廖秀健，鐘 雪，劉 白

(1.西南政法大學(xué) 監(jiān)察法學(xué)院，重慶 401120；2.西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120；3.中山大學(xué) 中國(guó)公共管理研究中心，廣東 廣州 510006)

法治的根本在于控制國(guó)家權(quán)力、保障社會(huì)權(quán)益，而制約與監(jiān)督是控權(quán)和保障權(quán)益最基本的制度基礎(chǔ)[1]43。作為控權(quán)制度的基本方式，制約與監(jiān)督具有不同的內(nèi)在邏輯和運(yùn)行機(jī)制。制約需要雙向的協(xié)商與妥協(xié)，在互動(dòng)中形成制衡關(guān)系，其作用力是相互的，制約對(duì)受制約方具有決定性影響，其對(duì)權(quán)力控制的剛性較強(qiáng)、實(shí)用性也較強(qiáng)；而監(jiān)督則是單向的主動(dòng)行為，通過檢查督促來規(guī)范被監(jiān)督者的權(quán)力行使，其作用力是非對(duì)稱的，雖不具有決定性但需要被監(jiān)督者做出積極回應(yīng)，其對(duì)權(quán)力規(guī)范的彈性較大、實(shí)效性較弱。整體而言，制約與監(jiān)督是兩種不同的權(quán)力關(guān)系，具有不同的作用關(guān)系和作用效果，而這種關(guān)系的相互作用需嵌入到一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中。

從我國(guó)現(xiàn)階段的權(quán)力結(jié)構(gòu)看，在“一府一委兩院”新權(quán)力結(jié)構(gòu)中，作為制度化反腐機(jī)制的監(jiān)察機(jī)關(guān)，其核心是通過對(duì)權(quán)力強(qiáng)力監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)控權(quán)，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立有助于強(qiáng)化中國(guó)共產(chǎn)黨的自我監(jiān)督，但監(jiān)察機(jī)關(guān)本身仍面臨著自身監(jiān)督較弱的難題?！侗O(jiān)察法》第七章“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”中雖規(guī)定了人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督等多種方式，但人大監(jiān)督屬于整體性監(jiān)督，難以具體實(shí)現(xiàn)。社會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督則會(huì)因?yàn)椤熬琵堉嗡钡睦Ь扯霈F(xiàn)無人監(jiān)督的現(xiàn)象。內(nèi)部監(jiān)督的本質(zhì)仍為自我監(jiān)督，缺乏監(jiān)督的動(dòng)力和效力，容易出現(xiàn)“燈下黑”的現(xiàn)象。因此，在新的權(quán)力結(jié)構(gòu)中監(jiān)察機(jī)關(guān)面臨監(jiān)督較弱的問題，從權(quán)力資源配置的角度看，在“一府一委兩院”新的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，若要解決這個(gè)問題最重要的還是要進(jìn)一步理清、劃分檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系，因?yàn)闄?quán)力關(guān)系的變化會(huì)帶來控權(quán)制度的變化。

在法律規(guī)范上，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)是“互相配合、互相制約”的權(quán)力關(guān)系主體。憲法第127條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與檢察機(jī)關(guān)互相配合，互相制約?！侗O(jiān)察法》第4條和新修訂的《刑事訴訟法》第7條也規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與檢察機(jī)關(guān)互相配合，互相制約。從權(quán)力關(guān)系講，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)在整個(gè)腐敗案件的刑事訴訟過程中雖同時(shí)存在制約與監(jiān)督關(guān)系，但兩者在權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分和主體責(zé)任關(guān)系上存在一定的差異。在權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分上，檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)同處于刑事訴訟的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中，在整個(gè)刑事訴訟權(quán)力結(jié)構(gòu)中是相互制約關(guān)系。而單就案件的調(diào)查權(quán)而言，檢察權(quán)又處于監(jiān)察權(quán)力結(jié)構(gòu)之外，屬于監(jiān)察權(quán)外部的法律監(jiān)督權(quán)。從主體責(zé)任關(guān)系看，在刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)兩個(gè)主體是基于分工形成權(quán)力邊界的相互制約關(guān)系，需共同在整個(gè)刑事訴訟中分擔(dān)責(zé)任。而單就案件的調(diào)查而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)則是案件的第一調(diào)查主體，需對(duì)整個(gè)案件的調(diào)查承擔(dān)主體責(zé)任，而檢察機(jī)關(guān)則主要履行對(duì)監(jiān)察權(quán)力行使的單向法律監(jiān)督義務(wù)，承擔(dān)的是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督責(zé)任。

監(jiān)督與制約關(guān)系的并存及其在刑事訴訟分工與責(zé)任承擔(dān)上的差異性，使監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在新的權(quán)力結(jié)構(gòu)中面臨權(quán)力關(guān)系的重新調(diào)整與優(yōu)化。在監(jiān)察體制改革和司法體制改革的背景下，一方面檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)移使其職能及工作重心面臨調(diào)整和轉(zhuǎn)變[2]。另一方面新修訂的《人民檢察院組織法》賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)[注]詳細(xì)內(nèi)容參見《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第21條中的規(guī)定。，為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)提供了保障，有助于增強(qiáng)檢察矯正意見和檢察建議的剛性。監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在權(quán)力運(yùn)行中面臨案件程序?qū)由系膮f(xié)調(diào)銜接問題、調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)范行使問題以及如何對(duì)監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督等問題，這些問題不僅會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)也會(huì)影響監(jiān)察體制改革的成效。從權(quán)力關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)看，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督不會(huì)有損對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)制約與監(jiān)督的基本原則，即檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督不會(huì)干涉國(guó)家監(jiān)察權(quán)依法獨(dú)立行使。相反良好的法律監(jiān)督有助于保障監(jiān)察權(quán)行使內(nèi)容的合法和程序正當(dāng)，規(guī)范的權(quán)力行使有助于維護(hù)監(jiān)察權(quán)的權(quán)威[3]。因此，如何加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，特別是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督能力，是新時(shí)代完善中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督體系所面臨的重要理論和實(shí)踐課題[4]。

一、概念辨析

當(dāng)下對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)權(quán)力制約與監(jiān)督的探討經(jīng)常與我國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)察制度和西方的權(quán)力制衡制度發(fā)生概念上的混淆，因此強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的探討，首先需理清制約與監(jiān)督、法律監(jiān)督與調(diào)查核實(shí)權(quán)的概念及其制度性的差異。

(一)監(jiān)督與制約

國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立打破了原有的權(quán)力架構(gòu)，形成了“一府一委兩院”新的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，將監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)并列，使監(jiān)察權(quán)得以獨(dú)立行使，這是我國(guó)基于現(xiàn)實(shí)和制度需要做出的重大政治體制改革。從權(quán)力淵源看，監(jiān)察權(quán)來源于人大，屬于公權(quán)力的一種，公權(quán)力作為“必要的惡”，與生俱來就有“雙刃劍”的特性[5]。權(quán)力的惡在于其具有侵犯性，且極易擴(kuò)散與濫用，這就需要“在已有規(guī)定之上對(duì)其加以實(shí)行限制”[6]。而控權(quán)制度有兩種基本的方式，即制約和監(jiān)督。

制約有牽制、約束之意，即“甲事物本身的存在和變化以乙事物的存在和變化為條件”[7]，在權(quán)力關(guān)系上可以理解為用權(quán)力制約權(quán)力。權(quán)力制約是一種制度化、程序化的分權(quán)制衡機(jī)制，國(guó)家權(quán)力分權(quán)制衡的基礎(chǔ)理論之一便是孟德斯鳩的權(quán)力約束權(quán)力的論述。權(quán)力制約的重點(diǎn)是制度和組織本身，其最終目的是要保障組織運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)范性與穩(wěn)定性。權(quán)力制約具有兩種特性：第一，制約的客體具有組織性。制約是針對(duì)組織權(quán)力的制約，權(quán)力制約的實(shí)現(xiàn)是在兩個(gè)及以上的國(guó)家機(jī)關(guān)之間或同一國(guó)家機(jī)關(guān)不同部門之間形成博弈牽制的格局，形成組織與組織、部門與部門之間的權(quán)力約束關(guān)系。第二，制約的邊界體現(xiàn)為不同分工，權(quán)力制約是基于分工而形成的權(quán)力邊界。就腐敗案件的刑事訴訟權(quán)力分工而言，監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)，調(diào)查核實(shí)、批準(zhǔn)逮捕、審查起訴權(quán)屬于檢察機(jī)關(guān)，而審判權(quán)則歸屬法院。監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件不移送給檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)就無法進(jìn)一步審查起訴，檢察機(jī)關(guān)若做出不訴決定，審判機(jī)關(guān)就不能進(jìn)行逮捕與審判，同樣，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行起訴，但是無權(quán)對(duì)其定罪。

英美法律由于“三權(quán)分立”思想的影響，很少使用監(jiān)督一詞，因?yàn)椤皊upervise”具有上位權(quán)力對(duì)下進(jìn)行控制的含義，人們習(xí)慣于使用“checksand balances”即制衡，認(rèn)為制衡體現(xiàn)了分權(quán)、制約的原理[8]。而在我國(guó)，監(jiān)督即有監(jiān)視督促的意思。以往監(jiān)督更多的是指上級(jí)對(duì)下級(jí)工作的察看和督促，現(xiàn)擴(kuò)展到了更廣泛的外延，也可指國(guó)家機(jī)關(guān)與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的察看和督促。監(jiān)督的范圍雖有所擴(kuò)展，但監(jiān)督的內(nèi)涵卻始終如一。第一，監(jiān)督是對(duì)權(quán)力行使主體的監(jiān)督，監(jiān)督的客體是權(quán)力行使主體。在監(jiān)督范圍內(nèi)，監(jiān)督客體具有完整的事權(quán)[1]46。監(jiān)督的最終目的是要保證權(quán)力運(yùn)行的順暢規(guī)范，監(jiān)督關(guān)系更多針對(duì)的是執(zhí)行權(quán)，即權(quán)力行使的規(guī)范性和合法性。第二，監(jiān)督主體與客體之間不存在責(zé)任上的直接關(guān)聯(lián)性，雙方對(duì)應(yīng)的是單一的權(quán)力主體。監(jiān)督主體對(duì)客體的監(jiān)督是督促性的，其不直接參與監(jiān)督客體的權(quán)力運(yùn)行過程，而是間接對(duì)權(quán)力行使主體進(jìn)行監(jiān)督。只有當(dāng)監(jiān)督客體出現(xiàn)違法違規(guī)行為時(shí)，才會(huì)對(duì)其進(jìn)行懲罰和問責(zé)，同時(shí)監(jiān)督主體也要承擔(dān)監(jiān)督不力、監(jiān)管不到位的責(zé)任。設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的最終目的都是要規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，防止公權(quán)力的濫用。公權(quán)力行使的多樣性使得“對(duì)公權(quán)力的制約不能以單一機(jī)制來完成”[9]，需要將監(jiān)督與制約相結(jié)合，通過理順監(jiān)督與制約的關(guān)系，讓監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)各盡其職，有助于實(shí)現(xiàn)二者職能的有效銜接。

沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律[10]。監(jiān)察權(quán)同樣存在被濫用和發(fā)生腐敗的可能，如何加強(qiáng)對(duì)行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的公職人員的監(jiān)督，一直以來都是國(guó)際社會(huì)普遍存在的難題。從權(quán)力配置方式看，制約是基于對(duì)權(quán)力的過程性分權(quán)，而監(jiān)督則是基于對(duì)權(quán)力的功能性分權(quán)，從國(guó)家監(jiān)察體制改革的目的及結(jié)果看，現(xiàn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)并非制約式的調(diào)整，而是監(jiān)督式的權(quán)力資源配置。

(二)法律監(jiān)督與調(diào)查核實(shí)權(quán)

法律監(jiān)督是對(duì)法律實(shí)施中嚴(yán)重違反國(guó)家法律的行為進(jìn)行監(jiān)督，具有法定性、有限性、程序性以及事后性等特征。法律監(jiān)督的法定性表現(xiàn)為法律監(jiān)督必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，由法律專門授權(quán)，依照法定程序和方式對(duì)法定對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督。法律監(jiān)督的有限性表現(xiàn)為法律監(jiān)督僅僅是國(guó)家監(jiān)督體系的一部分，只有在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對(duì)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中發(fā)生的違法行為進(jìn)行監(jiān)督，而不涉及社會(huì)生活中的一般違法行為。法律監(jiān)督的程序性表現(xiàn)為法律監(jiān)督不具有實(shí)體性的處分權(quán)和裁決權(quán)，當(dāng)訴訟活動(dòng)出現(xiàn)違法行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)往往以提出建議或抗訴的方式來發(fā)揮監(jiān)督作用，法律監(jiān)督是一種程序性的決定，不具有最終的實(shí)體效力。法律監(jiān)督的事后性表現(xiàn)為監(jiān)督程序只有在憲法和法律規(guī)定的屬于法律監(jiān)督范圍的情形出現(xiàn)后，法律監(jiān)督程序才能啟動(dòng)。從整體看，法律監(jiān)督具有權(quán)力的專門性和手段的專門性。

修訂后的《人民檢察院組織法》首次以法律的形式肯定了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，賦予了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的“牙齒”，法律監(jiān)督的剛性得到加強(qiáng)[11]。調(diào)查核實(shí)權(quán)由調(diào)查權(quán)與核實(shí)權(quán)構(gòu)成，包含核實(shí)案情和調(diào)查取證兩方面內(nèi)容。“調(diào)查搜集證據(jù)是指執(zhí)法機(jī)關(guān)為了證明特定的案件事實(shí)，按照法律規(guī)定的范圍和程序，搜集證據(jù)材料的法律活動(dòng)”[12]。其主要目的是進(jìn)行案件事實(shí)的調(diào)查，審查已知的事實(shí)和證據(jù)，核實(shí)證據(jù)是否相矛盾，剔除虛假證據(jù)，通過鑒別真?zhèn)蝸砭S護(hù)司法權(quán)威和司法公正[13]。從權(quán)力來源看，調(diào)查核實(shí)權(quán)的本質(zhì)是由檢察權(quán)所派生出的一項(xiàng)輔助性權(quán)力，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要手段。調(diào)查核實(shí)權(quán)力在行使上從屬于法律監(jiān)督職能的需要，須圍繞實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目的和職能的充分履行而展開。從權(quán)力特征看，作為派生性的調(diào)查核實(shí)權(quán)與法律監(jiān)督都涉及兩個(gè)獨(dú)立主體的權(quán)力關(guān)系，都具有事后監(jiān)督的特性。在法律監(jiān)督的主客體權(quán)力關(guān)系中，客體的違規(guī)違法行為是一種過去完成時(shí)，只有當(dāng)監(jiān)督客體出現(xiàn)違法違規(guī)行為時(shí)，監(jiān)督主體才會(huì)對(duì)其進(jìn)行懲罰問責(zé)。在調(diào)查核實(shí)的主客體權(quán)力關(guān)系中，調(diào)查核實(shí)主體也是基于已有的證據(jù)、事實(shí)等基礎(chǔ)做出是否需要及如何進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)的決定，也屬于對(duì)已發(fā)生事實(shí)的查明。兩者的不同之處在于，法律監(jiān)督關(guān)系下的主客體多為單向的權(quán)力行使關(guān)系，而調(diào)查核實(shí)關(guān)系中的主客體則是動(dòng)態(tài)的雙向互動(dòng)關(guān)系。在檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移的背景下，調(diào)查核實(shí)權(quán)的賦予無疑為增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的剛性和提升法律監(jiān)督的效力提供了有力保障。在賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)之前，檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)移送的案件材料進(jìn)行靜態(tài)審查，而調(diào)查核實(shí)權(quán)的賦予意味著檢察機(jī)關(guān)在審查案件過程中，可就之前無法深入調(diào)查、遭遇阻力、開展工作不便的問題進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)查核實(shí)。調(diào)查核實(shí)權(quán)的賦予將檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件的審查過程由以往的封閉式辦案轉(zhuǎn)為參與式辦案，是提高檢察機(jī)關(guān)辦案效率和監(jiān)督效力的有益措施。

從檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力制約與法律監(jiān)督關(guān)系看，新修訂的《刑事訴訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)制約與法律監(jiān)督的途徑，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件時(shí)，認(rèn)為案件材料存在問題的應(yīng)依法進(jìn)行核實(shí)，經(jīng)核實(shí)后認(rèn)為確有問題的可進(jìn)一步提出糾正意見。就案件本身而言，檢察機(jī)關(guān)可以做出不起訴決定，也可退回監(jiān)察機(jī)關(guān)讓其補(bǔ)充調(diào)查或由檢察機(jī)關(guān)自行偵查。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可針對(duì)案件調(diào)查取證過程中司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行立案?jìng)刹椋⒖删娃k案的程序、組織、制度、執(zhí)法過程等方面所存在的不規(guī)范、不健全等問題提出檢察建議或糾正意見。與以往相比，調(diào)查核實(shí)權(quán)的賦予使監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系由原有更多的被動(dòng)接受逐漸向互動(dòng)式制約與監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

二、檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)案件行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的困境

調(diào)查核實(shí)權(quán)入法雖在《人民檢察院組織法》修訂草案審議時(shí)得到多數(shù)委員的支持，但調(diào)查核實(shí)權(quán)的有效行使還需要更為完善的法律制約程序和監(jiān)督手段。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的程序規(guī)則和核實(shí)方法至今尚無系統(tǒng)化的制度安排。調(diào)查核實(shí)權(quán)作為法律監(jiān)督和刑事訴訟程序制約的重要手段，檢察機(jī)關(guān)在行使時(shí)既不能局限于原則規(guī)定，也不能在權(quán)力范圍之外行使，檢察法律監(jiān)督需要程序性的制約規(guī)定與有力的監(jiān)督手段，而這兩個(gè)方面在實(shí)際運(yùn)行中均存在一定的困境。

(一)檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的制約困境

早在2012年修訂《民事訴訟法》時(shí)就賦予了檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)，但目前仍未形成有效的運(yùn)行機(jī)制。有關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的現(xiàn)有法律規(guī)定并沒有從細(xì)節(jié)上予以明確，檢察機(jī)關(guān)在如何把握調(diào)查核實(shí)權(quán)的范圍、程序等方面存在諸多困難。新修訂的《人民檢察院組織法》雖進(jìn)一步賦予了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)，但對(duì)保障調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的剛性措施和程序性規(guī)范卻未做出明確規(guī)定。從新修改的《刑事訴訟法》第55條規(guī)定看，檢察機(jī)關(guān)雖然在“接到報(bào)案、控告、舉報(bào)或者發(fā)現(xiàn)偵查人員以非法方法搜集證據(jù)”時(shí)具有調(diào)查核實(shí)權(quán)，但調(diào)查核實(shí)作為對(duì)原有偵查的制約，其權(quán)力行使需要一定的剛性措施和程序上的配合，但目前法律尚未就相關(guān)單位的配合做出要求，對(duì)不予配合的情形也未提供救濟(jì)性保障措施，這就削弱了調(diào)查核實(shí)權(quán)的制約力度。僅通過檢察建議、糾正意見等方式破解相關(guān)單位和個(gè)人不予配合的難題，缺乏程序上制約的剛性，也使調(diào)查核實(shí)在司法實(shí)踐中行使困難。從程序銜接的制約性看，調(diào)查核實(shí)程序的啟動(dòng)發(fā)生在監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施之后。留置措施是監(jiān)察委通過限制被調(diào)查人的權(quán)利，防止內(nèi)外信息互滲而采取的特殊調(diào)查手段。留置措施的封閉性使其成為最易出現(xiàn)非法證據(jù)、瑕疵證據(jù)的一環(huán)，由于調(diào)查過程的不可溯性，檢察機(jī)關(guān)很難在后續(xù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)時(shí)了解真實(shí)的調(diào)查過程，調(diào)查核實(shí)權(quán)雖然在一定程度上有助于推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)參與式辦案模式的形成，但也很難對(duì)之前監(jiān)察機(jī)關(guān)封閉式辦案的調(diào)查行為形成有效制約。

(二)檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的監(jiān)督困境

檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督的前提是弄清違法事實(shí)，只有通過調(diào)查核實(shí)掌握違法主體、違法情節(jié)、責(zé)任大小、損害后果等情況，法律監(jiān)督才具備事實(shí)依據(jù)基礎(chǔ)和針對(duì)性、有效性。就目前司法實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)在民事、行政和公益訴訟中[注]詳細(xì)內(nèi)容參見《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》和《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》。的行使仍以調(diào)閱、復(fù)制相關(guān)的執(zhí)法卷宗及詢問相關(guān)人員為主，調(diào)查手段形式比較單一，辦案模式仍以封閉式辦案為主，這就難以充分發(fā)揮調(diào)查核實(shí)權(quán)對(duì)具體案件及辦案過程的監(jiān)督作用。從取證程序的規(guī)范性看，《監(jiān)察法》第40條和第41條對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)取證過程中的訊問、詢問、留置等情形做了一定的程序性規(guī)范要求，但并未就訊問主體的資格、訊問地點(diǎn)以及訊問方法等做出規(guī)定。這增加了檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)時(shí)對(duì)監(jiān)察委辦案過程進(jìn)行監(jiān)督的難度。此外，證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性缺失使檢察機(jī)關(guān)難以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行參與式監(jiān)督，由于取證程序不規(guī)范導(dǎo)致的瑕疵證據(jù)與非法證據(jù)的界定問題困難突出，導(dǎo)致取證工作的合法性遭到質(zhì)疑。從違法犯罪案件的立案程序看，監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有對(duì)其所管轄的違法犯罪案件的立案決定權(quán)，這種內(nèi)部立案程序具有較大的自由裁量空間，容易發(fā)生程序上的風(fēng)險(xiǎn)，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴中，需要監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)是否遵守立案程序規(guī)定、是否有立案程序瑕疵的情況。但由于法律監(jiān)督的事后性，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)是否符合違法犯罪案件的立案條件時(shí)，被調(diào)查人的權(quán)利被侵害往往已經(jīng)成過往的事實(shí)，缺乏監(jiān)督的時(shí)效性。從調(diào)查核實(shí)權(quán)的功能及目的看，從屬于檢察權(quán)的調(diào)查核實(shí)權(quán)位于公權(quán)力之列，因而首先應(yīng)遵循的是“懲治腐敗與保障人權(quán)相平衡的原則”[14]。從長(zhǎng)期形成的司法實(shí)踐看，被追訴人的權(quán)利最容易被侵犯的階段就是調(diào)查階段。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為特殊的國(guó)家監(jiān)察權(quán)行使機(jī)關(guān)，其調(diào)查的違法犯罪案件嚴(yán)重依賴言辭證據(jù)，而《監(jiān)察法》和新修訂的《刑事訴訟法》均未做出有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查期間允許律師進(jìn)入的規(guī)定，這無疑增加了檢察機(jī)關(guān)對(duì)言辭證據(jù)的真實(shí)性和合法性進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的難度，因檢察機(jī)關(guān)難以對(duì)言辭證據(jù)的真實(shí)性和合法性進(jìn)行準(zhǔn)確的調(diào)查核實(shí)，使檢察機(jī)關(guān)面臨有效銜接監(jiān)察機(jī)關(guān)與保障被調(diào)查人合法權(quán)利的雙重困境。

三、檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的優(yōu)化路徑

目前，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法犯罪案件時(shí)，主要遵循取證程序、立案程序、批捕程序和辯護(hù)程序等辦案步驟，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)貫徹其中時(shí)，有必要針對(duì)不同程序階段和權(quán)力關(guān)系進(jìn)行監(jiān)督與制約。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)圍繞刑事訴訟程序和檢察、監(jiān)察權(quán)力主體關(guān)系，堅(jiān)持權(quán)力監(jiān)督與制約相結(jié)合的原則，進(jìn)一步優(yōu)化行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的制約和監(jiān)督機(jī)制，以保障司法公正和調(diào)查核實(shí)權(quán)順利行使。

(一)完善檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的制約機(jī)制

1.規(guī)范調(diào)查核實(shí)程序，依法慎用批捕權(quán)。從案件的整個(gè)刑事訴訟程序看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的首要程序性制約便是審查批捕權(quán)。逮捕作為對(duì)公民人身自由限制最為嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)程序是為了更加合法、審慎的使用審查批捕權(quán)，這對(duì)制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力特性和保障公民的合法權(quán)益具有重要意義。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)過程中應(yīng)注意以下問題：首先，要發(fā)揮調(diào)查核實(shí)權(quán)弄清案件事實(shí)和調(diào)查過程的作用，以案件事實(shí)為依據(jù)，以調(diào)查程序合法為基礎(chǔ)，審慎適用法律，防止審查批捕權(quán)的濫用，保障審查批捕程序依法適用和批準(zhǔn)逮捕措施的適當(dāng)性；其次，對(duì)有特別重大影響的案件，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件材料時(shí)，應(yīng)以刑事訴訟法為依據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)疑點(diǎn)較多和爭(zhēng)議性較大的案件，必要時(shí)可以采取聽證會(huì)的方式加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約；最后，檢察機(jī)關(guān)在批準(zhǔn)逮捕的調(diào)查核實(shí)過程中，不能忽視監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的違法調(diào)查行為和存在的組織制度問題，通過調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)工作規(guī)范中的問題，并對(duì)監(jiān)察委依法提出糾正意見，督促監(jiān)察委依法依規(guī)調(diào)查，是對(duì)監(jiān)察委權(quán)力進(jìn)行制約的有效形式。

2.統(tǒng)分結(jié)合，協(xié)調(diào)使用調(diào)查核實(shí)權(quán)。要在權(quán)力運(yùn)行上使檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)程序?qū)ΡO(jiān)察權(quán)的行使形成有效制約，必須保障調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的效率與質(zhì)量。在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的行使是由以檢察官為主體的辦案部門承擔(dān)的，但檢察官個(gè)體精力和素質(zhì)能力有限，難以對(duì)案件和線索進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)，這需要檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)使用調(diào)查核實(shí)權(quán)，以點(diǎn)到線、從線到面對(duì)移送審查起訴的案件進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)。從司法實(shí)踐看，調(diào)查核實(shí)的對(duì)象存在管轄交叉、案件交織、階段交融等客觀現(xiàn)象，為審慎、規(guī)范、有效行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，本文在參考有關(guān)學(xué)者和實(shí)務(wù)部門工作人員意見的基礎(chǔ)上，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)探索建立由控申部門綜合統(tǒng)籌、業(yè)務(wù)部門分類負(fù)責(zé)的調(diào)查核實(shí)協(xié)調(diào)機(jī)制，因?yàn)榭厣瓴块T統(tǒng)籌調(diào)查核實(shí)權(quán)在職權(quán)職責(zé)、線索分流和初核初查等方面具有一定的職能勢(shì)優(yōu)和基礎(chǔ)[15]。在職能分工和司法實(shí)踐中，控申部門一直承擔(dān)著受理控告、舉報(bào)和申訴的職能，負(fù)責(zé)辦理刑事申訴、國(guó)家賠償、刑事被害人救助等案件，承擔(dān)著答復(fù)、保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人等職能，其本身就具有初步核實(shí)的權(quán)力[16]。因此，調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)以各業(yè)務(wù)部門專業(yè)化分類行使為基礎(chǔ)，以控申部門的統(tǒng)籌線索調(diào)查核實(shí)為補(bǔ)充，建立明確的調(diào)查核實(shí)協(xié)作機(jī)制。這需要進(jìn)一步落實(shí)控申部門集中統(tǒng)一受理舉報(bào)、控告、申訴案件線索制度，由控申部門將受理的案件線索及時(shí)分流到相應(yīng)的業(yè)務(wù)部門，業(yè)務(wù)部門則將辦理結(jié)果及時(shí)書面反饋到控申部門，由控申部門進(jìn)行審核并答復(fù)或反饋?？厣瓴块T調(diào)查核實(shí)后，對(duì)需要采取監(jiān)督立案、偵查、發(fā)出檢察建議等措施的案件，則將查清的事實(shí)證據(jù)移交有關(guān)業(yè)務(wù)部門，由業(yè)務(wù)部門處理[17]。

(二)優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的監(jiān)督機(jī)制

1.明確調(diào)查核實(shí)細(xì)則，規(guī)范取證程序。檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查核實(shí)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，首先就體現(xiàn)在對(duì)證據(jù)收集的規(guī)范要求上。檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)違法犯罪調(diào)查中行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，雖尚無刑事訴訟的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，但可以參照民訴、行政訴訟和公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化調(diào)查核實(shí)辦法，使檢察機(jī)關(guān)在對(duì)違法行為、損害后果、因果關(guān)系等方面證據(jù)的調(diào)查核實(shí)具有可操作性。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在審查起訴監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件的過程中，如果發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和相關(guān)人員職務(wù)違法犯罪等案件時(shí)，由于損害對(duì)象的特殊性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該依職權(quán)自行啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)程序。在調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的合法規(guī)范性問題方面，已有的《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第71條和《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第20條雖對(duì)辦案人員數(shù)量、材料簽署等方面做出了相關(guān)規(guī)定，但僅就材料簽署進(jìn)行規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在調(diào)查核實(shí)程序上，檢察機(jī)關(guān)在審查監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格審查監(jiān)察機(jī)關(guān)是否按照相關(guān)法律要求對(duì)被調(diào)查人員進(jìn)行全程錄音錄像，從而倒逼監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)范取證程序，完善對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)取證過程的監(jiān)督。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)是否按規(guī)定出具書面通知書，監(jiān)督核實(shí)有關(guān)的影音材料、書證、物證等證據(jù)清單是否由被調(diào)查人簽字確認(rèn)，這是檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件進(jìn)行監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，也是證明證據(jù)合法性的基礎(chǔ)。

2.提前介入案件，建立權(quán)利保障監(jiān)督機(jī)制。調(diào)查核實(shí)雖具有事后性的特征，但參與式辦案的發(fā)展方向使檢察機(jī)關(guān)有必要提前介入案件，通過動(dòng)態(tài)監(jiān)督防止監(jiān)察權(quán)力濫用，保障被調(diào)查人的合法權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)在移送審查起訴之前提前介入，目的是對(duì)案情提前熟悉，對(duì)案件事實(shí)證據(jù)進(jìn)行審核，開展案件定性的溝通工作，也為調(diào)查核實(shí)權(quán)的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。“檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)調(diào)查過程的合法性、調(diào)查手段的合理性進(jìn)行監(jiān)督，從而對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為形成有效的司法制約”[18]。檢察機(jī)關(guān)通過與監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)作銜接，提前進(jìn)入違法犯罪案件的調(diào)查環(huán)節(jié)，既可對(duì)取證方向、證據(jù)效力和法律適用情況進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督，也可以從起訴和逮捕的角度告知監(jiān)察機(jī)關(guān)需要補(bǔ)充或完善合法性的證據(jù)，從而避免取證瑕疵，有助于監(jiān)察權(quán)的規(guī)范行使和被調(diào)查人權(quán)利的有效保護(hù)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置期間調(diào)查行為的合法性，堅(jiān)持留置措施以及留置期限的必要性原則，在對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的過程中，應(yīng)明確辯護(hù)律師會(huì)見被調(diào)查人和查閱、摘抄、復(fù)制卷宗材料時(shí)的具體要求。雖然，目前在法律上缺乏律師介入監(jiān)察機(jī)關(guān)違法犯罪案例調(diào)查的規(guī)定，但在今后的改革中，可以進(jìn)一步在法律層面完善現(xiàn)有的值班律師制度，允許值班律師適時(shí)的進(jìn)入監(jiān)察機(jī)關(guān)違法犯罪案件的調(diào)查過程，這在理論和實(shí)踐上都具有一定的可操作性和合理性[19]。

對(duì)檢察機(jī)關(guān)來說，監(jiān)察體制改革和司法體制改革既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。刑事訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的賦予使檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和權(quán)力制約有了鋒利的“牙齒”，通過調(diào)查核實(shí)權(quán)來監(jiān)督和制約監(jiān)察權(quán)的行使，有助于規(guī)范監(jiān)察權(quán)的行使限度和力度，保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，進(jìn)一步穩(wěn)固監(jiān)察體制改革的成果。當(dāng)下，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使存在法律監(jiān)督與權(quán)力制約方面的雙重困境，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的有效實(shí)現(xiàn)需進(jìn)一步改進(jìn)調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的制約機(jī)制，優(yōu)化調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)制。