duì)小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)有專門規(guī)定

國家出臺(tái)的《生豬屠宰管理?xiàng)l例》提到，設(shè)置僅限于向本地市場(chǎng)供應(yīng)生豬產(chǎn)品的小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。因此，不少省、市都對(duì)小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)提出了符合當(dāng)?shù)匦枰囊?guī)定。

2012年6月19日，湖北省人民政府發(fā)布《湖北省生豬屠宰管理辦法》。當(dāng)中提到，在邊遠(yuǎn)和交通不便的農(nóng)村地區(qū)，設(shè)立僅限于向本地市場(chǎng)供應(yīng)生豬產(chǎn)品的小型屠宰點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：（一） 有待宰間、屠宰間和必要的手工屠宰工具;（二） 有依法取得食品從業(yè)人員健康證明的屠宰技術(shù)人員;（三） 有經(jīng)考核合格的肉品品質(zhì)檢驗(yàn)人員;（四） 具備無害化處理能力和污水污物處理的基本設(shè)施;（五） 依法取得動(dòng)物防疫條件合格證。

如何解釋“小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)”的產(chǎn)品供應(yīng)范圍成為了廣東省生豬屠宰管理中的法律缺失。這也造成了一些私宰點(diǎn)、小型生豬屠宰點(diǎn)跨區(qū)域銷售的灰色地帶。

除了對(duì)小型屠宰點(diǎn)的規(guī)模、人員進(jìn)行規(guī)定外，《湖北省生豬屠宰管理辦法》對(duì)于供應(yīng)范圍也有明確規(guī)定?！掇k法》表示，偏遠(yuǎn)地區(qū)小型屠宰點(diǎn)的生豬產(chǎn)品只能供應(yīng)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

另外，市一級(jí)如長(zhǎng)沙市對(duì)于小型生豬屠宰點(diǎn)的設(shè)立與供應(yīng)范圍也有規(guī)定?！堕L(zhǎng)沙市生豬定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）設(shè)置實(shí)施方案》提出，在邊遠(yuǎn)和交通不便的農(nóng)村地區(qū)，可以設(shè)置小型生豬屠宰點(diǎn)?？h城以上城區(qū)不得設(shè)立小型屠宰點(diǎn)。小型生豬屠宰點(diǎn)屠宰的生豬產(chǎn)品原則上僅限供應(yīng)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，其具體供應(yīng)銷售區(qū)域由所在縣級(jí)人民政府劃定。

《四川省生豬屠宰管理辦法》也有對(duì)小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)供應(yīng)范圍、設(shè)置地點(diǎn)都有要求?！掇k法》提出，小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，僅限于邊遠(yuǎn)和交通不便的農(nóng)村地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。能夠由生豬定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）保證生豬產(chǎn)品供應(yīng)的城市周邊地區(qū)不再設(shè)立小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)。小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)的生豬產(chǎn)品僅限于向本地市場(chǎng)供應(yīng)。本地市場(chǎng)的具體區(qū)域范圍由所在市（州）人民政府在審批小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)時(shí)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際核定。

起草法規(guī)的部門暫無明確說法

《小康》記者查閱多省市的生豬屠宰管理規(guī)定辦法可見，多地都有按照國家制定的《生豬屠宰管理?xiàng)l例》對(duì)小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)進(jìn)行規(guī)定。但是《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》卻完全沒有關(guān)于小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)的描述。

那么，如果遇到關(guān)于小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)的糾紛或問題時(shí)，如何定義廣東的小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)供應(yīng)范圍及其他問題？就此，《小康》記者采訪了廣東某地級(jí)市的畜牧獸醫(yī)局、廣東省人民政府法律顧問工作處、廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等部門。

“《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第二條第二款說得很清楚，設(shè)立小型屠宰場(chǎng)點(diǎn)的初衷是為了邊遠(yuǎn)和交通不便的農(nóng)村地區(qū)，主要是供應(yīng)本地市場(chǎng)的。但是對(duì)本地市場(chǎng)的理解會(huì)產(chǎn)生誤解和不同的聲音，這是因?yàn)閷?duì)于小型屠宰場(chǎng)點(diǎn)的具體實(shí)施辦法，國務(wù)院是要求省、自治區(qū)、直轄市去具體制定。通俗來講，就是要由省的層面去管理。但是廣東省到目前為止沒有出臺(tái)小型屠宰場(chǎng)點(diǎn)的實(shí)施辦法。

“小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)”的產(chǎn)品供應(yīng)范圍在2011 年5 月5 日廣東省人民政府第十一屆72 次常務(wù)會(huì)議通過的《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》中并沒有說明。

因此，小型屠宰場(chǎng)點(diǎn)怎么管，應(yīng)該是省這一層面去確定。這樣一來，地市作為執(zhí)法才有依據(jù)。政府部門執(zhí)法、監(jiān)管必須有法可依。因此，就造成了目前對(duì)于小型屠宰場(chǎng)點(diǎn)供應(yīng)范圍模糊的局面?！睆V東某地級(jí)市畜牧獸醫(yī)局一副調(diào)研員告訴《小康》記者。

記者就此咨詢了廣東省人民政府法律顧問工作處相關(guān)工作人員。他表示，《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》沒有提到小型屠宰場(chǎng)點(diǎn)的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)咨詢當(dāng)初起草此管理規(guī)定的相關(guān)政府部門。

為此，記者聯(lián)系上廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳管轄的廣東省畜牧獸醫(yī)局的相關(guān)工作人員，他表示廣東省小型屠宰場(chǎng)點(diǎn)的供應(yīng)范圍規(guī)定只能在當(dāng)?shù)?。“至于那個(gè)范圍是如何，應(yīng)該咨詢當(dāng)?shù)赝涝讏?chǎng)的管理情況，或者咨詢畜牧獸醫(yī)局屠宰管理處?！?/p>

當(dāng)記者詢問廣東省畜牧獸醫(yī)局屠宰管理處關(guān)于小型屠宰場(chǎng)點(diǎn)的供應(yīng)范圍問題時(shí)，對(duì)方告知如今局內(nèi)正在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，還沒有確定哪一位人員負(fù)責(zé)屠宰管理方面的情況?！暗任野涯阕稍兊膬?nèi)容告知領(lǐng)導(dǎo)后，領(lǐng)導(dǎo)會(huì)再安排人員為你解答這些問題。”屠宰管理處的工作人員回答。

對(duì)于廣東小型屠宰場(chǎng)點(diǎn)供應(yīng)范圍等相關(guān)問題，記者采訪了京衡律師上海事務(wù)所余超律師。他表示，《生豬屠宰管理?xiàng)l例》授權(quán)下級(jí)做某些具體的規(guī)定，那么下級(jí)制定行政法的那些規(guī)定時(shí)就不能超過上位法的種類、幅度和范圍。如果下級(jí)法如《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》沒有對(duì)小型屠宰場(chǎng)點(diǎn)的供應(yīng)范圍做出規(guī)定，那么也是可以做出調(diào)整的。

“不少行政法規(guī)都是先有了問題，然后制定對(duì)策去補(bǔ)充法規(guī)的不完全。因?yàn)檎咭话銇碇v是有滯后性。所以，當(dāng)發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)調(diào)整行政管理的政策法規(guī)。”余超說。

加強(qiáng)小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)管理勢(shì)在必行

據(jù)《2016年中國生豬屠宰行業(yè)發(fā)展研究報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2016年全國11219 家生豬屠宰廠（場(chǎng)） 中，8312家是小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)，占全部生豬屠宰廠（場(chǎng)）的74%;從產(chǎn)量上看，2016年全國小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)總屠宰量為0.98億頭，占全部生豬屠宰廠（場(chǎng)）總屠宰量的32%?？傮w上，占全國生豬屠宰廠（場(chǎng)）總數(shù)四分之三的小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)，其屠宰量?jī)H占全國總屠宰量的三分之一，小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)“數(shù)量多，產(chǎn)量低”特點(diǎn)明顯。

除此之外，時(shí)任中央農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校常務(wù)副校長(zhǎng)向朝陽發(fā)現(xiàn)多地小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)供應(yīng)范圍不確定等問題。他表示，“本地”范圍不一，超范圍銷售時(shí)有發(fā)生。關(guān)于《生豬屠宰管理?xiàng)l例》中規(guī)定的“本地” 范圍的認(rèn)定問題，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分地區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)的本地銷售范圍。同時(shí)，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)其他類型的“本地”范圍，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)交通不便的部分地區(qū)、地理位置相近的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣域內(nèi)等。

時(shí)任中央農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校常務(wù)副校長(zhǎng)向朝陽（中）發(fā)現(xiàn)多地小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)供應(yīng)范圍不確定等問題。他表示，“本地”范圍不一，超范圍銷售時(shí)有發(fā)生。

向朝陽認(rèn)為非“邊遠(yuǎn)和交通不便農(nóng)村地區(qū)”的場(chǎng)點(diǎn)過多，許多小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)已經(jīng)不符合這項(xiàng)要求，但卻仍然認(rèn)為定點(diǎn)資格“奇貨可居”，不愿放棄，仍然在維持經(jīng)營。他表示，“邊遠(yuǎn)和交通不便的農(nóng)村地區(qū)” 這一條件是1997年《生豬屠宰管理?xiàng)l例》出臺(tái)時(shí)明確的，之后該條例幾經(jīng)修訂一直沿用至今。隨著近年來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和物流的快速發(fā)展，交通運(yùn)輸條件與20年前早已不可同日而語，小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)與 “在邊遠(yuǎn)和交通不便農(nóng)村地區(qū)” 這一條件不符的問題日益突出。

另外，受自身規(guī)模和經(jīng)營模式限制，小型場(chǎng)點(diǎn)主體責(zé)任履行能力提升難。中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)局林湛椰在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)質(zhì)量安全保障水平不高、投入能力有限、升級(jí)改造意愿不高，肉品質(zhì)量安全隱患仍比較突出。小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)生產(chǎn)條件普遍較差，一些邊遠(yuǎn)地區(qū)的場(chǎng)點(diǎn)仍采取 “一口鍋、一把刀、一塊殺豬石” 的作坊式生產(chǎn)方式，部分場(chǎng)點(diǎn)衛(wèi)生條件差，肉品品質(zhì)檢驗(yàn)開展情況不一，肉品品質(zhì)檢驗(yàn)員年齡老化問題比較普遍。一些場(chǎng)點(diǎn)經(jīng)營者的肉品質(zhì)量安全意識(shí)淡薄，認(rèn)為當(dāng)?shù)叵鄬?duì)閉塞，買豬、賣肉都是在熟人間進(jìn)行，彼此知根知底，不存在質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。

就上述問題，向朝陽認(rèn)為，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要部分，屠宰行業(yè)面臨著從分散的小農(nóng)生產(chǎn)到標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；a(chǎn)的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)應(yīng)按照“因地制宜、提質(zhì)升級(jí)、規(guī)范生產(chǎn)、嚴(yán)格監(jiān)管”的總體思路，以細(xì)化場(chǎng)點(diǎn)設(shè)置條件為基礎(chǔ)，以引導(dǎo)社會(huì)資本參與和強(qiáng)化發(fā)展政策引領(lǐng)為動(dòng)力，以改善生產(chǎn)條件、規(guī)范場(chǎng)點(diǎn)自檢、加強(qiáng)痕跡化管理為關(guān)鍵， 以完善管理機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管措施、規(guī)范屠宰檢疫監(jiān)管、狠抓場(chǎng)點(diǎn)整改為保障，全面加強(qiáng)小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)管理，力促屠宰行業(yè)發(fā)展水平取得新的提升。

向朝陽建議，要細(xì)化小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)設(shè)置條件，重點(diǎn)解決制度設(shè)計(jì)的 “最后一公里”問題。在全國層面，鑒于各地屠宰行業(yè)發(fā)展情況不一，交通、地理及經(jīng)濟(jì)狀況千差萬別，修訂《生豬屠宰管理?xiàng)l例》過程中應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“在邊遠(yuǎn)和交通不便的農(nóng)村地區(qū)”和“僅限于向本地市場(chǎng)供應(yīng)生豬產(chǎn)品”兩個(gè)條件，同時(shí)要求小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)應(yīng)具備與其屠宰規(guī)模相適應(yīng)的條件。

在地方層面，省（自治區(qū)、直轄市）應(yīng)盡快制定小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)的設(shè)置條件和具體管理辦法，對(duì)上述兩個(gè)條件予以明確。對(duì)于以平原為主、交通便捷的省份，可由省級(jí)直接明確本省邊遠(yuǎn)和交通不便農(nóng)村地區(qū)的范圍，以及小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)的銷售范圍。對(duì)于地形復(fù)雜的省份，可由省級(jí)明確本省小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)設(shè)置條件的總體原則，由市、縣予以細(xì)化。同時(shí)， 應(yīng)由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）結(jié)合自身實(shí)際，研究出臺(tái)小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)具體管理辦法，強(qiáng)化日常監(jiān)管。

同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)發(fā)展政策引導(dǎo)。2016年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)屠宰行業(yè)管理 保障肉品質(zhì)量安全的意見》，明確了屠宰行業(yè)“集中屠宰、品牌經(jīng)營、冷鏈流通、冷鮮上市”的主攻方向，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，小型屠宰場(chǎng)點(diǎn)問題是必須處理好的重點(diǎn)問題。各地應(yīng)按照減數(shù)控量、提質(zhì)升級(jí)的目標(biāo)要求，抓緊制定本區(qū)域屠宰行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，把小型場(chǎng)點(diǎn)的整頓作為促進(jìn)屠宰產(chǎn)能調(diào)整的重點(diǎn)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，優(yōu)化屠宰產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

編輯/余弘陽