朱聲敏

（廣西財經(jīng)學(xué)院 工商管理學(xué)院，南寧 530001）

中國古代強(qiáng)調(diào)“明主治吏不治民”，故而吏治文化特別發(fā)達(dá)。統(tǒng)治者為了保證吏治清明、維護(hù)國家長治久安，非常重視對官吏的監(jiān)察與懲治，精心構(gòu)建了嚴(yán)密的監(jiān)察制度。明代是中國古代監(jiān)察制度發(fā)展的集大成者。洪武時期即開始在地方形成常設(shè)機(jī)構(gòu)與中央臨時派出機(jī)構(gòu)相結(jié)合的地方雙軌監(jiān)察體制。長期以來，明代監(jiān)察制度備受學(xué)界關(guān)注，相關(guān)成果不可謂不夥。關(guān)于明代地方雙軌監(jiān)察體制的分析也散見于許多著作和論文當(dāng)中。遺憾的是，專門就該問題進(jìn)行分析的作品似乎尚未問世，已有相關(guān)研究成果在某些地方也仍有拓展、討論的余地。

明代地方雙軌監(jiān)察體制對于加強(qiáng)中央集權(quán)、整肅官僚隊伍、維護(hù)社會穩(wěn)定、鞏固國家統(tǒng)治發(fā)揮了重要作用。從巡按御史與按察司“頡頏行事”到前者“專行出巡之事”。該體制從設(shè)立、完善到衰落，既體現(xiàn)了歷史的嬗變，更是明代政治生態(tài)環(huán)境不斷惡化的反映。明代地方雙軌監(jiān)察體制的演變過程及其背后的現(xiàn)實(shí)邏輯，無疑將成為探究明代監(jiān)察體制和深入了解明代歷史變遷的重要切入點(diǎn)。明代地方雙軌監(jiān)察體制正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)也值得我們認(rèn)真總結(jié)和反思，這對于當(dāng)下推進(jìn)監(jiān)察體制改革，提升治國理政水平不無裨益。此即為本文寫作的主旨和意義之所在。

一、明代地方雙軌監(jiān)察體制的歷史淵源

古代地方監(jiān)察制度肇端于先秦時期。夏商周時代，隨著國家的產(chǎn)生和官吏的任免，監(jiān)察活動成為國家機(jī)器的必備內(nèi)容之一，并伴隨著歷史的發(fā)展和政治人類文明的進(jìn)步不斷演化。秦始皇一掃六合，全面推行郡縣制，同時也開始建立比較完善的監(jiān)察機(jī)構(gòu)：中央有御史大夫府，地方有監(jiān)郡御史。漢初沿襲該制度，到了漢武帝時期，取消監(jiān)郡御史，由十三部刺史監(jiān)察郡國官員，由郡國官員，特別是督郵來監(jiān)察縣級官員。三國兩晉南北朝時期，兵荒馬亂，最高統(tǒng)治者自然不會放松對地方的監(jiān)控，所以地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)繼續(xù)鞏固和發(fā)展。隋唐時期，監(jiān)察制度更加完備，但主要由中央派員巡視地方，在地方并無常設(shè)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。唐代中央派出機(jī)構(gòu)的異化和五代的動亂，使得宋朝建立者心有余悸。故而宋代建立之初，將監(jiān)察權(quán)收歸中央。但是無法承擔(dān)繁重的地方監(jiān)察任務(wù)，朝廷遂將全國重新劃分成若干路，先后設(shè)置掌一路軍事的安撫使、掌錢糧的轉(zhuǎn)運(yùn)使、掌司法的提點(diǎn)刑獄使和掌市場的提舉常平使，即所謂的帥、漕、憲、倉四使。四使行使監(jiān)察、考核官吏的職能，故又統(tǒng)稱為“監(jiān)司”。監(jiān)司之外，尚有監(jiān)州通判，二者均常駐地方，均垂直接受中央指令。金朝曾仿效宋朝設(shè)提刑司，主要是負(fù)責(zé)考核官吏，后來改為按察司，執(zhí)掌地方司法與監(jiān)察權(quán)力。元世祖仿效金朝，設(shè)四道提刑按察司，“以提調(diào)刑獄為主，兼掌按察不法官吏”。［1］其后，元朝將全國劃分為二十二道監(jiān)察區(qū)，每道設(shè)置一名（后改為兩名）提刑按察使 （后稱為肅政廉訪使）常駐地方，且擴(kuò)大了按察使的職權(quán)，不但讓其負(fù)責(zé)司法、監(jiān)察，也擔(dān)負(fù)諸如勸課農(nóng)桑等行政職能。［2］元朝監(jiān)察法規(guī)《憲臺格例》也達(dá)到了很高立法水平，其系統(tǒng)性和細(xì)密性超邁前代。

與常駐地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)相比，古代中央臨時派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)更為令人矚目。因為由地方固定的機(jī)構(gòu)代表中央朝廷監(jiān)察和考核地方官吏雖是制度設(shè)計的初衷，然而由于其常駐地方，難免與地方人事沾上各種關(guān)系，在監(jiān)察實(shí)踐中不得不照顧地方的利益，體現(xiàn)出與朝廷利益不協(xié)調(diào)、不一致之處，從而導(dǎo)致監(jiān)察效果不盡如人意，嚴(yán)重還可能導(dǎo)致監(jiān)察活動流于形式。于是，由皇帝或者中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)定期或者不定期地派員巡視地方便成為地方常駐機(jī)構(gòu)履行監(jiān)察職能的必要補(bǔ)充。傳說堯舜時已經(jīng)有了“天子巡狩”的故事。到了春秋戰(zhàn)國時代，國君之外，高級官員也經(jīng)常代帝王、諸侯巡視四方。秦始皇不但自己多次出巡地方，且開始設(shè)置刺史巡視郡縣制度。起初，“丞相遣史分刺州，不常置”。漢武帝則設(shè)立了刺史制度，“遣刺史周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄”，“又令歲終得乘傳奏事”，他還制訂了目前可見最早的巡視法規(guī)《六條問事》。［3］隋朝沿襲該制度，出臺新的“巡察六條”，派遣十四名刺史巡視各地。同時，在沿襲前代的御史臺之外，中央還增設(shè)司隸臺和謁者臺作為專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對地方官吏的監(jiān)察。唐代，御史臺內(nèi)分臺院、殿院、察院三部門。其中察院設(shè)監(jiān)察御史，最高正八品，但地位突出，往往成為驟升高官的階梯。［4］其負(fù)責(zé)監(jiān)察百官，可以不經(jīng)御史臺長官直接奏事，還經(jīng)常直接由皇帝委派巡視地方，兩年一換。御史出巡四方，“事無巨細(xì)得失，皆令訪察，回日奏聞”，被時人視為皇帝“腹心耳目之臣”，是皇帝“明四目、達(dá)四聰也”的工具。［5］御史韋思謙見到王公，“未嘗屈禮”，被人責(zé)備，答曰：“耳目官固當(dāng)特立”。其認(rèn)為御史出巡應(yīng)該雷厲風(fēng)行，“動搖山岳”，震懾地方，否則即為失職。［6］唐中期，將全國劃分為十道（后來增到十五道），每道先置巡察使二人，稍后，改為按察使，每道只設(shè)一人。后來，唐代還出現(xiàn)了采訪處置使和觀察處置使等名目，均由選擇官員巡視郡縣以懲惡勸善、激濁揚(yáng)清。再后來，觀察使和節(jié)度使一樣，逐漸總攬地方權(quán)力，成為割據(jù)一方的藩鎮(zhèn)勢力。蒙古人入主中原之后，怎么減緩和消弭激烈的民族矛盾、階級矛盾一直是擺在統(tǒng)治者面前的難題。元朝遂提高監(jiān)察力度，除了在中央提高御史臺地位，還在地方設(shè)行御史臺，與各道提刑按察司（后改稱肅政廉訪司）一起構(gòu)成龐大而周密的監(jiān)察網(wǎng)。時人將御史臺稱“內(nèi)臺”，將行御史臺稱為“外臺”。行御史臺雖為中央派出機(jī)構(gòu)，但其職官、品級都與中央御史臺無異，能很好地對地方實(shí)施監(jiān)察活動。

這里需要指出，唐代的按察使具有臨時性的特點(diǎn)，與元、明的按察使相去迥異，應(yīng)劃入中央派出的巡視監(jiān)察機(jī)構(gòu)范疇。宋代的路級四使雖是唐代按察使的發(fā)展，但已發(fā)生重大變異，以至于二者性質(zhì)相去甚遠(yuǎn)。而金代的按察司，綜合了唐代按察使的監(jiān)察權(quán)和宋代提刑官的司法權(quán)，對元、明兩代職官的設(shè)立影響深遠(yuǎn)。

通過上述梳理，我們可以看出，秦朝已開始建構(gòu)常設(shè)機(jī)構(gòu)與中央派出機(jī)構(gòu)相結(jié)合地方雙軌監(jiān)察體制，漢朝繼承了這一體制，元朝則強(qiáng)化了該體制。到了明朝，該體制則被推至高峰。

二、明代地方雙軌監(jiān)察體制的制度設(shè)計

朱元璋尚在戎馬倥傯之時，即在有限的統(tǒng)治區(qū)內(nèi)仿元制設(shè)中書省、御史臺和行中書省、行御史臺。隨著朱明政權(quán)的建立和穩(wěn)定，他廢行省制度，將全國劃分成若干行政區(qū)，并于每個新政區(qū)置承宣布政使司（俗稱省）、都指揮使司、提刑按察使司，分掌民政、軍政及司法監(jiān)察事務(wù)，彼此制衡。建文時，改名為“肅政廉訪司”，朱棣又恢復(fù)提刑按察使司之名。經(jīng)歷洪武、建文、永樂三朝的調(diào)整，明代穩(wěn)定地保持了十三個布政司的政區(qū)劃分。

三司之中，按察司顯得尤為特殊，提刑按察司與其它二司平行，其長官按察使為正三品，官階略低于其它二司長官，然其權(quán)勢超越前代：作為地方常設(shè)機(jī)構(gòu)，其直接受命于朝廷，負(fù)有維護(hù)一省司法、監(jiān)察之責(zé)；作為朝廷耳目機(jī)關(guān)，其又承擔(dān)監(jiān)控官民之任，章奏可以直達(dá)天聽。由于南北二直隸區(qū)域不設(shè)按察司，其相關(guān)事宜由鄰省按察司負(fù)責(zé)。而且，明人認(rèn)為都察院與按察司類似元代御史臺、行御史臺一樣互為表里的監(jiān)察機(jī)關(guān)，故將都察院稱為“內(nèi)臺”，將按察司稱為“外臺”，將二者均稱為“風(fēng)憲衙門”。“在京都察院及十三道，在外按察司，俱稱風(fēng)憲衙門，以肅政飭法為職?！保?］洪武元年，朱元璋揀選刑名官員參與明律的制定，浙江、湖廣、江西三省按察使“充議律官，上大明令”，［8］這從一個側(cè)面也反映了按察司在司法體系中扮演者重要角色。洪武十年十二月，各道按察司官吏來朝，他曾面諭之，表示對其寄以“耳目”之望，鼓勵其“察其善惡，激濁揚(yáng)清，繩愆糾繆”，警告其務(wù)必“謹(jǐn)守法度，思稱其職”。［9］

在保持常設(shè)地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的同時，朱元璋嘗試從中央派員巡視地方。洪武十年七月，朱元璋開始派遣監(jiān)察御史巡按州縣，他表明了派員巡視的原因，即“朕深居九重之中，所賴以宣布條章，申達(dá)民情者，皆在汝等”。他還明確表明對諸御史的殷殷期待：“詢民疾苦，廉察風(fēng)俗，申明教化?！保?0］

洪武十三年，朱元璋廢除丞相。沿襲上千年的宰相制度一旦壽終正寢，原先的監(jiān)察機(jī)構(gòu)勢必也要隨之進(jìn)行調(diào)整。于是，兩年后，朱元璋將御史臺改稱都察院，以左右都御史為其長官，與六部尚書品級相同，副都御史、僉都御史為都御史的佐官。洪武二十六年欽定都察院十二道監(jiān)察御史職責(zé)，即處理刑名事宜，“其有差委監(jiān)察御史出巡，追問、審理、刷卷等事，各具事目，請旨點(diǎn)差?！保?1］弘治年間的大學(xué)士丘浚對此大加贊賞，認(rèn)為前代御史臺專掌糾察，不得與掌管行政的中書省并列，而明朝罷中書省，政權(quán)分屬六部，都察院品級與六部同，“其權(quán)視前代尤重”。［12］洪武十四年開始，都察院的監(jiān)察御史定為七品，鑄監(jiān)察御史印，文曰“繩愆糾繆”。［13］永樂元年朱棣正式確立了御史分巡制度。［14］洪熙時，仁宗又定巡按八月出巡。至此，巡按御史每年八月出巡，一年一更的制度得以確立。明代地方雙軌監(jiān)察體制正式形成。

歷史表明，巡按御史在明代政治制度中應(yīng)該說是相當(dāng)重要的一環(huán)。歷代御史歷來被看做是皇帝的耳目，是其監(jiān)控百官的有力工具，明代專制統(tǒng)治空前強(qiáng)化，都察院地位的上升亦是其皇權(quán)專制加強(qiáng)的結(jié)果。然而明代制度的設(shè)計者并非偏重巡按御史，而是保持一種讓常設(shè)機(jī)構(gòu)與臨時機(jī)構(gòu)相互制衡的態(tài)度。洪武元年，朱元璋曾在詔令中將監(jiān)察御史、按察司等同視之，提出二者均是“綱紀(jì)所系，其任非輕”。［15］其后，朱元璋在派遣巡按御史、建構(gòu)地方雙軌監(jiān)察體制時明確貫徹了相互制衡的理念，洪武三年正月，各道按察司官來朝，朱元璋命“內(nèi)外風(fēng)憲官與其屬官依品級行禮”，“其監(jiān)察御史、按察司僉事如出巡，當(dāng)依品級拜知府、知州”。他還解釋了該做法的理由是“官員品從，所以別上下、明尊卑。如是，則風(fēng)憲官知有品級，不敢凌辱有司；有司官既受風(fēng)憲官禮，自知羞恥畏懼，不敢干犯法度”。［16］

這種雙軌監(jiān)察體制讓御史與按察司官吏互相配合而又互相監(jiān)督、頡頏互糾，可以有效地彌補(bǔ)監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部漏洞。首先，二者均有權(quán)受理官民事宜。朝廷規(guī)定官民告發(fā)官吏貪贓營私等不法事宜，在直隸地區(qū)的可以向巡按御史反映；在直隸之外，既可以向巡按御史告發(fā)，也可以向按察司或者其分司告發(fā)。其次，二者處理過的事情分別由本系統(tǒng)審核。朝廷規(guī)定凡監(jiān)察御史處理過的文卷，由都察院審核；按察分司處理過的文卷，由按察司審核。再次，二者都有權(quán)獨(dú)立奏事，意見直達(dá)天聽。朝廷規(guī)定凡是國家政令得失等一切事宜，監(jiān)察御史和按察司官員可以各自直言不諱地陳述意見。最后，支持二者進(jìn)行活動的物品供應(yīng)也是彼此獨(dú)立、互不相干。朝廷定制：凡是都察院使用的筆墨、印泥，由京師地區(qū)官府配備；按察司的用物則由所在地官府承擔(dān)。監(jiān)察御史、按察分司巡視地方，所需辦公用品則由當(dāng)?shù)毓俑峁?/p>

由上述分析可見，監(jiān)察御史與按察司分別形成兩條垂直的監(jiān)察路線，二者相互獨(dú)立、彼此制衡。當(dāng)然，二者也有協(xié)調(diào)配合的時候，即“若建言創(chuàng)行事理，必須公同評議，互相可否，務(wù)在得宜，方許實(shí)封陳奏”。巡按御史和按察司分別獨(dú)立工作、相互牽制的過程中，皇帝充當(dāng)著最高也是最后的裁決者。無論是巡按御史，還是按察司或者其分司，若遇重大事宜，應(yīng)向朝廷“具實(shí)奏聞”，等候旨意。只是巡按御史畢竟是“代天子巡守”，能復(fù)審按察司官員審理過的案件，如果官民覺得按察司官員辦案不公，可以向巡按御史申訴。若巡按御史制造了冤案的，則可以去通政司遞交申訴狀，送都察院處理。若都察院不理，則當(dāng)事人可以通過擊打登聞鼓向皇帝申訴。［17］

此外，巡按御史“一歲而更”的制度在執(zhí)行過程中是比較剛性的。倘若巡按御史任期屆滿，而地方有重要事務(wù)需要其處理，朝廷會給予其它官職留用之，既使其人盡其才又不至于造成“情親而弊生”的局面。如成化四年，巡按江西監(jiān)察御史趙敔將代，當(dāng)時正值江西旱荒，“戶部請敕敔賑濟(jì)，候事竣代之”。同時江西兵民多上奏請留。于是，朝廷就將趙敔任命為江西按察司使，“仍賜敕，俾賑濟(jì)畢日還京”。［18］

需要特別指出的是，明代的巡撫、總督最初也是中央派出的巡視機(jī)構(gòu)，往往也帶有都察院職銜。尤其是巡撫，由于職能相仿，與巡按常有抵牾。但是其在明代中期之后，相對于民政、軍政事務(wù)而言，監(jiān)察已經(jīng)不是其主要職能，巡撫、總督逐漸轉(zhuǎn)化為地方官，成為三司之上的常設(shè)機(jī)構(gòu)。所以巡撫、總督對于原來的權(quán)力制衡關(guān)系和明代歷史發(fā)展的影響都不容小覷，且比較復(fù)雜。只是本文專注于論述巡按御史與按察司建構(gòu)的雙軌監(jiān)察體制，為避免節(jié)外生枝，故而對巡撫、總督的演變、影響不作探究。

三、明代地方雙軌監(jiān)察體制的歷史演變

理想的制度在非理想的政治生態(tài)中往往會走形、變樣，這是歷史的常態(tài)。明代雙重地方監(jiān)察體系亦是如此。這種變化表現(xiàn)在巡按御史權(quán)勢日益膨脹，凌駕于三司之上，使雙軌監(jiān)察嚴(yán)重偏離制度設(shè)計的初衷。

朱元璋久歷人世艱辛，深知元代政治腐敗、官吏作奸犯科的惡果，他曾表示元末臺憲的痛恨至極，認(rèn)為其“每假公法、挾私憤，以相傾排……譬猶蛇蝎，自相毒螫，卒致敗亡而后已。如此，則何以為臺諫也?！保?9］故對風(fēng)憲官寄予厚望。根據(jù)《明會典》的記載，明朝初期，監(jiān)察御史與按察司官員是共同出巡，彼此相互制約，“頡頏行事”［20］。無論是巡按御史，還是按察司，其最核心的工作之一便是監(jiān)察地方、整肅吏治。所謂“監(jiān)察”，字面上理解即監(jiān)督、考察。所以，巡按御史和按察司官員履行監(jiān)察職責(zé)的重要方式是參與地方官員的考察以及根據(jù)考察結(jié)果進(jìn)行舉薦。洪武四年，朝廷令監(jiān)察御史、按察司官，“巡歷去處，但有守法奉公、廉能昭著者，隨即舉聞”。［21］洪武二十三年，朝廷進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)御史和按察司官員在監(jiān)察活動中“倘有通同貪官污吏，以致民冤事枉者，一體究治”［22］。六年，朱元璋又令監(jiān)察御史及各道按察司察舉有司過犯，奏報黜陟，以后逐漸形成制度。按照明朝規(guī)定，京官的考察周期為六年，外官的考察周期則為三年。起初，巡按御史和按察司對于官吏均有考察、舉薦權(quán)。而且，因為按察司是常設(shè)機(jī)構(gòu)，在地方具有信息靈通、行事方便的優(yōu)勢，所以朝廷制度設(shè)計的本意是由其承擔(dān)地方監(jiān)察的主要責(zé)任，而巡按御史承擔(dān)的是補(bǔ)充監(jiān)察的功能。洪武二十一年，朱元璋曾遣人往諭巡按江西監(jiān)察御史花綸等曰：“自今惟官吏貪墨鬻法及事重者，如律逮問。輕者但錄其過，毋毛舉細(xì)事，以興大獄?！保?3］由此可見，按照朱元璋的初衷，巡按御史只負(fù)責(zé)官吏貪贓枉法的大事，其余事件不必過問。理論上，明初規(guī)定按察司作為一省司法、監(jiān)察的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，“務(wù)要盡除奸弊，肅清一方”。只有按察司官員因故意或者疏忽有所失職之時，巡按御史方才需要承擔(dān)起督責(zé)按察司的重任。所以，按察司理論上應(yīng)為地方考察主要責(zé)任者。永樂元年，朝廷詔令考察“到任半年以上”的府州縣官員，其考察主體還是巡按御史、按察司。可見，至少在當(dāng)時，巡按御史在地方官員的考察中還不能像后來那樣居于絕對優(yōu)勢的地位。

然而，這種情況在慢慢發(fā)生改變，巡按御史的考察權(quán)、舉薦權(quán)逐漸有一家獨(dú)大之勢。宣德七年，朝廷在重申巡按御史會同方面官考察州縣官的同時，令“各處巡撫侍郎同巡按御史考察方面官”。［24］天順元年，朝廷重申巡按御史考察對象包括“司府州縣見任官員”。［25］弘治六年，朝廷定制：布按二司與巡撫、巡按，“遇府州縣官，才行俱優(yōu)者，無分歲貢吏員出身，一體保舉”。［26］但是，十二年后，這一權(quán)力僅屬于巡撫、巡按?！睹鲿洹份d：“弘治十八年奏準(zhǔn)：凡天下諸司官員，才行超卓者，撫按官從公訪舉。”［27］其間，弘治九年朝廷確定了巡撫、巡按對于布按二司及府州縣等官、教官的舉薦權(quán)。弘治八年，朝廷定制：巡撫、巡按將所屬不稱職官員的事跡寫成揭帖，密報吏部。［28］嘉靖二十二年重申了這一規(guī)定。嘉靖十七年，朝廷詔令按察司官員與巡按御史在外有作奸犯科者，按察司官員聽巡按御史劾奏，而御史需要由都察院考察。但是，巡撫、巡按的考察意見并不能客觀反映真實(shí)情況，所以嘉靖二十五年，朝廷令吏部與都察院嚴(yán)加查訪，“如有貪酷實(shí)跡者，不拘曾經(jīng)撫按旌舉，俱要開奏罷黜”。［29］

根據(jù)上述資料，我們可以認(rèn)為自天順年間開始，巡按御史獲得了對方面官的考察權(quán)和舉薦權(quán)，一直持續(xù)到明朝滅亡。借助這一權(quán)力，巡按御史在官員的考核升遷中發(fā)揮著十分重要的作用，能夠為都察院和吏部判斷官員優(yōu)劣賢否提供主要的參考依據(jù)。這兩項權(quán)力的獲得，不僅使巡按御史掌握了布、按二司的官路仕途，也使得按察司長官對于巡按御史落于被動地位。正德年間，浙江按察使梁材以清直耿介著稱。當(dāng)時巡按御史是梁材的同鄉(xiāng)。梁材自以為較御史年長，故“自居”前輩，使得御史大為不滿，以為梁材傲慢，竟因此“誣奏之”。［30］由此可見，早在正德年間，按察使已不可能取得跟巡按御史平等的地位。《明會典》記載“迨后按察司官聽御史舉劾，而御史始專行出巡之事。”［31］當(dāng)是說弘治年間的事情?？傊?，巡按御史地位的提升，使得按察司叨陪末座，于是按察使不再能夠與其“頡頏行事”，而變?yōu)榱顺行兄?，“唯唯承命，不得稍致商榷”，僅是“列位隨行”而已。［32］巡按御史地位的提升，從其坐騎的變化也可以窺出端倪。洪武時，御史出巡只能騎驢，宣德時準(zhǔn)許騎馬；洪武時，御史出巡都要拜見知府、知州，逞論對于更高級的三司長官，到了宣德年間，御史出巡都“序于三司官之上”。其理由是御史“任紀(jì)綱之職，受耳目之寄。糾劾百僚，肅清庶政”，不能有“失觀瞻”。［33］至此，巡按御史開始單獨(dú)負(fù)責(zé)巡視工作，從而嚴(yán)重破壞了地方雙軌監(jiān)察體制。

四、明代地方雙軌監(jiān)察體制演變的原因

揆諸史冊，造成宣德之后巡按御史權(quán)力的不斷擴(kuò)張，按察司地位逐漸下降，職權(quán)日益萎縮的原因，主要在于以下兩端：

第一，朝廷重內(nèi)輕外之勢愈演愈烈。

在中國古代，出于對權(quán)力控制失效的擔(dān)憂以及由內(nèi)控外的預(yù)設(shè)，最高統(tǒng)治者往往對身邊近臣比較防范，故而對近臣往往予以特別重視，對于朝廷之外的官員則容易忽略。所以“重內(nèi)輕外”成了古代朝廷用人的一個普遍現(xiàn)象。正如顧炎武指出那樣：“北齊宰縣，多用廝濫。至于士流，恥居百里。五代選令，必皆鄙猥之人。自古以來，以社稷民人寄之庸瑣者，有此二敗。以今準(zhǔn)古，得無同之?！保?4］清代王慶云總結(jié)：“前代設(shè)官，重內(nèi)輕外。牧守處遷謫而州縣多雜流”。［35］盡管歷代企圖力挽狂瀾者數(shù)見不鮮，然重內(nèi)輕外之勢始終未能從根本上改變。清人在《明史》中指出：明初“重監(jiān)司守牧之任”，六部尚書有的直接出京擔(dān)任布政使，六部侍郎到地方擔(dān)任參政的，也不乏其人，布案二司長官直接進(jìn)京擔(dān)任尚書、侍郎或者通政使、大理寺卿的，更是數(shù)見不鮮。當(dāng)時“守牧稱職，增秩或至二品”的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。然而，天順而后，“巡撫之寄專，而監(jiān)司守牧不得自展布，重內(nèi)輕外之勢成矣?！保?6］以上所言，是指“巡撫之寄?！?，而巡按之勢膨脹，亦在天順之后，其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是孝宗弘治時期。英宗北狩，釀成“土木之變”，明代由盛轉(zhuǎn)衰，社會風(fēng)氣日益澆漓，官吏的操守也急轉(zhuǎn)直下。其間，巡按御史墮落頹廢的現(xiàn)象也多有發(fā)生，故朝廷多次強(qiáng)調(diào)巡按御史要克己奉公、認(rèn)真履職。

所以，成化以降，朝廷對于巡按御史的選授，更加謹(jǐn)慎。不但強(qiáng)調(diào)對新任御史要進(jìn)行刑名技能的訓(xùn)練，甚至對于巡按御史的年齡也作出了要求。成化十年，朝廷定制，強(qiáng)調(diào)御史需進(jìn)士出身，或者從現(xiàn)任官員中選授：“御史缺，選進(jìn)士年三十以上者，問刑半年，考試除授。博士、行人、推官、知縣、兼選。仍試職?！边^了十年，朝廷又下令：“試監(jiān)察御史一年已滿，刑名未熟，再試半年。仍前考試實(shí)授?！保?7］弘治元年，朝廷定制：“行人、知縣等官，送都察院理刑半年”，待期滿方由都察院考核評價，然后送吏部選用。［38］到了弘治時期，孝宗又出臺新規(guī)。弘治六年，為了使御史員缺得到及時補(bǔ)充，朝廷下令御史“不必限定幾年一次行取”。但經(jīng)考選之員，起初不能授予御史身份，而是“照原職分送理刑”。彼時，行取的御史理刑時間也有所延長，雖然也有象之前一樣“理刑半年”的，但也有“試職一年”的，“本院仍考其堪任者除授”。［39］種種跡象表明，孝宗一改過去巡按御史多用慷慨敢言的年輕之士，而偏重于老成持重之人。據(jù)《治世馀聞》記載，孝宗曾召見左都御史戴珊與吏部尚書劉大夏，曰：“爾等各衙門，凡事都奏行巡按御史勘報，豈以此官公道可托耶？”劉大夏對曰：“無他，以巡按御史一年一換，無久交，不制肘，故事多責(zé)成之。”孝宗沒有否決劉大夏的看法，但指出：“權(quán)之所在，惟有識量者能不移其心?！彼麚?dān)憂巡按御史恃權(quán)而驕，“好承奉，任喜怒，將或以是為非，以賢為不肖”，不能正確行使權(quán)力、履行職責(zé)，反而傷害百姓。于是，其特別囑咐都御史戴珊今后派遣巡按御史，“務(wù)揀老成有識量者，毋用輕躁新進(jìn)之人。仍以此意，行與各巡按御史知道”。［40］朝廷對選任標(biāo)準(zhǔn)的提高，自然會帶來巡按御史素質(zhì)的改善。相應(yīng)的，巡按御史日益受朝廷倚重，按察司官員與其“頡頏行事”的故事也逐漸成為明日黃花。

第二，道臣的地位日益凸顯。

與布政司、按察司地位日益低下同時，道臣地位卻日益提高，這也是布政使司、按察司與巡按御史權(quán)勢日益失衡的重要原因。所謂“道臣”，即布政司、按察司、都指揮使司的副職擔(dān)任的“分巡道”“分守道”“兵備道”“學(xué)道”“糧道”等“道”的長官。

明代按察司管理地域廣大，責(zé)任重大，其長官難以兼顧。因此，洪武十四年，朱元璋在復(fù)置按察司的同時，“并置各道桉察分司”。［41］洪武十五年，朱元璋一次性就派遣五百余人嘗試在全國廣泛設(shè)置按察分司，由五百余人各按治兩縣。朱元璋對他們寄以厚望，授予他們的權(quán)力也很大，“凡官吏賢否、軍民利病，皆得廉問糾舉”，并約定一年就進(jìn)行考核、升遷。［42］洪武二十九年，全國按察分司為四十一分道。然而，朱元璋設(shè)置按察分司的效果不理想，尋設(shè)尋廢。在朝廷的主持下，從成化年間起，按察司之下又劃分了很多道，由按察司的副長官按察副使、僉事領(lǐng)銜分領(lǐng)若干府州縣，叫做“分巡道”。與“分巡道”對應(yīng)，布政司的佐官參政、參議分別管轄與監(jiān)察幾個府州縣的錢谷稅糧，這類道叫做“分守道”。分守道、分巡道之外，都指揮使司的副職也可能承擔(dān)某項專門事務(wù)，比如漕糧運(yùn)輸、食鹽運(yùn)輸，由此設(shè)立兵備道。朝廷往往還從中央直接派員到地方，分別督領(lǐng)幾個府州縣的文化教育、錢糧稅收等事務(wù)，從而設(shè)置了“學(xué)道”、“糧道”，其長官亦被稱為“學(xué)道”、“糧道”。

本來，道臣多只是布政司、按察司的副職，地位、權(quán)力都不如三司，且須接受三司節(jié)制。但是明代中后期以降，政治日益腐敗，社會矛盾加劇，很多地方民怨沸騰。很多地方布政使、按察使卻嚴(yán)重瀆職，無法彌盜安民，深令朝廷失望。于是，朝廷選擇了一些道臣，企圖通過提高其品秩、擴(kuò)大其事權(quán)的方式讓其充分發(fā)揮作用以鞏固統(tǒng)治。為此，很多道臣獲得了“按察使”的頭銜。如成化四年，因江西地方旱災(zāi)，朝廷將江西巡按御史趙敔任命為江西按察司使。［43］然而，當(dāng)時江西已經(jīng)有按察使。成化六年，憲宗給兵部尚書白圭的諭旨中提及“江西亦有撫民按察使趙敔”，［44］可見趙敔擔(dān)任的是“撫民按察使”。其“撫民按察使”是因事而設(shè)的特殊官職。

萬歷之后，道臣升按察使銜的情況開始較多地涌現(xiàn)。一些道臣或因所領(lǐng)地域、事務(wù)重要，或因政績卓異，逐漸升格為按察使，其所領(lǐng)諸道也因而獨(dú)立或基本獨(dú)立于原先的三司。比如徐州兵備道張純的官銜升為“徐州兵備按察使”。［45］遼東寧前兵備道李松官銜為“遼東寧前兵備按察使”。［46］很明顯，這些“按察使”不可能是負(fù)責(zé)一省司法、監(jiān)察的臬司長官，其是由參政、參議、副使、僉事等級別較低、事權(quán)較輕的職官升銜而來，性質(zhì)仍然是道臣。然而，每個省里，作為三司之一的臬司長官，按察使依然存在。于是，數(shù)位“按察使”并存于某些省份的情況屢見不鮮。而且，由于道按察使與臬司長官品秩相同，是因時因事因人而特設(shè)，其所領(lǐng)之事務(wù)一般不會隸屬于三司。于是，按察使的頭銜越發(fā)不被人重視，其權(quán)力進(jìn)一步萎縮，作用進(jìn)一步式微。

五、明代地方雙軌監(jiān)察體制演變的歷史鑒戒

中國歷代無不重視對地方的監(jiān)督與控制。于是，地方監(jiān)察制度成為歷代官僚政治的核心內(nèi)容之一。明代統(tǒng)治者在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，煞費(fèi)苦心地構(gòu)建了地方雙軌監(jiān)察體制以期鞏固中央集團(tuán)、維護(hù)封建統(tǒng)治。御史巡按無疑是該制度的亮點(diǎn)和重點(diǎn)。所以，該體系建立之初，即面臨兩大問題：首先是避免巡按御史勢力膨脹，重蹈漢唐覆轍，讓監(jiān)察機(jī)構(gòu)隨著權(quán)力擴(kuò)張演變?yōu)樽罡咭患壍胤叫姓C(jī)構(gòu)，挑戰(zhàn)朝廷權(quán)威；其次才是遏制腐敗、鏟邪剔蠧，確保吏治清明。

就第一個問題而言，盡管巡按御史權(quán)力日益擴(kuò)大，地位上也實(shí)際凌駕三司之上，但終明之世，巡按御史始終是臨時派遣的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，沒能如漢代的刺史，唐代的按察使、采訪使那樣發(fā)展成尾大不掉之勢力，形成割據(jù)一方的諸侯。個中原因，除了明代皇權(quán)高昂，皇帝干綱獨(dú)斷，中央集權(quán)空前嚴(yán)重，且巡按御史一年一代，有固定的巡視期限和嚴(yán)格的考核制度之外，其不同程度地受到按察使、布政使等地方官員的掣肘，受到巡撫、總督、鎮(zhèn)守中官的制衡亦是重要原因。其經(jīng)驗意義并非本文論述的主旨。

就第二個問題而言，巡按御史代天子巡守，確實(shí)在一定程度上起到了整肅吏治、蕩滌邪惡、與民伸冤的作用。如天順年間，朱鑒巡按廣東，重點(diǎn)整頓司法領(lǐng)域，審錄囚徒，“多所平反”。［47］正統(tǒng)年間，韓雍巡按江西，嫉惡如仇，“黜貪墨吏五十七人”， 江西刁民聞風(fēng)斂跡。［48］正德時，王應(yīng)鵬巡按山東，“鏟邪剔蠧，不數(shù)月而風(fēng)清齊魯”。［49］所以巡按制度歷來受到很高評價。歷史也表明，凡是巡按制度貫徹落實(shí)比較認(rèn)真的時代，往往是朝政比較清明、百姓比較安樂的時代。然而，歷史的發(fā)展讓巡按御史逐漸凌駕于三司之上，按察司在外力（巡按御史的壓制）和內(nèi)力（道臣的上升）的作用下，日益失去話語權(quán)，淪為巡按御史的陪襯；同時，按察司對巡按御史的監(jiān)察失效，導(dǎo)致地方雙軌監(jiān)察機(jī)制日漸式微，未能充分發(fā)揮其理想的作用。明代原先對巡按出巡進(jìn)行了諸多限制，如回避、慎交際等，但不少制度“在嘉靖、萬歷時已成具文”。［50］該體制從設(shè)立、完善到衰落，既體現(xiàn)了歷史的嬗變，更是明代政治生態(tài)環(huán)境不斷惡化的反映。當(dāng)然，封建社會的權(quán)力監(jiān)督制約最終難免失敗，這是由其為封建帝王服務(wù)的性質(zhì)決定的。但是，如果把所有事情失敗的原因都簡單地歸因于此，未免失之空泛而毫無意義。倘如此，我們也只能寄希望于英君明主，失去了在此討論的必要。這不是對待歷史的正確態(tài)度?？v觀明代地方雙軌監(jiān)察體制的嬗變過程極其原因，我們應(yīng)該從中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)：

首先，重視立法，不斷完善制度。揆諸史冊，歷朝歷代無不重視制度建設(shè)。大凡賢君明主，亦是良法之開創(chuàng)者。如秦始皇廢分封置郡縣，推行車同軌書同文；唐太宗完善三省六部，采取租庸調(diào)制。偉大的帝王勢必與優(yōu)良的制度聯(lián)系在一起。明太祖朱元璋是可以比肩上述帝王的英明君主，其為保朱家江山萬世一系，可謂宵衣旰食、殫精竭慮。其開創(chuàng)了巡按御史制度和地方雙軌監(jiān)察體制，可謂深謀遠(yuǎn)慮。后代君主不斷細(xì)化各項規(guī)則，日益完善該制度，使其在激濁揚(yáng)清、防止地方行政、司法的各種弊端上發(fā)揮了不可忽視的作用。盡管隨著歷史發(fā)展最終改變了該制度的走向和運(yùn)行的邏輯，致使明代地方監(jiān)察體制在運(yùn)作中弊端橫生，甚至形同虛設(shè)。巡按御史制度和地方雙軌監(jiān)察體制也也隨著朱明江山的易主而走到末路。然而，“綱紀(jì)廢弛”的形成與整個政治生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)，并非立法所能湊效，但是其法制建設(shè)本身的努力值得肯定。［51］我們當(dāng)前正在進(jìn)行并不斷深化的監(jiān)察體制改革也應(yīng)當(dāng)逐步建立、健全監(jiān)察法制，細(xì)化不同監(jiān)察領(lǐng)域的規(guī)定，明確具體的監(jiān)察事項和監(jiān)察權(quán)力，擺脫地方黨委與政府對監(jiān)察工作的干擾，明確監(jiān)察隊伍的責(zé)任，推動監(jiān)察人員專業(yè)化，從制度上保障監(jiān)察活動順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的全面監(jiān)督。

其次，確保權(quán)力動態(tài)制衡。人類歷史表明，制衡是權(quán)力活動的永恒課題；權(quán)力制衡是監(jiān)察體制設(shè)計和運(yùn)行的核心問題。明代地方雙軌監(jiān)察體制在前期之所以能比較有效地運(yùn)行，端在于巡按御史與按察司相互牽制，能很好地維持一種“頡頏行事”的局面。按察司和巡按御史兩條軌道均采取中央垂直管理的模式，直接掌控在皇帝手中。這首先就能起到中央與地方信息溝通的作用，使中央易于掌控真實(shí)的地方動態(tài)，減少信息壅蔽之虞。其次，雙軌監(jiān)察能起到“大小相維、上下相制”的效果。按察司是常駐地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，盤旋既久，人地兩熟，但可能牽涉地方人事眾多，深陷地方利益泥潭，行事未免頗受掣肘。巡按御史官銜卑下，看似力量單薄，但其系臨時委派，一年一代，與地方瓜葛不深，能超脫地方利益之上；且其直接受命于皇帝，具有欽差身份，行事方便，故敢于以“小”搏“大”，雷厲風(fēng)行而較少顧忌，但又不會因地位過高、權(quán)力過大而具備抗衡中央的資本。總之，常駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)與臨時監(jiān)察機(jī)構(gòu)各有利弊，明代統(tǒng)治者結(jié)合二者長短，合而為雙軌監(jiān)察機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對地方的立體化監(jiān)督，可謂一種積極的制度設(shè)計。令人遺憾的是，在后來的歷史發(fā)展中，官僚政治生態(tài)的變化致使雙軌中一軌（巡按御史）獨(dú)大，對另一軌（按察司）頤指氣使，使得后者日漸淪為陪襯，失去抗衡的實(shí)力，終于導(dǎo)致該制度的面相與運(yùn)行效果離設(shè)計的初衷漸行漸遠(yuǎn)。權(quán)力架構(gòu)的設(shè)計固然需要巧妙的構(gòu)思，確保權(quán)力在復(fù)雜的社會實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)動態(tài)制衡的局面，更是一項艱巨的工程。這個問題對于時下的監(jiān)察制度改革及其將來的運(yùn)作，應(yīng)該有些許鑒戒意義。