文/丁慧慧（江蘇師范大學，江蘇南京 225501）

內(nèi)容提要：農(nóng)村土地問題是我國“三農(nóng)”問題的基礎，關涉民生，而“三農(nóng)”問題關乎國民素質(zhì)、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家富強、民族復興。我國農(nóng)村土地利益糾紛問題的產(chǎn)生的原因比較復雜，主要有歷史因素、權(quán)屬因素、土地征收因素、政府行政因素等，從根本上解決農(nóng)村土地利益糾紛應該理清土地問題的歷史來源，劃清其權(quán)屬，切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益，真正明確和落實政府責任，建立糾紛防止和化解機制，充分保護農(nóng)民的合法權(quán)益，化解紛爭，實現(xiàn)社會和諧。

一、農(nóng)村土地利益糾紛的社會學解釋

對農(nóng)村土地利益糾紛的概念學界并沒有確切定義，但是，對糾紛的解釋學界多以沖突理論作為理論基礎。何謂沖突理論？ 學界有關于其的發(fā)展梳理：

首先，沖突理論的起源。有種觀點認為沖突理論起源于卡爾·馬克思，但其實馬克思曾對此予以否認，在其致約·魏德邁的信中提到：“發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代社會中有階級存在或發(fā)現(xiàn)各階級間的斗爭，都不是我的功勞。在我以前很久，資產(chǎn)階級的歷史學家就已敘述過階級斗爭的歷史發(fā)展，資產(chǎn)階級的經(jīng)濟學家也已對各個經(jīng)濟作過經(jīng)濟上的分析?！保?］無論是誰先提出的該理論，對于我國而言，受影響最深的應該是他所提出的階級斗爭理論，其結(jié)合歷史發(fā)展階段，指出資產(chǎn)階級斗爭的基礎是不平等生產(chǎn)資料的私人占有，這種不平等性是一定歷史階段下社會沖突的根源。

其次，沖突理論的發(fā)展。在隨后的發(fā)展中格奧爾格·齊美兒（Georg Simmel）對沖突理論進行發(fā)展，首先明確了沖突存在的普遍性和不可避免性，指出沖突的根本原因為人類固有的敵對本能和排他情結(jié)，但最直接的原因是人類社會交往中所產(chǎn)生的利益、價值、文化、傳統(tǒng)等方面的差異。［2］馬克斯·韋伯認為是否占有生產(chǎn)資料不是劃分階級的唯一標準，階級劃分可以依照權(quán)力、財富、聲望等執(zhí)行，當這三者之間高度相關，會加劇階級之間的對立和沖突，當這三者分布極度不平等時，則階級沖突會增加，從而階級沖突造就了政治權(quán)威淪喪的合法性。劉易斯·科塞(Lewis Coser)將沖突定義為價值觀、信仰以及稀少的地位、權(quán)力和資源分配上的斗爭，斗爭中的一方目的在于企圖中和、傷害或消除另一方?？瀑悓_突的根源歸結(jié)為物質(zhì)性的和非物質(zhì)性的，物質(zhì)性主要指地位、權(quán)力的稀缺和資源分配的不均衡；非物質(zhì)性主要指觀念和價值的差異。

再次，現(xiàn)代沖突理論的發(fā)展?，F(xiàn)代沖突理論的發(fā)展始于二戰(zhàn)后的社會變遷，達仁道夫認為社會發(fā)展有兩副面孔，一致的面孔和沖突的面孔，而單純的一致面孔只是烏托邦，他同樣確認了沖突是社會的常態(tài)，根源在于權(quán)力和資源的稀缺性，而這種稀缺性所造成的群體內(nèi)部之間的沖突，推動了權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革，因此指出社會沖突本身并不可怕，關鍵在于這個社會是否存在疏通社會沖突，調(diào)節(jié)社會沖突的機制和渠道。科瑟（Lewis A.coser）是20世紀50年代后最早的沖突論者，他指出沖突發(fā)生的原因一方面是缺乏疏通不滿的渠道和上流機會，另一方面為相對剝奪感的強化。科瑟還進一步指出暴力性沖突的原因：一是現(xiàn)實利益上的矛盾，對于這種矛盾應該要廓清各自的利益來源，從而減少沖突發(fā)生的可能性；二是沖突因非現(xiàn)實性原因而起，情感性卷入嚴重，暴力可能性越大。特別是在核心價值觀上的矛盾。不同群體之間功能依賴的弱化，難以化解緊張，沖突的暴力性更強。科斯林的社會學研究更加注重微觀層面，與早期沖突論者注重理論和意識形態(tài)問題不同，柯林斯則強調(diào)必須建立假說——演繹的命題系統(tǒng)，并從經(jīng)驗上加以驗證。［3］

沖突理論從根本上揭露了社會沖突的根源，提供了沖突治理上的路徑選擇，對現(xiàn)代社會學的發(fā)展具有重要意義。

至于語詞上，糾紛與沖突是否重合，學者有不同論調(diào)，有學者指出糾紛與沖突是兩個不同的階段，糾紛是沖突的前期不激烈階段，而沖突則是糾紛進一步發(fā)展或者惡化的結(jié)果，糾紛與沖突是包含與被包含的關系。而在筆者看來，雖然在語詞程度上沖突較糾紛更為激烈，但是根據(jù)社會學上關于沖突的理論，根本上皆是因為資源、權(quán)利、地位等的有限性和分配的不均等性所造成的個別的或者群體性的相互對立。于此，筆者認為，農(nóng)村土地利益糾紛是源于土地資源的有限性而發(fā)生在國家與農(nóng)村集體、其他社會主體與農(nóng)村集體內(nèi)部、不同的農(nóng)村集體之間或者農(nóng)村集體內(nèi)部因為占有、使用、收益等所產(chǎn)生的矛盾。

二、農(nóng)村土地利益糾紛的現(xiàn)實考察

（一）農(nóng)村土地利益糾紛的現(xiàn)狀

中國農(nóng)村土地糾紛一直是我國農(nóng)村發(fā)展不能忽視的問題，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，改革的推進，社會的變遷，中國農(nóng)村土地利益糾紛的狀況各個方面都發(fā)生了不同程度的變化，這里筆者僅就集中比較突出問題予以言述。

1.農(nóng)村土地利益糾紛的數(shù)量增多。關于農(nóng)村土地糾紛數(shù)量的具體數(shù)據(jù)筆者并未發(fā)現(xiàn)權(quán)威的官方文本，但是從近年來我國法院處理的土地糾紛數(shù)量來看，出現(xiàn)不斷增多，甚至井噴式增長的趨勢，從社會實踐來看，關于土地利益糾紛的沖突也越來越多地被曝光出來，而在所有這些糾紛中，群體性糾紛的比重也在逐步增加且愈演愈烈。土地糾紛的數(shù)量增多，勢必影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響社會的穩(wěn)定。

2.農(nóng)村土地利益糾紛的分布具有集中性。根據(jù)各級人民法院受案數(shù)量和信訪部門所做的統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地利益的糾紛多集中在經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)和人口集中的省份或者地區(qū)。我國各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，除了地緣優(yōu)勢外更多的是借助國家政策的導向而逐步壯大的，而在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，因為城市化或者工業(yè)化的建設對土地的需求量大量增加，往往矛盾就在對土地資源的爭奪中才會顯現(xiàn)出來，無論是歷史遺留原因所造成的權(quán)屬不清或者征地拆遷補償不公所造成的糾紛，在這個時候便會凸顯。而在人口大省，如河南、山東等地，土地會顯得更加稀缺，而越多人加入資源的爭搶中時，糾紛便會產(chǎn)生。從糾紛的類型也能看出，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的糾紛更多的是農(nóng)村集體內(nèi)部的成員之間或者不同農(nóng)村集體之間的沖突，而在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，土地利益糾紛多以征地拆遷等為起因。

3.農(nóng)村土地利益糾紛的原因越來越集中。關于農(nóng)村土地利益糾紛，雖然從根本上說是由于土地資源的稀缺性所造成的，但是從直接原因看卻各不相同，而且這種直接的因素在糾紛的起源上也越來越具有集中性。近年來發(fā)生的群體性事件中，較為激烈的、集中的是因為土地征收所引起的土地利益糾紛，如廣東的烏坎事件、湖南的瀏陽事件、河北黃驊市劉洪博村事件、以及比較突出的釘子戶問題等，而在因為權(quán)屬不清所發(fā)生的糾紛中，更多的也是在土地征收過程中因為巨大的土地利益分配問題才引起的。除此之外，農(nóng)村集體成員之間的宅基地糾紛、承包經(jīng)營權(quán)糾紛、鄰地相鄰權(quán)糾紛等，影響力相對較小，發(fā)生群體性事件的可能性不大，而且分布較為分散。

4.農(nóng)村土地利益糾紛的沖突性越來越強。隨著時間的不斷推進，我國改革所取得的成績越來越引人注目，經(jīng)濟的突飛猛進受到世界的注目，但是，與此相伴的是社會群體性沖突事件不斷增多。在全國各地不時涌現(xiàn)的大規(guī)模的群體性沖突也有所增加，開發(fā)商與村民械斗的場景時有上演，政府強制征地拆遷所造成的人員傷亡事件也不時發(fā)生，如發(fā)生在河南省的村民集體站在推土機前阻止強拆，最后因為強行拆除造成村民死亡，從而引起的拆遷方與村民的大規(guī)模械斗。為了維護自己利益或者爭取更多利益的“釘子戶”，雖然是一種靜默的方式矗立，但，現(xiàn)實的堅持卻是異常艱苦和難以想象的。

5.農(nóng)村土地利益糾紛的影響越來越大。土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎，土地問題關涉民生，關系國家的可持續(xù)發(fā)展和長治久安。從近年來，我國農(nóng)村土地利益糾紛的分布來看，農(nóng)村土地利益糾紛的類型越來越集中，土地利益糾紛的規(guī)模和激烈程度也越來越大，農(nóng)村土地利益糾紛所涉及的利益價值也趨于加大，隨著我國新媒體的不斷更新發(fā)展，關于土地糾紛的信息已經(jīng)越來越多地被傳播，無論是大型的群體性沖突還是規(guī)模較小的利益糾紛，都可能通過網(wǎng)絡被廣為知曉；而在農(nóng)村土地利益糾紛的解決上，尤其是在群體性農(nóng)村土地利益糾紛上，利益群體越來越會利用媒體或者自身進行輿論造勢，擴大影響，如邀請相關的媒體就沖突性事件進行報道，或者利用人頭數(shù)量造就群體性事件，從而引起關注等。農(nóng)村土地利益糾紛越來越多地受到關注客觀上一方面可以促進相關糾紛的解決，另一方面也有助于推動我國土地制度和解紛機制的建構(gòu)。但是，從根本上來講土地利益糾紛不利于我國經(jīng)濟的發(fā)展，不利于新型城鎮(zhèn)化建設的順利推進，更與我國和諧社會建設的步調(diào)不相符合。

（二）農(nóng)村土地利益糾紛的類型

農(nóng)村土地利益糾紛從表面上看是各種原因所引起的，按照糾紛起因劃分其類型更為豐富，但是從根本上看，找到糾紛的根源可以更有利于問題的解決。筆者認為從根源上，農(nóng)村土地利益糾紛可以劃分為兩類：一是農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，一是農(nóng)村土地權(quán)能糾紛。

1.農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛。土地權(quán)屬糾紛是指因為土地所有權(quán)和土地使用權(quán) （或者說土地承包經(jīng)營權(quán)）的歸屬問題所發(fā)生的爭議。

關于土地所有權(quán)的糾紛：一是存在于國家所有與集體所有權(quán)的糾紛，這種糾紛通常發(fā)生在城郊地帶，因為歷史原因，或者憑據(jù)丟失，或者根本就沒有憑據(jù)所造成的現(xiàn)狀，雙方誰也無法辨明；二是不同集體之間的土地所有權(quán)糾紛，如相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)、相鄰村集體經(jīng)濟組織等之間的土地所有權(quán)糾紛，這一方面是我國土地二元所有制所造成的，另一方面是權(quán)屬憑證不清的歷史遺留問題。

關于土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛：一是發(fā)生于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的糾紛，如入贅男出嫁女有無土地承包經(jīng)營權(quán)的問題、集體組織成員身份確認問題等，這種問題既受我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)村約的影響，也與我國現(xiàn)行戶籍制度相關聯(lián)；二是發(fā)生與集體經(jīng)濟組織外部人員或者組織之間的承包經(jīng)營權(quán)問題，或者因為承包經(jīng)營范圍、或者因為承包經(jīng)營時間，也可以因為承包經(jīng)營的資格等所引起的糾紛，而這種糾紛的發(fā)生則多以合同不清或者新的利益的爭奪而產(chǎn)生。

2.農(nóng)村土地權(quán)能糾紛。所謂權(quán)能糾紛是指所有權(quán)權(quán)能糾紛。根據(jù)我國《物權(quán)法》規(guī)定，所有權(quán)權(quán)能包括占有、使用、收益和處分。我國實行二元土地所有權(quán)制度，即國家所有制和農(nóng)村集體所有制。我國《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹谵r(nóng)村集體所有的土地中，土地糾紛圍繞集體土地的占有、使用、收益和處分展開。如在土地征收中，對農(nóng)村集體土地的處分該如何展開，未經(jīng)過村民集體大會所作出的處分是否有效，對于被征收土地的補償是否公示，如何分配等問題涉及農(nóng)村集體土地的處分，而關于農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓等則涉及集體土地的使用問題。農(nóng)村土地權(quán)能糾紛的產(chǎn)生更多的受到制度性原因的影響。

三、農(nóng)村土地利益糾紛的多因素糾葛

農(nóng)村土地利益糾紛的形成既是歷史遺留問題，也受制度影響，既跟經(jīng)濟社會發(fā)展相關，也隨人們的思想觀念相聯(lián)系。

（一）歷史遺留因素

我國農(nóng)村土地利益糾紛的歷史性根源在于我國的土地政策。1949年新中國成立以來，我國的土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了四次重大變革，在數(shù)次變革中囿于客觀物質(zhì)條件和制度不健全，關于農(nóng)村土地所有權(quán)的邊界、宅基地范圍、自留地、自留山等的權(quán)屬等成為今天農(nóng)村土地糾紛發(fā)生的重要歷史性根源。我國四次重要的土地改革主要是：發(fā)生于20世紀50年代初期的土地改革，這次改革變封建土地所有制為農(nóng)民個體土地所有制，這種制度極大地鼓勵了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但是囿于當時我國落后的生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟條件，為了增強農(nóng)民抵御自然災害的能力和恢復生產(chǎn)的需要，緊接著我國進行了又一次的變革，通過農(nóng)業(yè)互助組逐步發(fā)展到農(nóng)業(yè)合作社，直至后來發(fā)展為人民公社，人民公社一直存續(xù)到20世紀80年代。在此期間，為了方便生產(chǎn)，實現(xiàn)一大二公，建立社會主義國家變農(nóng)村土地農(nóng)民個人所有為集體所有；而發(fā)生在最近的是1984年的撤社建鄉(xiāng)運動，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有被保留下來。而在數(shù)次更迭中，尤其是在人民公社化時期，農(nóng)民土地權(quán)屬界線被銷毀，而當時又沒有按照法定程序就相關的內(nèi)容進行登記造冊，確定草地、林地、耕地、自留山、宅基地、水面等的屆至和面積，從而造成現(xiàn)在權(quán)屬不清的現(xiàn)狀。此外，由于歷史原因所留下的土地權(quán)屬問題還有城市土地與農(nóng)村土地的所有權(quán)問題，而這些問題多發(fā)生在上世紀80、90年代，我國發(fā)展城市進行土地征收時，因為當時制度的不健全，相關的檔案和手續(xù)不齊全等造成缺乏相應的證據(jù)證明權(quán)屬問題，而在現(xiàn)在土地經(jīng)濟價值凸顯時，矛盾集中爆發(fā)。

（二）土地制度因素

我國農(nóng)村土地糾紛的土地制度因素主要是我國二元的土地所有制，即國家所有制和農(nóng)村集體所有制?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！标P于該條的規(guī)定，筆者結(jié)合實踐，認為主要存在以下幾種問題：一是雖然該條規(guī)定了我國農(nóng)民集體所有的土地歸農(nóng)民所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，但是由于我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)不健全，鄉(xiāng)村社會治理的組織缺失，導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要么是感受不到組織的組織能力，要么是組織能力過于強大，從而忽略組織權(quán)力的來源，利用自身權(quán)力恣意侵犯農(nóng)村集體或者農(nóng)村集體成員的土地權(quán)利，如村干部擅自處分村集體土地或者集體土地收益；二是在我國農(nóng)村集體土地所有制下，土地雖然屬于集體所有，但其實集體是一個虛幻的存在，誰在行使集體的權(quán)力？集體權(quán)力的行使由誰監(jiān)督，怎樣監(jiān)督？集體權(quán)益受到侵犯使如何救濟？ 農(nóng)村集體與基層政權(quán)的關系如何？ 等等，實際上農(nóng)村集體土地所有，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，集體的存在似乎不能充分發(fā)揮其實質(zhì)性作用，尤其是我國城市化建設進程不斷加快的今天，農(nóng)村土地價值利益凸顯，農(nóng)村集體土地更多的淪為基層政權(quán)牟利的工具。

（三）征地制度因素

根據(jù)前述分析，目前我國發(fā)生的土地糾紛大部分與土地征收有關，而關于土地的最激烈的沖突——群體性事件也多起因于土地糾紛。根據(jù)沖突理論這種糾紛的發(fā)生是因為土地資源的稀缺和價值的激增，而各主體間分配的不平衡所造成的。換句話說即土地征收或者因為征收目的的不合法、或者因為征收程序的不正當、亦或者因為征收補償?shù)牟焕硐氲龋蓺w結(jié)于利益分配的不均。

土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民合理補償和妥善安置的法律行為。［4］土地征收制度是一個復雜的制度體系，主要由四部分組成，包括土地征收目的、土地征收程序、土地征收補償和土地征收救濟，但是目前我國的土地征收制度無論與國外土地征收制度相比還是在征收實踐中均存在大量的問題，筆者將對這四部分內(nèi)容分別進行闡述。

1.土地征收目的。土地征收目的主要用于解決土地征收的目的合法性問題，其對是否啟動土地征收程序具有決定作用。土地征收目的應該基于公共利益目的，因為征收是公權(quán)力對私權(quán)利的剝奪，而對于私權(quán)剝奪的合法來源僅能是供公共利益，但是目前我國首先并未有關于公共利益的權(quán)威界定。其次，在土地征收過程中公共利益又被政府機關屢試不爽，關于土地征收用于當?shù)亟?jīng)濟開發(fā)建設是否屬于公共利益？ 開發(fā)建設項目的種類是否屬于公益利益會對征收目的有所影響，如基于經(jīng)濟建設需要征收土地，然后建立娛樂城或者進行商業(yè)地產(chǎn)的開發(fā)是否屬于公共利益等，諸如此類我國法律并沒有相關的規(guī)定，而對于能夠啟動或者啟動不合法該如何救濟的問題，在我國的法律和征收實踐中既沒有相關規(guī)定，似乎也未有成功案例。立法的缺失、行政權(quán)力的越位以及司法救濟的缺失，這些因素都為土地征收矛盾的集中爆發(fā)埋下伏筆。

2.土地征收程序。土地征收程序是指征收征用的步驟、方式、順序、手續(xù)和時限的總和。征收是土地征收機關行使公權(quán)力的行為，而對公權(quán)力的行使應該遵循相應的程序，這種程序一方面是對公權(quán)行使主體的限制，另一方面是對被征收人權(quán)益的保護，也是啟動征收的關鍵環(huán)節(jié)。是否具有科學合理的征收程序，征收程序是否符合法律的規(guī)定直接影響征收能否順利進行，能否保障各方權(quán)利。

目前，我國沒有指定統(tǒng)一的土地征收法，而關于土地征收的程序則散見于 《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《征用土地公告辦法》、國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》 等法律法規(guī)和政府文件中。如《土地管理法》第44 條與第45 條規(guī)定的“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批”程序與“征收審批”的程序。第44 條關于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批規(guī)定了審批機關，但是卻忽略了被征收人的意見，具有明顯的行政強制性。而在土地征收的公告程序中，《土地管理法》第25 條規(guī)定了公告，但是對于被征收人而言其仍然沒有發(fā)言權(quán)，其所能做的便是對相關公告的知曉與配合，因為公告之時，相關的決定已經(jīng)由征收人作出不能更改，啟動相關程序十分困難。而且，在我國的土地征收中，征收公告的張貼方式規(guī)定的較為簡便，僅僅在村公告欄予以張貼公告，而根據(jù)法國土地征收的相關法律規(guī)定關于被征收人權(quán)益的公告應該采取送達的方式將相關內(nèi)容告知權(quán)益相關人，而不是張貼公告，這也體現(xiàn)出我國土地征收制度中征收人相較與被征收人的強勢地位?？傊?，土地征收程序的單方性、被征收人知情權(quán)、參與權(quán)的缺失難以切實維護被征收人的合法權(quán)益，而土地征收權(quán)益救濟程序的缺失更是土地征收糾紛頻發(fā)的直接因素。

3.土地征收補償。征地補償是指國家為了公共利益需要，依照對農(nóng)民集體所有土地實行征收或征用，并按照被征地的原用途給予補償。征地補償既是對失去土地價值的一種返還，更具有社會保障功能。所以，能否做好土地征收補償關乎土地征收能夠順利進行。目前我國的土地征收補償存在補償范圍小，補償標準低等問題。我國《土地管理法》規(guī)定的征地補償范圍包括土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗的補償費，而對于因征收所造成的搬遷費用、咨詢費用不予補償。土地補償僅按土地原用途給予補償，而對于土地升值部分，農(nóng)民則不能受益，而且目前我國的土地征收補償方式普遍單一，多是貨幣補償或者住房補償與貨幣補償相結(jié)合，但是對于失地農(nóng)民的社會保障制度還未建立起來，從長遠來看不利于失地農(nóng)民的發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定，也不利于我國新型城鎮(zhèn)化建設的需要。

4.土地征收救濟。土地征收救濟制度是化解土地征收矛盾的正當合法途徑，但是目前在我國的土地征收制度和司法制度中，并沒有關于土地征收救濟的完整制度。在土地征收的規(guī)劃階段，全部由行政部門完成，而此間既不會征詢被征收人的意見，也不會在隨后給予其異議權(quán)，只有在確定征收補償方案時，才給予個人以異議權(quán)，但是這個權(quán)利不具有訴權(quán)，所以主動性仍然掌握在行政機關手中。

對土地征收補償?shù)漠愖h也得不到救濟。在現(xiàn)有土地征收制度中，土地征收補償金的確定具有單方性，對土地價值如評估、補償確定標準、分配等這些異議權(quán)得不到法律的救濟與保護。

土地征收是否順利可以說決定著農(nóng)村土地糾紛的多少，而目前土地糾紛頻發(fā)，而沒有相應的救濟渠道最終導致的群體性事件增多，沖突性增強，而作為一種救濟方式，農(nóng)民為了維護自己的利益往往采取過激行為，從而引起相關關注，最終獲得較為滿意的補償，而這種方式必然會造成一種“會哭的孩子有奶喝”假象，從而形成劣幣驅(qū)逐良幣的情形，影響社會和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

（四）救濟渠道因素

現(xiàn)代沖突理論的發(fā)展者達仁道夫認為農(nóng)村土地利益糾紛是社會沖突的一種，在當前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和改革向縱深發(fā)展的時期，新型城鎮(zhèn)化建設在逐步推進，農(nóng)村“三權(quán)分治”的土地政策也在逐步落實，各項改革和工作如火如荼地進行，而這些內(nèi)容又均離不開農(nóng)村土地，加之歷史因素遺留的土地權(quán)屬糾紛、相鄰權(quán)糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛等常態(tài)糾紛的存在，可以說土地糾紛的大量存在和沖突性明顯的特征也是一種必然，這種必然確實給我國經(jīng)濟建設和社會和諧帶來一些障礙，但是，糾紛易疏不易堵，只有疏通渠道才能促進糾紛的化解。目前，我國已經(jīng)形成了多元的糾紛化解渠道：

1.訴訟救濟方式。訴訟包括民事訴訟和行政訴訟，民事訴訟是指人民法院在當事人和全體訴訟參與人的參加下，依法審理和解決民事糾紛活動，以及由這些活動所發(fā)生的訴訟關系。在農(nóng)村土地糾紛中涉及私權(quán)相害的行為應該提起民事訴訟，如土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地糾紛、相鄰權(quán)糾紛等是關于私權(quán)利的沖突，可以通過民事訴訟的方式予以解決；行政訴訟，指個人、法人或其他組織認為國家機關作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟俗稱民告官，在農(nóng)村土地糾紛中關于土地權(quán)屬的問題可以提起相應的行政訴訟，如關于土地確權(quán)問題等；訴訟的救濟方式具有確定性和終局性，更具有權(quán)威性，但是，對于群體性沖突事件，訴訟的效果就會打折扣。

2.行政救濟方式。行政救濟方式屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機制，其主要是為了維護行政相對人的合法權(quán)益，是一個行政相對人與行政機關互動的過程，糾紛的解決多通過行政復議進行，結(jié)果包括對具體行政行為的“撤銷和變更”，如，土地管理部門在進行土地權(quán)屬確權(quán)登記時如果發(fā)現(xiàn)錯誤應該對該種錯誤登記予以變更；以及對違法行政行為的確認，對于違法的行政行為產(chǎn)生侵害的行政相對人可以訴請法院要求行政機關賠償損失。但是，目前我國的行政復議機構(gòu)缺乏獨立性，復議程序不規(guī)范，這些缺陷直接導致行政復議的權(quán)威性和公正性受到質(zhì)疑。在我國農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛中不同集體經(jīng)濟組織之間的土地糾紛、不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政府關于土地權(quán)屬之間的糾紛，以及城市郊區(qū)土地的糾紛根據(jù)我國《行政法》、《土地管理法》的規(guī)定由行政機關進行仲裁，此即屬于行政救濟。

3.信訪。是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。信訪制度是我國行政機關特有的糾紛解決途徑，其基本原則是屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結(jié)合。信訪制度對于化解基層糾紛具有重要作用，但是，在具體實踐中，為了避免地方政府官官相護，群眾往往想方設法要到北京上訪。上訪顧名思義即是越級信訪，為的是避免地方政權(quán)的相互包庇和不公正處理。上訪通過引起高層重視，推進糾紛解決進度，確保糾紛解決的公正性。但是，北京中央政府或者其他上級政府不具有處理全國各地基層糾紛的能力，一是人員配備不夠，二是中央政府不具有掌握基層信息的能力。對于信訪制度我國目前沒有相關的法律對此進行規(guī)定，僅有一部《信訪條例》予以規(guī)范，其級別相對較低；而且，上訪的現(xiàn)象一定程度上增加了社會的不穩(wěn)定因素，某些極端情形下會出現(xiàn)沖擊政府等行為，不僅影響政府形象，損害公信力，更不利于糾紛的化解，反而會形成新的社會矛盾。

（五）思想觀念因素

思想是對事物宏觀的、理性的認識，是對辦什么事和怎樣辦好這件事的理解和認識；觀念是對具體事物的觀點，如價值觀、人才觀等。它是客觀之于主觀的活動結(jié)果，是內(nèi)化于人們內(nèi)心的一種價值、理念、思路，正確的思想認識對人們的社會活動具有積極的意義，錯誤的思想認識則會阻礙人們的社會活動。

農(nóng)村土地糾紛的形成也是人們思想活動的一種結(jié)果。根據(jù)我國今年農(nóng)村土地糾紛的類型分布和地區(qū)分布來看，農(nóng)村土地糾紛的成因與農(nóng)民的經(jīng)濟思想觀念的轉(zhuǎn)變和法律意識、權(quán)利意識的覺醒相關。

1.對土地的價值認識發(fā)生變化。隨著我國改革向縱深發(fā)展，城市化和新型城鎮(zhèn)化建設在逐步推進，農(nóng)村被征收土地越來越多，土地的利益價值凸顯，而在土地收益分配中，農(nóng)民所獲得的補償與土地出讓收益嚴重不符，加之我國不健全的農(nóng)村社會保障系統(tǒng)，失地農(nóng)民的后續(xù)生活保障并不具有可持續(xù)，在各種利益因素的影響下，為了自身權(quán)益爭取斗爭的現(xiàn)象便應運而生。

2.權(quán)利意識的覺醒，法律觀念增強。所謂的權(quán)利意識是指權(quán)利主體對自己權(quán)益的重視，對自己合法權(quán)益的爭取。權(quán)利意識的覺醒一方面源于我國法治國家建設的成果，即法律制度的不斷完善和普法宣傳效果顯現(xiàn)；另一方面是我國公民基本素質(zhì)的提升，對自身自主性的關照。土地利益糾紛越來越多，而且越來越多的土地利益糾紛進入司法程序解決，這表明我國法治建設初步取得了成效。土地利益群體性糾紛或者說群體性沖突的增多則一方面基于我國土地糾紛總量的增多，而另一方面則囿于傳統(tǒng)的“會哭的孩子有奶吃的”利益爭取套路。

土地權(quán)利人對自己利益的捍衛(wèi)是正當?shù)?，但是過多的糾紛過多的沖突應該引起政府和相關部門的重視，因為任何事物的存在都是有限度的，根據(jù)質(zhì)量變規(guī)律，合理限度內(nèi)的糾紛、沖突不會對社會產(chǎn)生重大影響，但是，超過一定的度則會引起事物的質(zhì)變，具體到農(nóng)村土地糾紛則可能釀成大的社會矛盾，影響社會安定。

四、農(nóng)村土地利益糾紛的化解機制

何謂機制？ 該詞最早源于希臘文，原意是指機器的構(gòu)造和動作原理。經(jīng)過闡釋，該詞現(xiàn)在的延伸意義指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。土地利益糾紛的化解機制是指由一系列的制度和相互協(xié)調(diào)的部門所組成的解決農(nóng)村土地利益糾紛的工作方式。我國農(nóng)村土地利益糾紛是多種因素綜合作用的結(jié)果，所以化解農(nóng)村土地利益糾紛應該建立全面協(xié)調(diào)解紛機制。

（一）改革二元經(jīng)濟制度，消除土地利益糾紛的機制障礙

我國實行二元土地所有制，即城市土地歸國家所有，農(nóng)村及郊區(qū)土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。同時，我國現(xiàn)階段的二元戶籍制度仍然存在，二元經(jīng)濟體制仍然未被打破，這種二元的制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于我國的計劃經(jīng)濟時期，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和城市化建設的加快，二元經(jīng)濟制度、戶籍制度已經(jīng)嚴重阻礙了城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，阻礙了社會公平的實現(xiàn)，成為農(nóng)村土地利益糾紛矛盾的重要原因。在農(nóng)村土地征收中土地征收補償與土地出讓金之間的巨大差異是導致農(nóng)村土地征收過程中沖突出現(xiàn)的直接誘因，所以在當前經(jīng)濟形勢下化解農(nóng)村土地糾紛應該首先從根本制度——土地制度上進行改革，破除二元經(jīng)濟體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的逐步融合。同時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制在與我國新型城鎮(zhèn)化建設和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)不相適應，其不能適應土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變的土地政策是為了保護土地的穩(wěn)定性，有利生產(chǎn)發(fā)展，但是如果不能破除戶的限制，那么這種30年的產(chǎn)權(quán)限制將會在事實上造成土地權(quán)益的不公平，如“添人不添地，減人不減地”。

（二）完善土地征收制度，維護土地征收中的主體權(quán)益

1.完善土地征收程序。程序是保障公正、制約公權(quán)力濫用、實現(xiàn)實體公正的措施，也是對被征收人權(quán)利保障的最好手段。經(jīng)過比較法的考察無論是法國、德國、日本乃至美國，都在最大程度上加強程序控制，無論是公共利益，還是被征收主體的參與權(quán)與知情權(quán)。但是程序的控制仍然要考慮效率問題，不能因為實體正義忽視效率問題，具體來講土地征收程序應該從以下幾方面建設：第一，規(guī)范內(nèi)部行政審批行為。首先是對土地征收申請、審查、通知利害關系人、決定、送達等進行明確；其次，對于屬于行政行為的土地征收，應該在《行政許可法》、《土地征收法》 上受到雙重控制。第二，確立被征收主體的程序主體地位。即在征收程序中確立被征收人的參與地位，給予其話語權(quán)和知情權(quán)。第三，建立征收人與被征收人相互制約的協(xié)商機制，給予被征收人享有充分的議價權(quán)利和議價能力，保護弱勢群體地位，防止暗箱操作。第四，確立行政機關土地征收的權(quán)力清單。征收權(quán)利清單制度一方面可以提高權(quán)力行使的效力，另一方面可以防止行政力的濫用。

2.土地征收目的的合法性。土地征收目的是否合法決定著土地征收程序是否啟動。鑒于土地征收目的——公共利益內(nèi)涵的寬泛性和不確定，土地征收目的的界定可以通過案例考量的形式進行公共利益內(nèi)涵的確定，對于公共利益的立法形式則可以采用概括加列舉式，以此給相關部門以指引，并通過兜底性條款，保證公共利益的開放性。關于公共利益的認定不能單純地由土地征收機關予以確認，應該引入社會公眾對于相關公共利益確定的參與機制，如引入聽證制度等。最后，還要建立土地征收目的——公共利益的司法審查機制。我國的土地征收制度為審批制，也即土地征收的確定是由行政機關確定的，而作為直接的利益相關人或者社會公眾卻無法就啟動征收是否合法進行質(zhì)疑，這將會導致非法的土地征收程序的啟動，從而侵犯公民合法權(quán)益，如商品住宅的建設、高爾夫球場的建設等。

3.合理的土地征收補償。土地征收補償決定著土地征收能否順利進行，所以對于土地征收補償應該建立健全相關制度。首先，土地征收補償標準問題，對于土地征收補償標準，我國現(xiàn)在采用的根據(jù)土地原用途參照補償一定倍數(shù)的現(xiàn)金補償，補償標準太過陳舊，補償額較低。土地征收補償?shù)臉藴蕬撆c市場價值相一致，或者至少以市場價值為參考，引入第三方的土地價值評估機構(gòu)，保證補償確定的公平合理性；其次，關于土地征收補償分配，現(xiàn)行的土地征收補償對于宅基地和青苗費等的補償歸于農(nóng)民個人所有，但是對于農(nóng)村集體所有的土地補償?shù)姆峙鋺撌紫冉⒔∪r(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織結(jié)構(gòu)，補償分配要合乎法律的規(guī)定，豐富補償分配的方式，建立長效的補償機制，從而為失地農(nóng)民建立相應的社會保障制度。最后，關于土地征收補償?shù)木葷?，應該在土地征收補償標準的確定、土地征收補償?shù)姆峙涞炔煌A段引入司法救濟機制。

4.建立土地征收救濟制度。土地征收救濟制度應該貫穿土地征收的全過程，土地征收救濟制度，首先應該建立在對行政權(quán)力制衡的機制之上，否則土地征收救濟將會完全處于被動狀態(tài)無法動彈。其次，應該在土地征收的全過程引入司法救濟制度，這種司法救濟制度不同于傳統(tǒng)的事后補救制度，而是在土地征收目的或者土地征收程序和土地征收補償中可以通過引入司法制度，讓司法決定是否啟動土地征收程序、決定土地征收補償?shù)臄?shù)額或者補償標準等，事前司法制度的引入不僅可以減少被征收人在土地征收中所遭受的損失，而且可以減少因為事后的“民告官”訴訟的訴累，更重要的是可以控制行政權(quán)力，防止行政權(quán)力的恣意。

（三）轉(zhuǎn)變思想觀念，從源頭遏制糾紛

農(nóng)村土地權(quán)益糾紛的增多跟相關人員的思想觀念聯(lián)系緊密，因此要想減少土地利益糾紛，應該從以下幾方面入手，扭轉(zhuǎn)思想觀念：

首先是增強法治觀念。法治是我國進行國家建設的重要方面，近年來，農(nóng)村土地利益糾紛中，群體性事件、惡性群體性事件以及強拆事件等頻繁發(fā)生，嚴重破壞了社會和諧，所以，我國的相關主體應該加強普法力度，尤其是在土地利益糾紛比較集中、沖突比較激烈的地區(qū)更要加強宣傳力度。一是增強權(quán)利人的法律意識，提高運用法律預防法律風險的敏感度和能力；二是引導相關人員用合法的形式解決糾紛問題，避免大規(guī)模的群體性事件發(fā)生。

其次是轉(zhuǎn)變糾紛解決思路。在眾多的農(nóng)村土地利益糾紛中，尤其是糾紛發(fā)生最集中，沖突也最激烈的類別中，應該注重糾紛解決方式的轉(zhuǎn)變，曉之以理，動之以情，切不可利用手中的權(quán)力以暴力的方式解決糾紛。在現(xiàn)代社會治理中，建設服務型政府是我國政府的目標，因此在糾紛解決上更應該貫徹這一宗旨，但是對于不合理的訴求應該堅持法律的規(guī)定和原則，不能姑息“會哭的孩子有奶吃的”邏輯。

（四）改進救濟制度，疏通救濟渠道

關于土地利益糾紛解決機制，我國已經(jīng)建立起了比較系統(tǒng)的糾紛化解機制，包括訴訟救濟、行政救濟、信訪制度、調(diào)解制度，目前四種糾紛機制相互協(xié)調(diào)各自發(fā)揮作用，是我國糾紛解決的重要機制，但是這四種制度仍然存有不足，各自存在改進空間。關于訴訟救濟，主要的是關于土地征收制度中救濟制度的構(gòu)建，此前已經(jīng)詳述，在此不予贅述。對于行政救濟制度的重構(gòu)，應該改革內(nèi)部行政復議機制，保證復議機關不能相互包庇和袒護。對于信訪制度，首先需要相關立法確定信訪制度的法律地位；其次，提高信訪制度糾紛解決率，妥善處理纏訪、鬧訪。建立機動靈活的糾紛調(diào)解機制，如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立糾紛調(diào)解辦公室，實現(xiàn)糾紛調(diào)處的聯(lián)動機制，加強基層政府的緊密聯(lián)系，防治大規(guī)模群體性事件的跨區(qū)域傳播。