文/唐 瓊（四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

內(nèi)容提要：四川省將落實(shí)“三個(gè)1億人”當(dāng)成新型城鎮(zhèn)化工作的切入點(diǎn)，充分考慮城市的承載能力，多措并舉，加快推進(jìn)四川新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。課題組認(rèn)為四川省的新型城鎮(zhèn)化工作要更健康的發(fā)展需要處理好以下幾個(gè)關(guān)系：處理好新型城鎮(zhèn)化和市民化的關(guān)系；處理好新型城鎮(zhèn)化和文化保護(hù)傳承的關(guān)系；處理好新型城鎮(zhèn)化和環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明的關(guān)系；處理好大城市與小城鎮(zhèn)的關(guān)系；處理好新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的關(guān)系；處理好新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系。最終目標(biāo)是走出“形態(tài)適宜、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體、集約高效”的四川新型城鎮(zhèn)化模式。

一、引言

城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)國家基本現(xiàn)代化的必由之路。經(jīng)濟(jì)學(xué)諾貝爾獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨曾經(jīng)預(yù)言中國的新型城鎮(zhèn)化是21世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大引擎之一。在國內(nèi)學(xué)術(shù)界，城鎮(zhèn)化研究也一直備受關(guān)注。查閱知網(wǎng)數(shù)據(jù)，對于城鎮(zhèn)化的研究在2014年達(dá)到最高峰，有3997 篇文獻(xiàn)產(chǎn)生，之后呈逐年下降之勢，到2018年，相關(guān)研究文獻(xiàn)數(shù)量是1245 篇。學(xué)術(shù)研究的發(fā)展軌跡是對政府工作反映的一項(xiàng)指標(biāo)。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在2013年12月召開以來，黨中央、國務(wù)院制定出 《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014-2020）》，提出了“三個(gè) 1 億人”的戰(zhàn)略目標(biāo)，學(xué)術(shù)研究也在這一年達(dá)到巔峰。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得明顯進(jìn)展，改革開放40年，我國的城鎮(zhèn)化率從 7.9%到59.58%（如表1），昔日以農(nóng)業(yè)人口為主的“鄉(xiāng)村中國”快速邁向如今工業(yè)發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)居民超過農(nóng)村居民的“城鎮(zhèn)中國”。新型城鎮(zhèn)化如何健康發(fā)展？ 新型城鎮(zhèn)化如何真正做到人的城鎮(zhèn)化等眾多問題被廣泛關(guān)注，城鎮(zhèn)化工作近幾十年來一直是熱點(diǎn)和重點(diǎn)，在持續(xù)努力中，新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作成效顯著，各地涌現(xiàn)出許多值得推廣的模式和經(jīng)驗(yàn)。

《四川日報(bào)》2015年4月3日公布了 《四川省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（減縮版）?！兑?guī)劃》 是對中央城鎮(zhèn)化工作的積極回應(yīng)，因地制宜既注重速度更要注重質(zhì)量，以法律為規(guī)范基準(zhǔn)，有序地推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化。將落實(shí)“三個(gè)1 億人”當(dāng)成工作的切入點(diǎn)，充分考慮城市的承載能力，最終目標(biāo)是走出“形態(tài)適宜、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體、集約高效”的四川新型城鎮(zhèn)化模式［1］。課題組在對省內(nèi)7地市調(diào)研后，針對新型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的瓶頸提出了思考，希望四川省的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)更好更健康的發(fā)展。

表1 2010-2018年中國城鎮(zhèn)化走勢圖，數(shù)據(jù)來源為國家統(tǒng)計(jì)局

二、四川省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要舉措

2019年7月24日，四川省社會(huì)科學(xué)院及社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布了 《四川藍(lán)皮書：四川城鎮(zhèn)化發(fā)展報(bào)告（2019）》，四川省在2018年末的城鎮(zhèn)化率不足60%，仍低于全國平均水平?；赝拇ǖ某擎?zhèn)化道路，從1978年的起步到2018年，四川城鎮(zhèn)化率已由8.5%增至52.29%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如城市病、生活成本和政策約束的原因，勞務(wù)輸出大省降低了人口流向大城市的速度，更多的外出務(wù)工人員傾向于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就地置業(yè)，以四川省為代表的省份出現(xiàn)了就地城鎮(zhèn)化的后發(fā)優(yōu)勢。圍繞提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，以人的城鎮(zhèn)化為核心，四川省多措并舉，力爭將城鎮(zhèn)化工作推向新的高度。［2］

（一）重視規(guī)劃和政策引領(lǐng)，建設(shè)特色城鎮(zhèn)

2018年的四川省住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議編制完成《四川省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》《四川省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃 （2014-2030年）》和成都平原、川南、川東北、攀西等四大城市群規(guī)劃，以上述四大城市群為主，構(gòu)建“一軸三帶、四群一區(qū)”的城鎮(zhèn)空間發(fā)展新格局。開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施，強(qiáng)化規(guī)劃審計(jì)、規(guī)劃督察和規(guī)劃執(zhí)法。各地市依據(jù)省上《規(guī)劃》，結(jié)合本地實(shí)際制訂了地方新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。成都市在《成都市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2015—2020年）》《成都市開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上，開展城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略研究，修編城市總體規(guī)劃，形成四級規(guī)劃體系，繪就成都推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑和藍(lán)圖。

2013年，四川啟動(dòng)“百鎮(zhèn)建設(shè)行動(dòng)”，選取300 個(gè)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，從完善基礎(chǔ)設(shè)施、提高公共服務(wù)水平、強(qiáng)化特色發(fā)展等方面給予支持，探索出了一條綠色發(fā)展、形態(tài)適宜、各具特色、宜居宜業(yè)的西部小城鎮(zhèn)發(fā)展之路。截至2018年，300 個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)共完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資516.8 億元，就地就近吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口93.8 萬人，切實(shí)落實(shí)了中央“引導(dǎo)約 1 億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略部署。比如成都市三道堰鎮(zhèn)是該市最重要的飲用水源地，承擔(dān)地區(qū)80%的生活供水，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)徐堰河、柏條河是成都平原地區(qū)唯一達(dá)到二類水質(zhì)以上的自然河流。長期以來，水資源保護(hù)曾經(jīng)被認(rèn)為是小鎮(zhèn)發(fā)展的最大制約，但今天，小鎮(zhèn)以水為核心，通過“做強(qiáng)水產(chǎn)業(yè)”“做優(yōu)水空間”“做特水文化”“做精水設(shè)施”“做活水機(jī)制”，逐漸形成了獨(dú)具特色的水生態(tài)小鎮(zhèn)，優(yōu)渥的水生態(tài)條件已成為這個(gè)小鎮(zhèn)發(fā)展的最大優(yōu)勢。

（二）改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)服務(wù)功能

四川省城鎮(zhèn)化的粗放推進(jìn)突出地表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)發(fā)展欠賬嚴(yán)重、城鎮(zhèn)新老居民公共服務(wù)差距明顯等方面。為此，各地大力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城鎮(zhèn)綜合承載能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

首先加大了資金投入。涼山地區(qū)2018年，預(yù)計(jì)完成城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資11 億元，污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)完成投資2.4 億元，堤防工程、城市道路、公園綠地等海綿城市、綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)，已完成投資4 億元；會(huì)理宜居縣城建設(shè)已完成投資3000 萬元。其次大力實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“補(bǔ)短板”計(jì)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)城市道路、停車場、地下管線、污水垃圾、景觀綠地等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)抓好城鎮(zhèn)污水和城鄉(xiāng)垃圾處理設(shè)施建設(shè)三年行動(dòng)，全域污水垃圾治理PPP 項(xiàng)目有序推進(jìn)。如綿陽市2013年以來疏解提升舊城功能，對中心城市老城區(qū)進(jìn)行改造提升，著力解決城市特色不明、功能不優(yōu)、交通不暢等問題，城市截污管網(wǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，建成地下綜合管廊26 公里。三是持續(xù)推進(jìn)綠色生態(tài)建設(shè)，實(shí)施“引綠入城、建園補(bǔ)城”行動(dòng)。巴中市啟動(dòng)蓮花山-鷹嘴山、九寨山森林公園和津橋湖等濕地公園建設(shè)，全市城市建成區(qū)綠地率達(dá)38.1%，人均公園綠地達(dá)11.3 平方米。

（三）二三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步增長，提供就業(yè)支撐

產(chǎn)業(yè)是支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展最根本的動(dòng)力，而不同產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的影響是不同的。第二產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)格局的地位在較長時(shí)期還將持續(xù)，四川省各地市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整穩(wěn)步推進(jìn)。

首先，一二三產(chǎn)業(yè)比例更趨合理。如綿陽市 2017年產(chǎn)業(yè)比例為14.1：40.4：45.5，2018年前三季度產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為 13.7：37.1：49.2。城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步縮小，2017年全市人均GDP 達(dá)到43015 元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入31822 元，農(nóng)村居民可支配收入14752元，城鄉(xiāng)居民可支配收入倍差同比縮小0.02個(gè)百分點(diǎn)。其次推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勁發(fā)展。廣元市2018年新建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)8 個(gè)、村特色產(chǎn)業(yè)示范園762 個(gè)、戶辦特色產(chǎn)業(yè)園6.9 萬個(gè)、特色產(chǎn)業(yè)基地20.1 萬畝。深入實(shí)施服務(wù)業(yè)“三百工程”，國家級省級電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范縣項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全覆蓋。三是大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持以農(nóng)民增收為目標(biāo)，開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，強(qiáng)化品牌打造，加快發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。綿陽市截止2018年市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)達(dá)到490 家，全市休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體1804 多個(gè)，營業(yè)收入達(dá)到48 億元，建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)42 個(gè)，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)26 個(gè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地76 個(gè)，成功認(rèn)證“三品一標(biāo)”675 個(gè)。

（四）堅(jiān)持生態(tài)文明、建設(shè)美麗宜居城市

當(dāng)一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，對于環(huán)境的關(guān)心程度就會(huì)日益高漲，有關(guān)環(huán)境的議題最容易凝聚廣泛共識。習(xí)近平總書記在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上對成都強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)抓生態(tài)文明建設(shè)特別是錦江水生態(tài)治理的舉措和成效給予充分肯定。近年來，成都市基本消除城市建成區(qū)黑臭水體，地表水?dāng)嗝?I 至 III 類水比例預(yù)估大于 70%（1－11月為74.5%），龍泉山城市森林公園“增綠增景”6.5 萬畝，提升打造川西林盤100 個(gè)，森林覆蓋率達(dá)39.5%，發(fā)布國內(nèi)首個(gè)城市低碳發(fā)展藍(lán)皮書，城市餐飲門店清潔能源改造入選聯(lián)合國教科文組織推廣案例。出臺《關(guān)于深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記來川視察重要指示加快建設(shè)美麗宜居公園城市的決定》，制定美麗宜居公園城市規(guī)劃和建設(shè)導(dǎo)則，推動(dòng)生產(chǎn)生活生態(tài)空間相宜、自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)人文相融。統(tǒng)籌大熊貓國家公園、世界遺產(chǎn)公園等各類公園建設(shè)，按照“景區(qū)化景觀化，可進(jìn)入可參與”理念，規(guī)劃建設(shè)世界最長的1.7 萬公里天府綠道體系，深入推進(jìn)都江堰精華灌區(qū)和川西林盤保護(hù)修復(fù)工程，充分彰顯綠水青山的生態(tài)價(jià)值。

（五）改善流動(dòng)人口待遇，促進(jìn)市民化

城鎮(zhèn)化率的提升，意味著大量的農(nóng)村人口涌入城市（如表2），要消化眾多的外來人口，城市必須做好各種物質(zhì)上的準(zhǔn)備。外來人口的進(jìn)入攤薄了當(dāng)?shù)鼐用窀＠?，為此，政府要考慮城鄉(xiāng)矛盾，做好制度上的準(zhǔn)備［3］。首先是戶籍管理制度改革，暢通農(nóng)民進(jìn)城渠道。瀘州市為了給予進(jìn)城農(nóng)民購房、社保、醫(yī)療等方面的優(yōu)惠并保障農(nóng)村“三權(quán)”，促使其轉(zhuǎn)移，出臺了 《瀘州市促進(jìn)非戶籍人口在城鎮(zhèn)落戶十條措施》，試點(diǎn)以來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)約24.46 萬人。并實(shí)行“全放開、零門檻”城鎮(zhèn)戶籍制度改革，在全國率先探索公共戶口落戶政策，解決轉(zhuǎn)移人口中租賃、借住房屋人員城鎮(zhèn)落戶難題，全市已通過公共戶口入戶10 萬余人。其次建立各類保障機(jī)制。調(diào)研綿陽市發(fā)現(xiàn)，綿陽市解決進(jìn)城務(wù)工人員的后顧之憂，為他們提供了各種生活保障。出臺的《綿陽城區(qū)公辦義務(wù)教育學(xué)校招生事項(xiàng)的公告》，對進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女進(jìn)行統(tǒng)一管理，有效解決了城區(qū)及城郊結(jié)合部的進(jìn)城務(wù)工隨遷子女入學(xué)問題。出臺的《綿陽市加強(qiáng)農(nóng)民工住房住保工作指導(dǎo)意見》和《關(guān)于綿陽城區(qū)公共租賃房租賃補(bǔ)貼發(fā)放有關(guān)事項(xiàng)的通知》等文件建立健全了住房保障機(jī)制。將農(nóng)民工納入了公共租賃住房保障范圍，使農(nóng)民工住房保障工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化和均等化。

（六）堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、融合發(fā)展

“城鄉(xiāng)融合”是馬克思在考察人類社會(huì)發(fā)展變動(dòng)規(guī)律后提出來的著名的科學(xué)原理。馬克思構(gòu)想未來的人類社會(huì)，認(rèn)為城市的出現(xiàn)有其合理性，城鄉(xiāng)功能的分離也有其合理性。社會(huì)發(fā)展到今天，城鄉(xiāng)一體化，融合發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)和優(yōu)勢組合是發(fā)展趨勢。有專家提出，融合發(fā)展的關(guān)鍵在于“融”字。需要城鄉(xiāng)共同發(fā)展，平衡發(fā)展。

表2 2010-2018年中國流動(dòng)人口數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖，數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計(jì)局

融合發(fā)展的前提是農(nóng)村的發(fā)展。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，“確實(shí)權(quán)，頒鐵證” 基本完成，“三權(quán)分置”穩(wěn)步推進(jìn)，成都市2018年，全市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面積518.3 萬畝，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營率達(dá)65.3%。提升農(nóng)業(yè)組織化水平，創(chuàng)新推廣“農(nóng)業(yè)共營制”“土地預(yù)流轉(zhuǎn)+履約保證保險(xiǎn)”“大園區(qū)+小農(nóng)場”等多種適度規(guī)模經(jīng)營方式，帶動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，截至2018年底，全市累計(jì)培育發(fā)展市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè) 404 家、農(nóng)民合作社11720 家、家庭農(nóng)場6584 家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營帶動(dòng)農(nóng)戶面達(dá)90%以上。

用民生社會(huì)事業(yè)助推城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。廣元市的具體做法一是實(shí)施定向培訓(xùn)、就地吸納、勞務(wù)協(xié)作、創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)、公崗開發(fā)等五大就業(yè)行動(dòng)，深化浙廣扶貧勞務(wù)協(xié)作，共安置貧困勞動(dòng)者3845 人，幫助擬脫貧的3.5 萬名貧困勞動(dòng)者全部實(shí)現(xiàn)就業(yè)。2018年預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口 4.1 萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率3.73%、比 2007年降低 1.17 個(gè)百分點(diǎn)。二是在全省率先實(shí)現(xiàn)“中心對中心”醫(yī)保報(bào)銷，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋121.4 萬人、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率97%。三是積極推動(dòng)資金、土地、材料等要素落地落實(shí)，開工改造棚戶區(qū)4656 套、完成 5572 套，改造農(nóng)村危房 2.02 萬戶、土坯房4.72 萬戶。

（七）建立多元化可持續(xù)城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制

破解城鎮(zhèn)化建設(shè)資金難題。南充市的做法是建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)名化成本分擔(dān)機(jī)制。邀請專家和機(jī)構(gòu)，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)名化成本分擔(dān)進(jìn)行了研究測算，閬中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本約17 萬/人左右，并初步確定了政府68.8%，企業(yè)12.7%，個(gè)人15.6%、社會(huì)2.9%的四方分擔(dān)機(jī)制。建立了多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資體制機(jī)制。積極申報(bào)新型城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債券，共爭取專項(xiàng)債券資金1.53億元。積極運(yùn)用PPP 模式推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全市實(shí)質(zhì)啟動(dòng)PPP 項(xiàng)目44 個(gè)，總投資795.49 億元，進(jìn)入管理庫項(xiàng)目33 個(gè)，總投資435.96 億元，其中，2018年新增管理庫項(xiàng)目10 個(gè)，總投資 143.38 億元。

三、四川省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)路思考

四川省社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2018年度城鎮(zhèn)化報(bào)告中對省內(nèi)21 市（州）城鎮(zhèn)化發(fā)展水平進(jìn)行綜合評價(jià)，在對各項(xiàng)指標(biāo)綜合分析的情況下得出四川城鎮(zhèn)化率仍然低于全國平均水平。省內(nèi)情況依然是成都市一枝獨(dú)秀，在國內(nèi)處于前列。民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化率最低，比全省低15%以上，最低的美姑縣2015年城鎮(zhèn)化率只達(dá)到7.9%。綜合近年來四川省新型城鎮(zhèn)化的情況看出，四川新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是螺旋式上升，有一些成就，但依然面臨諸多挑戰(zhàn)，推進(jìn)四川省新型城鎮(zhèn)化務(wù)必要厘清以下幾個(gè)關(guān)系。

（一）處理好新型城鎮(zhèn)化和市民化的關(guān)系

國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組在2011年對農(nóng)民工落戶城市已經(jīng)做過專題研究，其他學(xué)者也紛紛提供了地方經(jīng)驗(yàn)，張衛(wèi)等人以江蘇為例提出要強(qiáng)化輸入地政府的責(zé)任，創(chuàng)新機(jī)制，加快戶籍、社保和住房等的配套。黃奇帆依據(jù)重慶市戶籍改革實(shí)踐，認(rèn)為農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶成本是多方承擔(dān)的結(jié)果，并且農(nóng)民工進(jìn)城沒有增加城市負(fù)擔(dān)還為城市建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。還有學(xué)者認(rèn)為從全球看，中國的城鎮(zhèn)化各項(xiàng)指標(biāo)還有發(fā)展空間，城鎮(zhèn)化更應(yīng)趨向集約化方向發(fā)展［4］。在涼山州調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，州政府思路是提出放開城鎮(zhèn)落戶限制，有序推進(jìn)農(nóng)民市民化。結(jié)合脫貧攻堅(jiān)工作，以易地扶貧搬遷為抓手，引導(dǎo)二半山、高寒山區(qū)，特別是“一方水土養(yǎng)不活一方人”地方的貧困人口向縣城周邊和主要集鎮(zhèn)集中，推進(jìn)勞務(wù)開發(fā)。無論是學(xué)界還是政府，都從不同角度提出了相應(yīng)措施。但是在調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)一個(gè)吊詭的現(xiàn)象，那就是農(nóng)民變?yōu)椤俺抢锶恕钡脑竿⒉皇悄敲锤摺?/p>

新一代農(nóng)民工對政府積極推進(jìn)外來人口市民化這一“好意”并不領(lǐng)情，其中的主要原因除了對于鄉(xiāng)村天然的眷念外，還有近年來政策對于農(nóng)村的不斷傾斜，讓農(nóng)村戶口附屬權(quán)益更加豐厚，農(nóng)村戶籍紅利遠(yuǎn)勝于城鎮(zhèn)（如可享受農(nóng)村“三權(quán)”、征地拆遷、糧食直補(bǔ)、新農(nóng)村建設(shè)購房、土葬等權(quán)益），市域較大部分農(nóng)民已經(jīng)成為實(shí)質(zhì)上的城市居民但仍然堅(jiān)持保留農(nóng)村戶籍。那么要如何提高農(nóng)民工市民化的熱情呢？落實(shí)到具體措施上，必須優(yōu)化公共服務(wù)，建立健全城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)制度。圍繞進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民相關(guān)的生活、教育、文化、體育、醫(yī)療等方方面面努力，提升他們對城市的歸依感。比如建立有效覆蓋農(nóng)民工的社會(huì)保障體系，提高農(nóng)民工的參保率和保障水平；或者解決農(nóng)民工的后顧之憂，強(qiáng)化農(nóng)民工子女的基礎(chǔ)教育服務(wù)；在住房方面建立覆蓋農(nóng)民工群體的城鎮(zhèn)住房保障體系等，多措并舉，有效確保農(nóng)民工群體平等享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展成效，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的包容性發(fā)展［5］。

（二）處理好新型城鎮(zhèn)化和文化保護(hù)傳承的關(guān)系

新型城鎮(zhèn)化是在新的時(shí)期、新的條件下產(chǎn)生的以城鎮(zhèn)為載體的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展過程，從而構(gòu)建一種新的城鎮(zhèn)文明。筆者認(rèn)為，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，要推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，并加大對傳統(tǒng)村落、民居和歷史文化名村、名鎮(zhèn)的保護(hù)力度，搭建多層次、寬領(lǐng)域、廣覆蓋的融合發(fā)展平臺，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、健康、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的深度融合，建設(shè)海綿城市、綠色城市、智慧城市、人文城市等新型城市，全面提升城市的內(nèi)在品質(zhì)。發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境共贏為原則，要考慮生態(tài)容量，防止所謂城鎮(zhèn)化的“大躍進(jìn)”，更要防止簡單、單一的造城運(yùn)動(dòng)，不要讓建造出的城鎮(zhèn)是完全冷冰冰的建筑，而缺乏文化這一靈魂。

2000年到 2010年短短 10年間，我國自然村落銳減了92 萬個(gè)，以平均每天80 到100 個(gè)的速度在消失。在消失的村落里，不乏很多具有保護(hù)價(jià)值的傳統(tǒng)村落，著名作家馮驥才認(rèn)為村落的消失是“文化上的無知和愚鈍”［6］。有識之士建言：城鎮(zhèn)化發(fā)展是世界的趨勢，中國不可避免也不必避免，但是中國走城鎮(zhèn)化道路時(shí)，不要拋棄中華民族幾千年的傳統(tǒng)，要走出自己的特點(diǎn)。四川省人民政府辦公廳2019年6月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)古鎮(zhèn)古村落古民居保護(hù)工作的意見》，明確提出要“活態(tài)傳承”。要加大古鎮(zhèn)古村落古民居保護(hù)力度，切實(shí)讓古鎮(zhèn)古村落古民居成為“鄉(xiāng)愁”守望地［7］。還可以進(jìn)行產(chǎn)業(yè)延伸，結(jié)合幸福美麗新村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興發(fā)展等，因地制宜開展保護(hù)性開發(fā)利用，結(jié)合生態(tài)休閑觀光、特色鄉(xiāng)村旅游，進(jìn)一步提升文化建筑、遺址等知名度，并為文化保護(hù)提供部分資金來源。同時(shí)，針對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，要根據(jù)“非遺”技藝的具體特點(diǎn)，開展傳承人梯次培養(yǎng)和技藝創(chuàng)新，增強(qiáng)傳統(tǒng)技藝市場競爭力，將技藝傳承和特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)相結(jié)合，提升文化技藝的吸引力，推動(dòng)文化傳承長期延續(xù)。

（三）處理好新型城鎮(zhèn)化和環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明的關(guān)系

2017年2月國務(wù)院印發(fā) 《全國國土規(guī)劃綱要（2016－2030年）》。這是中國首個(gè)國土空間開發(fā)與保護(hù)的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。在十八大報(bào)告提出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，讓生活空間更宜居，生態(tài)空間更環(huán)保，生產(chǎn)空間更高效的愿景?！翱臻g開發(fā)”不是一個(gè)陌生的詞語，簡單講是指一定空間單元中人工建設(shè)和未經(jīng)開發(fā)區(qū)域面積的比例。在城鎮(zhèn)化中，可以認(rèn)為是水泥澆筑過地面的占比。我國的國土面積開發(fā)約為3.48%，已經(jīng)大概和日本的空間開發(fā)強(qiáng)度相等。日本向來是以資源匱乏，人居密集度高而聞名于世，所以這個(gè)數(shù)據(jù)是比較驚人的。此外，也有資料顯示，我國絕大部分地區(qū)的水資源在城鎮(zhèn)化開發(fā)中超過了生態(tài)承載的限度［8］?！?018 中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》 數(shù)據(jù)顯示全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，出現(xiàn)穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固，稍有松懈就有可能出現(xiàn)反復(fù)。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，共建美麗宜居城鎮(zhèn)。中共四川省委十一屆四次全體會(huì)議明確四川要把農(nóng)村人居環(huán)境整治作為鄉(xiāng)村振興第一仗，把“美麗四川·宜居鄉(xiāng)村”作為鄉(xiāng)村振興重要抓手，打造幸福美麗新村升級版。四川省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳召開的四川省農(nóng)村人居環(huán)境整治工作布置會(huì)上，發(fā)布并解讀了 《四川省農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施方案》。2016年12月5日，四川省政府常務(wù)會(huì)議原則上通過了 《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)施意見》，明確提出以人的城鎮(zhèn)化為核心，堅(jiān)持綠色發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)等要求。四川將以農(nóng)村垃圾、污水治理、村容村貌提升為主攻方向，進(jìn)行農(nóng)村人居環(huán)境整治。

（四）處理好大城市與小城鎮(zhèn)的關(guān)系

大城市群（MetropolitanArea）是指以人口為核心的具有較高社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化的社區(qū)組合。有學(xué)者翻譯為“大城市區(qū)”“或者“都市圈”。黨的十九大報(bào)告指出，要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。城鎮(zhèn)化發(fā)展至今的200 多年歷史，成功的塑造了大城市群。大城市的優(yōu)勢不言自明，帶來的規(guī)模和集聚效應(yīng)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但是在發(fā)展歷程中人們也意識到城市不是越大越好，大城市帶來的城市病讓各國政府頭痛不已。學(xué)者們意識到作為“城市之尾、農(nóng)村中心”的小城鎮(zhèn)，既要成為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚的重要補(bǔ)充，更要為農(nóng)村發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)做好服務(wù)，在城鎮(zhèn)化發(fā)展體系中的作用不可替代。中小城市及小城鎮(zhèn)的作用不容忽視，應(yīng)逐步受到重視，小城市有效地解決了大城市發(fā)展中的諸多問題，同時(shí)減少了城鎮(zhèn)化的成本，大大緩解了人口涌入大城市的人口壓力。

如前文所述，四川省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象突出，城鎮(zhèn)化水平也差距較大。以成都為首的第一序列具備了發(fā)展為城市群的基本條件。但是三州地區(qū)發(fā)展城市群卻困難重重。從2017年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來看，四川省地區(qū)生產(chǎn)總值為36980 億元，成都市地區(qū)生產(chǎn)總值為13889.4 億元，占全省近四成，排名第二的綿陽市才首次突破2000 億元。彭清華考察成都市時(shí)指出，要牢牢把握城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這個(gè)重大問題，切實(shí)增強(qiáng)首位城市輻射帶動(dòng)力。在發(fā)展大城市的同時(shí)，也要注重縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。四川省總體來說大城市和特大城市數(shù)量不多，城鎮(zhèn)中“小、散、亂”問題突出，城市結(jié)構(gòu)不合理。無法發(fā)揮大城市的規(guī)模效應(yīng)和聚集效應(yīng)，小城鎮(zhèn)多又帶來了治理難度。若按常住人口超過100 萬的標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)計(jì)，2018年全省百萬人口大縣有11 個(gè)，其中，常住人口數(shù)量排前三位的分別是：安岳縣157.5 人，仁壽縣154.0 萬人，簡陽市150.7 人。排名前幾位的人口大縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展好，對于人口吸納能力較強(qiáng)，對周邊小鎮(zhèn)具有帶頭作用和集聚效應(yīng)。以排在第一位的安岳縣為例，2018年全縣地區(qū)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)345 億元，同比增長7.1%。城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民可支配收入分別是33174 元和15911 元，同年全省居民人均可支配收入22461 元，安岳縣的人均可支配收入略高于省內(nèi)平均水平。并且，戶籍和常住均超百萬的人口大縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快。2016年城鎮(zhèn)化率最高的是資中縣，達(dá)到45.18%；其次分別為仁壽縣 43%；中江縣 41.09%；渠縣達(dá)到40.50%。其余的安岳縣、三臺縣和宣漢縣城鎮(zhèn)化率均超30%水平。

（五）處理好新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的關(guān)系

隨著全省常住人口城鎮(zhèn)化率突破50%的重要關(guān)口，省、市都進(jìn)入了城市型社會(huì)發(fā)展階段，社會(huì)矛盾可能進(jìn)一步凸顯，“城市病”問題更加突出，加之農(nóng)村勞動(dòng)力逐步由省外流動(dòng)轉(zhuǎn)向省內(nèi)流動(dòng)為主，人們的生活方式、城市治理方式面臨重大調(diào)整，需要統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)發(fā)展，一系列的配套政策措施（包括土地、戶籍、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、教育）需要調(diào)整變化，以釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展的紅利。

四川省以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的總體實(shí)力不強(qiáng)，加之長期以來城鄉(xiāng)分割的體制性障礙的約束，城鄉(xiāng)差距大，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難度很大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村自我發(fā)展能力較弱。針對這一狀況，四川率先在西部地區(qū)啟動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，探索統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、融合發(fā)展，精確落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。一是要重點(diǎn)破解體制機(jī)制難題，形成了“總量控制、人才優(yōu)先、動(dòng)態(tài)平衡、雙軌并行”的新型戶籍政策體系和“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快推進(jìn)?！耙辉钡膽艏怯浿贫然敬_立，農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城“零門檻”，實(shí)行戶籍登記與居住登記相結(jié)合管理模式，推動(dòng)戶籍人員城鎮(zhèn)化。二是要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，“確實(shí)權(quán)，頒鐵證”基本完成，“三權(quán)分置”穩(wěn)步推進(jìn)。三是提升農(nóng)業(yè)組織化水平，創(chuàng)新推廣“農(nóng)業(yè)共營制”“土地預(yù)流轉(zhuǎn)+履約保證保險(xiǎn)”“大園區(qū)+小農(nóng)場” 等多種適度規(guī)模經(jīng)營方式，帶動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。四是實(shí)施“農(nóng)業(yè)+”系列行動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)商文旅體融合，推進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍建設(shè)，通過建立完善的經(jīng)理人培養(yǎng)體系，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民職業(yè)化，形成職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)村職業(yè)經(jīng)理人、農(nóng)民企業(yè)家等不同層次農(nóng)民隊(duì)伍，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次，打造規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)村人口資產(chǎn)收益來源渠道，進(jìn)一步夯實(shí)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)。

（六）處理好新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系

城鎮(zhèn)化工業(yè)化發(fā)展到今天，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，“誰來種地”“怎么種地”的問題越來越凸顯，農(nóng)村土地撂荒棄耕的現(xiàn)象突出，亟需新的經(jīng)營主體彌補(bǔ)家庭經(jīng)營的局限。許多農(nóng)民認(rèn)為，“棄地”外出打工，賺錢快、又輕松，而且還可以拿著國家的種糧補(bǔ)貼，所以有不少人寧愿地荒著，也不愿流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，一些農(nóng)村出現(xiàn)“有地?zé)o人種、有人無地種”的情況。“三農(nóng)”問題得不到解決，本地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)支撐作用相對低。廣元、南充等地農(nóng)民收入的70%來自于外出務(wù)工，總額相當(dāng)于全市當(dāng)年GDP 的16%。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的重要支撐，各地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要存在以下不足，比如南充市，一是對農(nóng)業(yè)投入不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后于工業(yè)發(fā)展，全年完成全社會(huì)固定資產(chǎn)投資1674.73 億元，比上年增長15.5%。全年地區(qū)生產(chǎn)總值 （GDP）2006.03 億元，比上年增長9.0%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值 381.87 億元，增長3.8%；第二產(chǎn)業(yè)增加值824.05 億元，增長10.1%；第三產(chǎn)業(yè)增加值800.12 億元，增長10.5%。工業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兩倍以上。農(nóng)業(yè)比較效益較低，農(nóng)村發(fā)展乏力。二是現(xiàn)行城鎮(zhèn)化主要以第二產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)推動(dòng)的發(fā)展，忽視了第三產(chǎn)業(yè)。2018年三次產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率分別為8.5%、48.9%和42.6%。人均地區(qū)生產(chǎn)總值 31203 元，增長8.6%。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為 19.0：41.1：39.9。全年實(shí)現(xiàn)全部工業(yè)增加值631.22 億元，比上年增長10.3%，對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為39.1%。年末規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)742 戶，比上年末凈增 42 戶。三是第三產(chǎn)業(yè)占比為39.9%，對于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力吸納作用不夠。全年一般公共預(yù)算收入113.91 億元，比上年增長10.3%，其中稅收性收入70.77 億元，增長22.5%。一般公共預(yù)算支出495.2 億元，比上年增長7.6%。如果不調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加造血能力，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展也將受到阻礙。

（七）處理好新型城鎮(zhèn)化與機(jī)制體制的關(guān)系

新型城鎮(zhèn)化是土地、資本和勞動(dòng)力三種要素重新流動(dòng)、組合的結(jié)果。四川省城鎮(zhèn)化率突破50%大關(guān)，是體制機(jī)制創(chuàng)新的結(jié)果。但是在城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的各種問題，也和現(xiàn)有的體制機(jī)制不完善密不可分。要切實(shí)深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須要改善體制機(jī)制問題，探索現(xiàn)有的戶籍管理制度、行政管理制度、投融資管理制度以及建立完整的評價(jià)體系等重點(diǎn)領(lǐng)域，為四川省新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展助力。

武漢大學(xué)青年學(xué)者前不久發(fā)布了一份基于河南、湖北、安徽、四川、貴州等農(nóng)民工的參保率，數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，中國有2.86億農(nóng)民工，其中只有6202 萬人參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，參保率不到22%，五分之一多一點(diǎn)的比例體現(xiàn)了絕大部分的農(nóng)民工沒有得到《勞動(dòng)法》意義上的基本社會(huì)保障。意味著農(nóng)民工為城市建設(shè)揮灑了汗水卻享受不到同等的社會(huì)福利。農(nóng)民工參保率低一方面反映出企業(yè)用工的不規(guī)范，和城鎮(zhèn)居民近100%的參保比例相比，表面上看是因?yàn)槌擎?zhèn)中社保覆蓋面極廣，城市居民參保途徑多。究其真正原因，實(shí)則還是因?yàn)閼艏Ｒ驗(yàn)樯绫?shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，是基于地域戶籍人口的統(tǒng)計(jì)結(jié)果?！岸睉艏贫认碌膬蓮埰?，是追求地方政績的結(jié)果。

對于流動(dòng)人口的管理，四川省人大在1996年出臺了《四川省暫住人口治安管理?xiàng)l例》，后修訂為《四川省流動(dòng)人口信息登記辦法》。為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，四川省已啟動(dòng)新一輪戶籍制度改革，2013年制訂出臺了《關(guān)于服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)改進(jìn)戶政管理工作實(shí)施意見》，全面放開除成都及民族地區(qū)以外的全省大中小城市、小城鎮(zhèn)落戶限制條件，重點(diǎn)鼓勵(lì)已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村居民、失地農(nóng)村居民入戶城鎮(zhèn)，并推進(jìn)農(nóng)村集中居住地的居民就地轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)居民。2014年，省政府公布 《四川省進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革實(shí)施方案》，全面推行居住證制度，并全面放開除成都市外其余市州的城鎮(zhèn)落戶限制，讓更多有能力在城鎮(zhèn)就業(yè)、安家的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能落戶城鎮(zhèn)，推進(jìn)全省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。一系列政策的出臺，為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供制度保障。但長期二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)造成了城鄉(xiāng)難以逾越的鴻溝，農(nóng)民工低水平的參保率進(jìn)一步說明農(nóng)民工享受不到諸如住房公積金等的福利待遇，其直系親屬的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等社保制度還需要進(jìn)一步健全完善，才能破除戶籍對于新型城鎮(zhèn)化的約束。