(四川大學(xué) 法學(xué)院，成都 610041)

《監(jiān)察法》第五十三條第二款規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查?！备骷壢舜蟪Ｎ瘯M織開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查，是對本級監(jiān)察委員會(以下稱“監(jiān)察委”)進行監(jiān)督的一種法定形式，同時也是各級國家權(quán)力機關(guān)所面臨的一個新的法律監(jiān)督課題。監(jiān)察權(quán)性質(zhì)和監(jiān)察工作特性決定了《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查的監(jiān)督內(nèi)容與監(jiān)督程序，與其他法律的執(zhí)法檢查存在諸多不同?！侗O(jiān)察法》執(zhí)法檢查從立法條款轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷墖覚?quán)力機關(guān)的監(jiān)督行為，尚需完善《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查具體實施機制，以確保執(zhí)法檢查發(fā)揮其監(jiān)督實效。

一 《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查“法律巡視”作用之期待

從2018年3月《監(jiān)察法》施行至今，只有極個別地方人大常委會組織開展了《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查，全國人大常委會目前尚未進行《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查?？傮w來看，這一法律監(jiān)督權(quán)力還未得到各級國家權(quán)力機關(guān)的普遍行使。2018年，全國人大監(jiān)察和司法委員會開展了國家監(jiān)察體制改革和《監(jiān)察法》實施情況的專題調(diào)研，2019年繼續(xù)開展監(jiān)察體制改革和《監(jiān)察法》實施情況調(diào)研。(1)《2018年全國人大監(jiān)察和司法工作座談會綜述》，《海南人大》2019年第1期。全國人大監(jiān)察和司法委員會相關(guān)負責(zé)人表示，全國人大常委會和監(jiān)察司法委員會今后將“依法有序推進有關(guān)人大監(jiān)督監(jiān)察工作”。(2)全國人大常委會2018年對監(jiān)察體制改革和監(jiān)察法實施情況進行了調(diào)研，2019年計劃對監(jiān)察法實施的新情況、新問題開展專題調(diào)研〔參見:《全國人大監(jiān)察和司法委員會副主任委員徐顯明在十三屆全國人大二次會議上答記者問》，《人民日報》2019年3月11日〕。專題調(diào)研是人大監(jiān)督的法定監(jiān)督方式，但與《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查相比，其監(jiān)督要求較低，監(jiān)督強度較弱。山西省人大常委會于2018年3月組織了《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查，其他省級人大常委會至今還未通過執(zhí)法檢查監(jiān)督本級監(jiān)察委的工作。個別地方人大常委會先行嘗試的《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查實踐表明，執(zhí)法檢查的主要方式是聽取監(jiān)察委工作匯報并提出意見建議，執(zhí)法檢查的重點包括學(xué)習(xí)宣傳《監(jiān)察法》、監(jiān)察隊伍建設(shè)、監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約等情況，執(zhí)法檢查報告內(nèi)容及審議意見鮮有向社會公開。(3)山西省人大常委會在其官網(wǎng)公布了《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查報告及審議意見，但這是極個別向社會全文公布的例子，其他已經(jīng)組織開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查的地方人大常委會，信息公開的方式為新聞通稿。最早作為國家監(jiān)察體制改革試點的北京市、山西省、浙江省三地，深化監(jiān)察體制改革和推進監(jiān)察工作的經(jīng)驗比較成熟，但北京市人大常委會和浙江省人大常委會尚未組織開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查。(4)2019年《北京市人大常委會工作報告》指出，2018年以市人大常委會主任專題會議的形式聽取市監(jiān)察委工作情況，2019年沒有明確安排對市監(jiān)察委的監(jiān)督。2019年《浙江省人大常委會工作報告》指出，2018年省人大常委會制定《聽取和審議省監(jiān)察委員會專項工作報告試行辦法》，聽取省監(jiān)察委關(guān)于貫徹落實監(jiān)察法情況的專項報告，2019年計劃聽取和審議省監(jiān)察委專項工作報告。

《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查國家權(quán)力機關(guān)是一項新的監(jiān)督權(quán)力與監(jiān)督方式，執(zhí)法檢查的對象、內(nèi)容、程序等有其自身特點，依照《監(jiān)察法》原則性授權(quán)組織開展執(zhí)法檢查，迫切需要細化和具有可操作性的制度支撐，確保執(zhí)法檢查依法進行，切實發(fā)揮人大執(zhí)法檢查對監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督作用。

首先，執(zhí)法檢查在國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督權(quán)構(gòu)成體系中，具有重要法律地位，能夠發(fā)揮獨特的監(jiān)督實效。執(zhí)法檢查是國家權(quán)力機關(guān)將工作監(jiān)督和法律監(jiān)督結(jié)合起來的一種行之有效的監(jiān)督形式。通過執(zhí)法檢查，不僅監(jiān)督法律的有效實施，同時監(jiān)督“一府一委兩院”的工作。自20世紀80年代開始，執(zhí)法檢查被個別地方人大常委會首先采用，全國人大常委會此后逐步確認了執(zhí)法檢查作為全國人大常委會一項監(jiān)督權(quán)力，賦予其法律地位，每年度選擇若干法律對其實施情況開展監(jiān)督。(5)有學(xué)者認為，全國人大教科文衛(wèi)委員會等專委會于1986年開始對文物保護法、藥品管理法等法律的實施情況進行調(diào)查，應(yīng)視為全國人大常委會進行執(zhí)法檢查的制度雛形。參見：林彥《從自我創(chuàng)設(shè)，到政治慣例，到法定權(quán)力——全國人大常委會執(zhí)法檢查權(quán)的確立過程》，載《清華法學(xué)》2009年第3期。2007年1月施行的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《監(jiān)督法》)規(guī)定了各級人大常委會組織開展執(zhí)法檢查的內(nèi)容及其具體程序。

此后，執(zhí)法檢查作為各級人大常委會的一項法律監(jiān)督權(quán)力被普遍行使，其監(jiān)督作用與監(jiān)督實效不斷得以強化。例如，十一屆全國人大常委會組織了21次執(zhí)法檢查(6)吳邦國《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告(2013年)》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2013年第2期。；十二屆全國人大常委會把“加強執(zhí)法檢查擺在監(jiān)督工作突出位置，自2015年以來每年執(zhí)法檢查項目增加到6個”(7)張德江《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告(2018年)》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2018年第2期。。截止2019年5月，十三屆全國人大常委會已經(jīng)對《統(tǒng)計法》等9部法律實施了執(zhí)法檢查。全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書明確指出,人大執(zhí)法檢查就是“法律巡視”,是行使憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)、保證法律得到有效實施的一把“利劍”。(8)栗戰(zhàn)書《以法律的武器治理污染 用法治的力量保衛(wèi)藍天—在大氣污染防治法執(zhí)法檢查組第一次全體會議上的講話》，載《中國人大》2018年第10期。這一權(quán)威提法，在我國以往的人大監(jiān)督制度和人大監(jiān)督工作中沒有出現(xiàn)過，凸顯出在新時期人大及其常委會權(quán)力監(jiān)督體系中執(zhí)法檢查所具有的監(jiān)督地位和國家權(quán)力機關(guān)新的監(jiān)督要求?！侗O(jiān)察法》執(zhí)法檢查是監(jiān)督《監(jiān)察法》是否得到全面有效實施的具體“法律巡視”，應(yīng)發(fā)揮其作為國家權(quán)力機關(guān)法律監(jiān)督“利劍”的作用。

其次，組織開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查，能夠激活和帶動國家權(quán)力機關(guān)運用其他監(jiān)督形式監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)。依據(jù)《監(jiān)察法》第五十三條規(guī)定，人大及其常委會對本級監(jiān)察委的監(jiān)督方式包括：聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查、對監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。(9)有學(xué)者認為，聽取監(jiān)察機關(guān)工作報告是人大監(jiān)督最直接最有效的方式之一。參見：張云霄《國家監(jiān)察體制改革法治化進程初探》，載《法學(xué)雜志》2018年第5期。在這4種監(jiān)督形式中，執(zhí)法檢查具有以下顯著特點：監(jiān)督內(nèi)容較為廣泛，執(zhí)法檢查的議題和檢查事項可以圍繞《監(jiān)察法》的各部分內(nèi)容確定；監(jiān)督機關(guān)是執(zhí)法檢查的組織主體，監(jiān)督的能動性與主動性更加顯著；開展監(jiān)督的工作鏈條和時間跨度較長，有助于發(fā)現(xiàn)監(jiān)察工作中存在的問題；執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的突出問題，可以確定為監(jiān)察機關(guān)專項工作報告的議題而進行持續(xù)監(jiān)督。在聽取和審議執(zhí)法檢查報告時，人大代表和常委會組成人員可以就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題，向與會的監(jiān)察機關(guān)相關(guān)負責(zé)人提出詢問，常委會組成人員可以依照法定程序提出質(zhì)詢?？梢?，《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查可以同時將人大監(jiān)督的法定監(jiān)督形式予以綜合運用，以強化監(jiān)督的實效。

最后,全國人大常委會及時開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查所產(chǎn)生的監(jiān)督示范效應(yīng)，能夠促使地方人大常委會更加積極地組織開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查?！侗O(jiān)察法》的法律性質(zhì)與立法目的與其他法律有本質(zhì)不同，它是“反腐敗國家立法，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律”(10)李建國《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉的說明》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2018年第2期。。制定《監(jiān)察法》是總結(jié)新時代反腐敗實踐經(jīng)驗，為新形勢下反腐敗斗爭提供堅強法治保障的創(chuàng)制之舉。各級人大常委會通過《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查對本級監(jiān)察機關(guān)進行監(jiān)督，同時常委會機關(guān)公務(wù)員又是本級監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象，這種特殊的監(jiān)督權(quán)力關(guān)系，在其他法律的執(zhí)法檢查中是不存在的。目前，《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查的監(jiān)督程序尚未統(tǒng)一規(guī)定，全國人大常委會作為最高國家權(quán)力機關(guān)，開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查所選擇的監(jiān)督檢查重點，所遵循的監(jiān)督程序，所形成的工作機制，對地方各級人大常委會開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查具有重要的指導(dǎo)作用和借鑒意義。全國人大常委會《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查所產(chǎn)生的監(jiān)督示范效應(yīng)，有助于地方監(jiān)察機關(guān)提高接受同級人大監(jiān)督的意識。

一部法律正式施行后，何時組織開展執(zhí)法檢查及其后的執(zhí)法檢查頻次，由各級人大常委會根據(jù)每年度執(zhí)法檢查工作計劃確定。《監(jiān)察法》沒有明確規(guī)定執(zhí)法檢查的監(jiān)督頻次，《監(jiān)督法》沒有也不可能對此作出規(guī)定，但是并不意味著《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查的時間窗口可以延后，恰恰相反，各級人大常委會宜盡早安排對其實施情況開展執(zhí)法檢查。

二 《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查監(jiān)督的內(nèi)在邏輯

《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查的監(jiān)督功能定位，是國家權(quán)力機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)督法律關(guān)系上的集中反映，既與執(zhí)法檢查的監(jiān)督內(nèi)容直接相關(guān)，又決定著執(zhí)法檢查的監(jiān)督實效。對監(jiān)察機關(guān)而言，《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查是其接受外部監(jiān)督的一種具體方式；對國家權(quán)力機關(guān)而言，《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查屬于法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，既是一項監(jiān)督權(quán)力，又是一項法定職責(zé)。它們都統(tǒng)一于憲法上“國家的一切權(quán)力屬于人民”的根本性授權(quán)，是人民行使民主監(jiān)督權(quán)利的新途徑。

(一)監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察權(quán)須依法接受國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督

監(jiān)察權(quán)是依據(jù)憲法授權(quán)，專門監(jiān)督所有行使公權(quán)力的公職人員的一項國家權(quán)力設(shè)置，是深化國家監(jiān)察體制改革，健全黨和國家監(jiān)督體系的重大制度創(chuàng)新。各級監(jiān)察機關(guān)作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，在依法行使監(jiān)察權(quán)的同時，按照“打鐵必須自身硬”的要求，接受本級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，同時依法接受本級國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，以及監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部專門設(shè)立的監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。習(xí)近平總書記指出：“紀檢監(jiān)察機關(guān)不是天然的保險箱，監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，也要關(guān)進制度的籠子，自覺接受黨和人民監(jiān)督，行使權(quán)力必須十分謹慎，嚴格依紀依法?！?11)習(xí)近平《在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革》，《求是》2019年第5期。國家監(jiān)察委員會主任強調(diào)，各級監(jiān)察機關(guān)“不是超級權(quán)力機構(gòu)”(12)楊曉渡《紀委和監(jiān)察委合署后并非超級權(quán)力機關(guān)》，《人民日報》2018年3月6日第12版。?！侗O(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會及其常委會的監(jiān)督，屬于國家權(quán)力機關(guān)的有權(quán)監(jiān)督和法律監(jiān)督，“是對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督機制中最主要、最核心的環(huán)節(jié)”(13)張杰《〈監(jiān)察法〉適用中的重要問題》，《法學(xué)》2018年第6期。。監(jiān)察機關(guān)通過《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查接受本級人大監(jiān)督，確保監(jiān)察權(quán)的正確有效行使。

(二)執(zhí)法檢查監(jiān)督實效的保障需避免監(jiān)察監(jiān)督過度介入

《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查的監(jiān)督內(nèi)容主要是《監(jiān)察法》的實施情況，監(jiān)督對象主要是本級監(jiān)察機關(guān)而非“一府兩院”，一般不涉及企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織。(14)《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查會對本級檢察機關(guān)、審判機關(guān)，以及政府執(zhí)法部門執(zhí)行該法律的相關(guān)工作進行監(jiān)督，但主要監(jiān)督對象是本級監(jiān)察機關(guān)。執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)其他機關(guān)執(zhí)行《監(jiān)察法》存在的問題，也應(yīng)在執(zhí)法檢查報告中一并提出。《監(jiān)察法》執(zhí)法監(jiān)察作為國家權(quán)力機關(guān)一種新的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督形式，需要處理好以下三個問題。

第一，常委會委員在執(zhí)法檢查中行使監(jiān)督權(quán)，同時他們屬于監(jiān)察對象，需要合理、妥善地處理好這一交叉監(jiān)督關(guān)系。作為《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查組成人員的常委會委員，開展執(zhí)法檢查屬于履行職務(wù)行為；常委會會議上審議執(zhí)法檢查報告，委員們發(fā)表審議意見，向監(jiān)察機關(guān)有關(guān)負責(zé)人詢問，或者聯(lián)名提出質(zhì)詢案，均是以個人名義行使監(jiān)督權(quán)。與此同時，絕大多數(shù)常委會委員因具有公務(wù)員身份而作為監(jiān)察對象，本級監(jiān)察機關(guān)對他們的依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況進行監(jiān)督，并對它們的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為開展調(diào)查和處置。如何消減相互交叉監(jiān)督的掣肘，減輕監(jiān)督機關(guān)的工作顧慮和委員個人的思想顧慮，需要合理的制度設(shè)計。對此，有學(xué)者認為，監(jiān)察機關(guān)對本級人大常委會的公務(wù)員的監(jiān)察應(yīng)當(dāng)十分審慎，“監(jiān)察機關(guān)不得介入權(quán)力機關(guān)職權(quán)的‘核心領(lǐng)域’”(15)秦前紅《國家監(jiān)察體制改革憲法設(shè)計中的若干問題思考》，《探索》2017年第6期。；監(jiān)察機關(guān)“監(jiān)察的是公職人員行使公權(quán)力的職務(wù)行為，該公職人員所屬的單位不是監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象”(16)《監(jiān)察委監(jiān)察的是“人”而不是“機關(guān)”》，《中國紀檢監(jiān)察報》2017年11月13日。。筆者認為，在《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查中，常委會委員代表本級國家權(quán)力機關(guān)依法行使對本級監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，屬于依法履職行為，監(jiān)察機關(guān)不宜對其進行監(jiān)督。監(jiān)察機關(guān)對常委會委員執(zhí)法檢查的監(jiān)督意見如果持有異議，應(yīng)進行報告和工作溝通，而不能對委員的履職行為進行監(jiān)督監(jiān)察。

第二，人大代表參加《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查的監(jiān)督難點(17)由國家工作人員兼任的人大代表，行使公權(quán)力，具有公職身份，享受公職待遇，應(yīng)該作為監(jiān)察對象；普通公民擔(dān)任人大代表，行使代表權(quán)利，非公職身份，不享有公職待遇。。各級人大常委會可以邀請本級人大代表參加執(zhí)法檢查。人大代表參加本級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)法檢查，已經(jīng)成為代表閉會期間活動的一項重要載體。人大代表參加《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)，他們是否作為監(jiān)察對象，在一定程度上對執(zhí)法檢查的監(jiān)督實效產(chǎn)生一定影響?！侗O(jiān)察法》沒有明確規(guī)定人大代表是否屬于監(jiān)察對象。對此，學(xué)術(shù)界有兩種不同觀點。一種觀點認為，人大代表不應(yīng)納入監(jiān)察對象，對人大代表的違紀違法行為可通過建立人大內(nèi)部紀律懲戒機構(gòu)予以追究(18)參見：秦前紅《國家監(jiān)察法實施中的一個重大難點：人大代表能否成為監(jiān)察對象》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第6期。；對普通人大代表的監(jiān)督屬于人大及其常委會的職權(quán)(19)參見：胡錦光《論監(jiān)察委員會“全覆蓋”的限度》，《中州學(xué)刊》2017年第9期。。另一種觀點認為，監(jiān)察委員會能夠監(jiān)察人大代表，監(jiān)察委員會在監(jiān)察人大代表時存在監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察措施、監(jiān)察程序三方面的限度。(20)郭文濤《監(jiān)察委員會監(jiān)察人大代表的理論與論證》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2018年第4期。人大代表符合監(jiān)察對象的實質(zhì)條件，監(jiān)察人大代表時存在一定的職權(quán)限度。(21)李孟銳《論作為監(jiān)察對象的人大代表》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2019年第2期。只有人大代表利用代表身份作出法律禁止的行為時，人大代表才成為監(jiān)察對象。(22)譚宗澤《論國家監(jiān)察對象的識別標準》，《政治與法律》2019年第2期。筆者認為，人大代表不作為監(jiān)察對象，更有利于其履行代表職務(wù)。人大代表受邀參加《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查，對監(jiān)察工作和監(jiān)察機關(guān)提出建議、批評和意見，屬于參加行使國家權(quán)力的具體履職行為，行使代表監(jiān)督權(quán)，本質(zhì)上代表人民的意志和利益。并且，《代表法》等法律已經(jīng)明確規(guī)定了對人大代表違法犯罪行為的處理，如果人大代表作為監(jiān)察對象，可能會抑制其參加執(zhí)法檢查監(jiān)督的積極性與能動性。

第三，不應(yīng)當(dāng)將本級人大常委會貫徹執(zhí)行《監(jiān)察法》情況作為執(zhí)法檢查監(jiān)督的一項內(nèi)容。監(jiān)察委員會向本級人大常委會機關(guān)派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察專員，派駐或者派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員有權(quán)對人大常委會機關(guān)的公務(wù)員進行監(jiān)督、調(diào)查和處置。監(jiān)察機關(guān)對他們的監(jiān)察情況，不應(yīng)納入執(zhí)法檢查的范圍。常委會委員在執(zhí)法檢查中對常委會及個人遵守和執(zhí)行《監(jiān)察法》的情況所發(fā)表的意見，屬于自我監(jiān)督，不應(yīng)作為執(zhí)法檢查報告的組成部分，對此，可以通過常委會的工作報告向本級人民代表大會報告。

上述分析表明，執(zhí)法檢查組成人員中的人大常委會委員和相關(guān)工作人員作為監(jiān)察對象，監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體存在相互交叉監(jiān)督掣肘，可能使執(zhí)法檢查人員存在思想顧慮，不敢嚴格監(jiān)督或者不想監(jiān)督。筆者認為，執(zhí)法檢查組開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查，代表本級國家權(quán)力機關(guān)行使對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，須根據(jù)法定職責(zé)、限于法定范圍、按照法定程序要求監(jiān)督職責(zé)，否則就難以保證執(zhí)法檢查的監(jiān)督實效，甚至涉嫌失職瀆職。栗戰(zhàn)書指出：“如果執(zhí)法檢查浮于表面，監(jiān)督工作蜻蜓點水，現(xiàn)實中存在的大量違法現(xiàn)象和突出問題發(fā)現(xiàn)不了，那么，就說明人大及其常委會沒有履行好自己的職責(zé)，作為執(zhí)法檢查的主體，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！?23)栗戰(zhàn)書《以法律的武器治理污染 用法治的力量保衛(wèi)藍天——在大氣污染防治法執(zhí)法檢查組第一次全體會議上的講話》，《中國人大》2018年第10期。

(三)執(zhí)法檢查的根本目的在于保障人民有效監(jiān)督一切國家權(quán)力

《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查的直接目的是保障《監(jiān)察法》得到全面實施，促進監(jiān)察機關(guān)依法正確高效行使監(jiān)察權(quán)，從而有效預(yù)防和懲治腐敗，根本目的則是代表人民對國家權(quán)力進行監(jiān)督。黨的十九大報告提出：“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子?！?24)習(xí)近平《在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2017年版，第54頁。憲法第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”“這是我國國家制度的核心內(nèi)容和根本準則?！薄叭嗣衩裰鲗Ｕ膰倚再|(zhì)決定，在我國，人民，只有人民，才是國家和社會的主人?！?25)彭真《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，《彭真文選》，人民出版社1991年版，第442頁。國家監(jiān)察機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督；全國人大常委會和地方各級人大常委監(jiān)督本級監(jiān)察委員會的工作；國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常委會負責(zé)，地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)及上一級監(jiān)察委員會負責(zé)。(26)憲法文本中關(guān)于國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督本級監(jiān)察委員會的條款包括：監(jiān)察委員會對本級人民代表大會負責(zé)，受人民代表大會監(jiān)督；人大常委會監(jiān)督本級監(jiān)察委員會的工作；國家監(jiān)察委員會對全國人大及其常委會負責(zé)，地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上一級監(jiān)察委員會負責(zé)。值得注意的是，憲法沒有對地方各級監(jiān)察委員會是否對本級人大常委會“負責(zé)”作出規(guī)定，但這并不妨礙地方人大常委會對本級監(jiān)察委員會進行法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和有關(guān)人員的職務(wù)任免。憲法也沒有規(guī)定地方各級人民法院、地方各級人民檢察院對本級人大常委會負責(zé)，但后者仍依法開展各種形式的監(jiān)督。國家權(quán)力機關(guān)代表人民對《監(jiān)察法》的執(zhí)行和遵守情況，通過法定形式進行監(jiān)督，“拓寬了人民監(jiān)督權(quán)力的途徑，提高了社會主義民主政治化、規(guī)范化、法治化水平”(27)李建國《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉的說明》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2018年第2期。。人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的基本要求是，任何國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》執(zhí)法檢查作為國家權(quán)力機關(guān)代表人民監(jiān)督權(quán)力的一項具體手段，其內(nèi)在邏輯在于，“國家一切權(quán)力屬于人民，行使國家權(quán)力的機關(guān)受人民監(jiān)督”這一根本的權(quán)力監(jiān)督理論與憲法規(guī)范要求。

三 《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查內(nèi)容的體系化構(gòu)造

《監(jiān)察法》授權(quán)各級人大常委會對其實施情況開展執(zhí)法檢查，需以《監(jiān)察法》是否被有效實施為核心，以是否推進落實深化監(jiān)察體制改革為主線，以監(jiān)察機關(guān)及其監(jiān)察人員是否正確行使監(jiān)察權(quán)為重點，構(gòu)建一個完整的執(zhí)法檢查監(jiān)督體系。

(一)監(jiān)督《監(jiān)察法》的有效實施

1.檢查《監(jiān)察法》的實然性效力

實效性是法律存在的首要目標，法律的權(quán)威和生命需要實際產(chǎn)生的效果來保障?！叭绻诜梢?guī)則部分中的‘應(yīng)然’內(nèi)容仍停留在紙上，而并不對人的行為產(chǎn)生影響，那么法律只是一種神話，而非現(xiàn)實?！?28)〔美〕E.博登海默《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第255頁?！胺蓪嵸|(zhì)上并不僅僅是欲然和應(yīng)然，而且還是民眾生活中的一種實際有效的力量?！?29)〔德〕拉德布魯赫《法學(xué)導(dǎo)論》，米健譯，商務(wù)印書館2013年版，第14頁。《監(jiān)察法》是反腐敗專門國家立法，對于實然性效力有十分強烈的追求。執(zhí)法檢查的首要任務(wù)是監(jiān)督其是否得到全面實施。

《監(jiān)察法》實然性效力檢查的重點是：《監(jiān)察法》立法規(guī)范是否得到嚴格執(zhí)行、立法原則是否得到普遍遵循、立法旨意是否得到全面體現(xiàn)。具體檢查指標包括：本地區(qū)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的發(fā)生率和下降率；監(jiān)察對象全覆蓋的實現(xiàn)率；監(jiān)察派駐機構(gòu)實際到位情況；對監(jiān)察對象的日常監(jiān)督及其實效；主動投案和自首情況；反腐敗國際追逃追贓和防逃工作情況等。全國各地推進深化監(jiān)察體制改革進程不一致，《監(jiān)察法》在各級監(jiān)察機關(guān)的實施效果不盡相同。各級人大常委會執(zhí)法檢查組需要深入調(diào)查了解本地區(qū)監(jiān)察工作實際推進情況，既要客觀評價《監(jiān)察法》實施取得的成效和經(jīng)驗，全面了解監(jiān)察工作存在的困難，又要注重發(fā)現(xiàn)問題和不足?！皥?zhí)法檢查不是搞綜合考核考評，不是評先進，不對地方、部門或某項工作作全面評價。執(zhí)法檢查就是要發(fā)現(xiàn)問題，不能走過場，不能搞評功擺好那一套”(30)栗戰(zhàn)書《以法律的武器治理污染 用法治的力量保衛(wèi)藍天——在大氣污染防治法執(zhí)法檢查組第一次全體會議上的講話》，《中國人大》2018年第10期。?！侗O(jiān)察法》執(zhí)法檢查只有堅持問題導(dǎo)向，真正發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)現(xiàn)真問題，提出的監(jiān)督意見才具有針對性、權(quán)威性?！侗O(jiān)察法》實然性效力是《監(jiān)察法》實施的具體結(jié)果，已經(jīng)存在于現(xiàn)實社會環(huán)境之中，通過執(zhí)法檢查對這一事實進行客觀評價，促使《監(jiān)察法》的法律效力得到全面發(fā)揮。

2.檢查《監(jiān)察法》的應(yīng)然性效力

《監(jiān)察法》的應(yīng)然性效力是指其作為“法”本身的全部價值與意義。《監(jiān)察法》應(yīng)然性效力作為立法者不斷追求的理想圖景，要求《監(jiān)察法》得到全面實施，監(jiān)察立法目標得到全部實現(xiàn)。通過組織開展執(zhí)法檢查，能夠提高《監(jiān)察法》應(yīng)然性效力。一方面，《監(jiān)察法》是國家監(jiān)察和反腐敗的基礎(chǔ)性法律，需要緊密結(jié)合實施情況，收集修改、補充和解釋的合理化建議。執(zhí)法檢查如發(fā)現(xiàn)《監(jiān)察法》存在立法缺陷和不足，可以向國家立法機關(guān)提出修改建議，推動《監(jiān)察法》不斷發(fā)展完善；另一方面，通過《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查，可以提出新的監(jiān)察立法建議。國家監(jiān)察立法是一項系統(tǒng)性工程，離不開大量的立法調(diào)研。各級人大常委會通過執(zhí)法檢查收集新的監(jiān)察立法建議，能夠有效利用立法資源，提高監(jiān)察立法質(zhì)量。比如，全國人大常委會可以在《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查中，收集正在推進的《政務(wù)處分法》等監(jiān)察立法建議。執(zhí)法檢查對《監(jiān)察法》的應(yīng)然性效力作出評價，既能夠推動已經(jīng)實施的監(jiān)察法律的修改，又能夠推動提高新的監(jiān)察立法質(zhì)量，實現(xiàn)法律監(jiān)督與促進立法完善相統(tǒng)一。

3.檢查《監(jiān)察法》的道德性效力

《監(jiān)察法》是反腐敗專門立法，強制性、制裁性是其突出特點。同時，將道德、文化和倫理教育作為預(yù)防和反腐敗的法律手段，用以強化監(jiān)察對象主動依法行使權(quán)力、接受監(jiān)督教育的思想意識與行動自覺?！侗O(jiān)察法》的道德性效力突出體現(xiàn)在關(guān)于國家監(jiān)察工作方針的立法規(guī)范中。比如，“國家監(jiān)察工作堅持標本兼治、綜合治理”，“懲戒和教育相結(jié)合，寬嚴相濟”，“加強法治教育和道德教育，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”，“構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制”等條款規(guī)定?！侗O(jiān)察法》道德性效力的另一個來源是公眾對預(yù)防和懲治腐敗的認同、支持與積極參與，以及由此形成的廣泛社會共識，“如果法律規(guī)范是處于法律確信而被人們自愿遵守，那么它就具有道德效力”(31)〔德〕魏德士《法理學(xué)》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2013年版，第149頁。。國家反腐敗工作成效給予公眾的獲得感、幸福感和安全感越多，他們對《監(jiān)察法》實施效果的評價就越高,反之亦然。

執(zhí)法檢查可以從內(nèi)部與外部兩個視角評價《監(jiān)察法》的道德性效力。內(nèi)部性評價主要收集了解監(jiān)察對象自覺遵守和執(zhí)行《監(jiān)察法》的情況，包括是否主動接受廉政教育，是否主動接受監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督，是否開展自我監(jiān)督，是否主動執(zhí)行監(jiān)察建議，監(jiān)察對象是否堅守理想信念和道德操守等。外部性評價主要是收集了解監(jiān)察對象之外的企業(yè)、社會組織和公眾對本地區(qū)《監(jiān)察法》實施情況和反腐敗工作的總體意見。《監(jiān)察法》道德性效力內(nèi)容廣泛，參與評價的主體多元，執(zhí)法檢查組需要深入開展調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見建議后作出整體性評價。

(二)監(jiān)督國家監(jiān)察體制改革的推進落實

深化國家監(jiān)察體制改革是一項長期而艱巨的任務(wù)。監(jiān)察委員會“入憲”、《監(jiān)察法》的制定及其相關(guān)法律的修訂，標志著監(jiān)察體制改革的第一階段任務(wù)基本完成。(32)劉艷紅《〈監(jiān)察法〉與其他規(guī)范銜接的基本問題研究》，《法學(xué)論壇》2019年第1期。持續(xù)深化監(jiān)察體制改革，要求全面貫徹實施《監(jiān)察法》?！侗O(jiān)察法》得到全面實施，也必然為深化監(jiān)察體制改革創(chuàng)造有利條件，提供法治保障?！侗O(jiān)察法》執(zhí)法檢查的一項重要任務(wù)是，監(jiān)督推進落實監(jiān)察體制改革情況。

首先，檢查本級監(jiān)察機關(guān)完成改革目標任務(wù)情況。監(jiān)督中央重大決策的落實情況，始終是人大執(zhí)法檢查的一項重要工作。十一屆全國人大常委會在2009年工作報告中明確提出：“要把推動中央重大決策部署貫徹落實作為人大監(jiān)督工作的重中之重?！?33)吳邦國《全國人大常委會工作報告(2009年)》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2009年第2期。十二屆全國人大常委會將“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動中央重大決策部署落實”作為人大開展執(zhí)法檢查須遵循的四項原則中的第一項原則(34)張德江《在全國人大常委會食品安全執(zhí)法檢查組第一次全體會議上的講話》，《中國人大》2016年第8期。。十三屆全國人大把“推動黨中央決策部署貫徹落實”作為人大監(jiān)督的首要目的(35)栗戰(zhàn)書《在第十三屆全國人大常委會第四次會議上的講話》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2018年第4號。。《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查應(yīng)當(dāng)首先監(jiān)督檢查本級監(jiān)察機關(guān)是否高質(zhì)量完成中央和上級監(jiān)察機關(guān)制定的改革目標任務(wù)。監(jiān)察機關(guān)組建改革已經(jīng)全部到位，各級監(jiān)察機關(guān)需堅持目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，在實現(xiàn)反腐敗標本兼治和健全國家監(jiān)督目標體系上推進改革。監(jiān)察體制改革試點地區(qū)的監(jiān)察機關(guān)，還應(yīng)充分發(fā)揮先行先試的“探路者”作用，創(chuàng)造更多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。

其次，檢查推進監(jiān)察體制改革的法治化與監(jiān)察工作體制機制運轉(zhuǎn)情況。重點檢查完善統(tǒng)一決策、一體運行的執(zhí)法工作機制，建立健全監(jiān)察工作流程，開展內(nèi)部權(quán)力運行的監(jiān)督制約情況，落實紀法貫通、法法銜接工作舉措等情況，并對監(jiān)察機關(guān)的制度規(guī)范、內(nèi)控機制建設(shè)和工作機制創(chuàng)新提出意見建議。

最后，檢查深化監(jiān)察體制改革的協(xié)同推進機制。對監(jiān)察工作的資源力量整合、措施手段運用、跨地區(qū)跨部門協(xié)調(diào)、其他機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)行使職權(quán)的支持配合以及監(jiān)察機關(guān)的履職條件保障等工作協(xié)同情況提出意見與建議。深化監(jiān)察體制改革，客觀上存在“破與立”、“改當(dāng)下”與“立長遠”的矛盾，執(zhí)法檢查過程中，對本級監(jiān)察機關(guān)落實改革任務(wù)作出客觀精準的評價，對于符合改革原則目標、有效預(yù)防和懲治腐敗的創(chuàng)新性舉措給予支持。

(三)監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的依法履職

監(jiān)察機關(guān)是《監(jiān)察法》的專門實施機關(guān)，監(jiān)察人員是行使監(jiān)察權(quán)的法定主體。監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察人員的履職行為產(chǎn)生特定法律后果，直接影響《監(jiān)察法》的實施效果。只有首先實現(xiàn)對監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察人員的有效監(jiān)督，才能有效監(jiān)察公職人員，保護公民權(quán)利。《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查可以適用合法性標準、合理性標準和效率性標準，檢查監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的履職情況。

1．合法性標準

合法性檢查標準主要對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員依法履職和正確行使監(jiān)察權(quán)情況作出具體評價。監(jiān)察機關(guān)及其監(jiān)察人員是行使國家監(jiān)察權(quán)、預(yù)防和懲治腐敗的專門主體，嚴格依照法定職責(zé)、法定程序行使權(quán)力是第一要求。《監(jiān)察法》規(guī)定“國家監(jiān)察工作嚴格遵照憲法和法律”、“監(jiān)察人員必須模范遵守憲法和法律”，表明監(jiān)察人員遵守國家法律的強制性義務(wù)比司法人員要更為嚴苛(36)《法官法》第十條規(guī)定“法官應(yīng)當(dāng)嚴格遵守憲法和法律”，《檢察官法》第十條規(guī)定“檢察官應(yīng)當(dāng)嚴格遵守憲法和法律”，它們與《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察人員“必須模范遵守憲法和法律”相比，后者對義務(wù)主體的強制性更高，義務(wù)履行能力的要求更為嚴格。監(jiān)察權(quán)是專門監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力，監(jiān)察人員必須對憲法法律抱有極高的忠誠與審慎態(tài)度。。執(zhí)法檢查首先要監(jiān)督檢查監(jiān)察機關(guān)及其人員遵守和執(zhí)行《監(jiān)察法》的情況，檢查的具體事項包括：是否依照《監(jiān)察法》和有關(guān)法律的規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，是否存在怠于履行職責(zé)情況；是否嚴格遵照監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序，依法行權(quán)；是否與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約；是否自覺接受國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和其他形式的監(jiān)督；是否保障當(dāng)事人的合法權(quán)益；監(jiān)察人員違法行權(quán)是否依法得到處理等。合法性評價標準的直接依據(jù)是《監(jiān)察法》的具體條款和其他制度規(guī)范。由于國家監(jiān)察立法尚處于完善階段，《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查的合法性檢查標準的內(nèi)涵有待于監(jiān)察法專門立法的出臺進一步細化。

2．合理性標準

合理性檢查標準主要是評價監(jiān)察機關(guān)在行使監(jiān)察權(quán)的過程中，是否根據(jù)《監(jiān)察法》立法目的和立法規(guī)范的原則性授權(quán)，以及實際監(jiān)察工作需要，科學(xué)公正、積極高效地行使了監(jiān)察權(quán)。檢查的具體事項包括：行使監(jiān)察權(quán)是否遵循了慎之又慎、自我約束嚴之又嚴的總體要求；在立法尚未規(guī)定的制度空白地帶，作出的自由裁量是否合理；在對監(jiān)察對象的嚴管與厚愛、激勵與約束、懲戒與防范等方面是否做到兩者兼顧；是否探索創(chuàng)新了深化改革、健全法治、有效制約和監(jiān)督權(quán)力的工作舉措；對公職人員是否開展了有效的廉政教育、法治教育、道德教育和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化教育；是否切實提高監(jiān)察人員的能力素質(zhì)和職業(yè)倫理等。在監(jiān)察體制改革持續(xù)深化和國家監(jiān)察立法尚不完善的現(xiàn)實條件下，監(jiān)察工作中必然存在依法行權(quán)與合理裁量、改革創(chuàng)新與規(guī)范守成的矛盾，因此適用合理性檢查標準需要綜合考慮多種因素。

3．效率性標準

追求效率是嚴厲懲治腐敗的必然要求，黨的十八大以來反腐敗的顯著成效來自于反腐敗的持續(xù)高壓態(tài)勢?！侗O(jiān)察法》將構(gòu)建“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的國家監(jiān)察體制確定為立法目標之一。監(jiān)察權(quán)的高效運行能夠有效強化反腐敗威懾力，有助于構(gòu)建“不敢腐”“不想腐”的長效機制。適用效率性標準檢查監(jiān)察權(quán)運行與監(jiān)察機關(guān)工作效率的具體事項有：是否通過執(zhí)行《監(jiān)察法》把黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機制進行固化；監(jiān)察權(quán)的行使是否實現(xiàn)對公權(quán)力和公職人員的全覆蓋及其有效性；是否整合現(xiàn)有國家反腐敗工作力量，集中反腐敗資源；在規(guī)范行使權(quán)力的前提下是否有效減少辦案時限，提高辦案質(zhì)量；是否節(jié)省查辦案件的人力物力財力等公共資源等。值得注意的是，追求效率是監(jiān)察權(quán)的內(nèi)在屬性，但不可片面追求效率而忽視依法嚴格規(guī)范行權(quán)。各級監(jiān)察機關(guān)要“嚴格按照規(guī)定權(quán)限、規(guī)則、程序開展工作”(37)趙樂際《在中國共產(chǎn)黨第十九屆中紀委第三次全體會議上的工作報告》，《人民日報》2019年2月21日第4版。。對《監(jiān)察法》實施的效率性檢查，必須統(tǒng)一于合法性檢查，不宜單獨對監(jiān)察機關(guān)的工作效率作出評價。

四 《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查監(jiān)督的保障與協(xié)同機制

(一)本級黨委：對《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查的政治領(lǐng)導(dǎo)與支持

國家權(quán)力機關(guān)依法組織開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查，對本級監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員進行監(jiān)督，執(zhí)法檢查權(quán)的具體行使與監(jiān)督實效的保障，需要本級黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)與工作支持。

首先，黨委領(lǐng)導(dǎo)和支持本級人大組織開展執(zhí)法檢查，是貫徹黨對人大工作領(lǐng)導(dǎo)原則的具體要求，必須始終堅持。各級人大常委會黨組對重大問題向本級黨委請示報告，定期向本級黨委報告工作，黨委對人大依法履職給予支持，已經(jīng)有了制度化規(guī)定。(38)《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》規(guī)定：“全國人大常委會黨組要定期向中央報告工作”，“研究涉及全局的重大事項或作出重大決定要及時向黨中央請示報告”，省級人大常委會黨組“重大事項和重要情況及時向同級黨委請示報告”。黨委對本級人大常委會組織開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查進行政治領(lǐng)導(dǎo)和工作支持，是執(zhí)行《監(jiān)察法》關(guān)于“堅持黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”立法規(guī)范的具體行動。個別地方人大常委會在執(zhí)法檢查監(jiān)督實踐中，貫徹執(zhí)行了黨委對本級人大工作的政治領(lǐng)導(dǎo)原則。例如，山西省人大常委會組織開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查中，省委主要負責(zé)人親自部署、親自把關(guān)、親自審定，從政治和全局的角度保證了強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)。(39)參見：《山西省人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國監(jiān)察法〉實施情況的報告》，《山西省人民代表大會常務(wù)委員會公報》2018年第4號。

其次，黨的紀律檢查與國家監(jiān)察的高度統(tǒng)一性決定了《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查，需要本級黨委給予工作支持。黨的紀律檢查與國家監(jiān)察工作在組織形式、職能定位、決策程序等方面深度交叉。紀委監(jiān)委合署辦公，一套人馬，兩個牌子，體現(xiàn)的是黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察“一體兩面”，具有高度的內(nèi)在一致性和互補性。各級黨委履行反腐敗領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主體責(zé)任，對《監(jiān)察法》在本地區(qū)的實施產(chǎn)生直接影響。黨委定期聽取本級監(jiān)察委的工作匯報，黨委書記定期主持研判問題線索、分析反腐敗形勢，聽取重大案件情況匯報；監(jiān)察機關(guān)作出立案審查調(diào)查決定、給予政務(wù)處分等重要事項須向本級黨委請示匯報?！侗O(jiān)察法》執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，容易并存于紀委與監(jiān)察機關(guān)，難以徹底分開；常委會審議執(zhí)法檢查報告提出的意見建議，對本級黨委領(lǐng)導(dǎo)紀檢監(jiān)察工作具有促進和幫助作用。

最后，黨委對《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查的領(lǐng)導(dǎo)和支持，重點在于把握政治方向與督促監(jiān)督意見的整改落實?！侗O(jiān)察法》執(zhí)法檢查屬于國家權(quán)力機關(guān)對本級監(jiān)察機關(guān)的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，在監(jiān)督出發(fā)點和監(jiān)督目的上，與黨委對本級監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督高度一致，都是為了促進《監(jiān)察法》的全面實施，促進監(jiān)察機關(guān)工作。但是，《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查不同于黨委監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督，而具有人大監(jiān)督的鮮明特性?！侗O(jiān)察法》執(zhí)法檢查內(nèi)容、范圍與監(jiān)督程序均來自法律授權(quán)，須嚴格依照法律規(guī)定進行監(jiān)督；執(zhí)法檢查的過程由執(zhí)法檢查組實地檢查、常委會聽取和審議執(zhí)法檢查報告、監(jiān)督意見的落實整改及反饋、執(zhí)法檢查后的跟蹤檢查等環(huán)節(jié)構(gòu)成；執(zhí)法檢查不干涉監(jiān)察機關(guān)具體工作，不對監(jiān)察個案發(fā)表意見；執(zhí)法檢查信息需要依法向社會公開。因此，黨委需要從政治上和監(jiān)督實效保障方面支持本級人大常委會依法開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查，執(zhí)法檢查的組織實施由常委會及其執(zhí)法檢查組依法負責(zé)。各級黨委應(yīng)高度重視《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的主要問題，督促本級監(jiān)察機關(guān)整改落實執(zhí)法檢查報告與常委會的審議意見建議，對整改落實不力的及時予以糾正。監(jiān)察機關(guān)將整改落實情況向本級人大常委會作反饋報告前，應(yīng)向本級黨委報告。

(二)上一級監(jiān)察委：在職責(zé)范圍內(nèi)研究處理執(zhí)法檢查報告及其審議意見

地方人大常委會組織開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查，需要協(xié)調(diào)處理的另一個監(jiān)督關(guān)系是上一級監(jiān)察機關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)處理執(zhí)法檢查監(jiān)督的重大問題。地方各級監(jiān)察委對本級人大及其常委會和上一級監(jiān)察委負責(zé)，并接受其監(jiān)督。同時，上級監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委的工作，“地方各級監(jiān)察機關(guān)對上一級監(jiān)察機關(guān)負責(zé)，與上下級紀委之間的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是相匹配的”(40)中共中央紀委檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第83頁。。地方監(jiān)察委與下一級監(jiān)察委是監(jiān)督與被監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的法律關(guān)系?！侗O(jiān)察法》共有11個條文對此進行了明確規(guī)定。監(jiān)察機關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，既體現(xiàn)在安排部署工作等宏觀指導(dǎo)層面，又體現(xiàn)在案件管轄、履職監(jiān)督和人員任免提名等具體工作中。(41)十八屆三中全會《決定》提出：“查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。”《中國共產(chǎn)黨紀委檢察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第九條明確規(guī)定：“地方各級紀檢監(jiān)察機關(guān)對作出立案審查調(diào)查決定、給予黨紀政務(wù)處分等重要事項，應(yīng)當(dāng)向同級黨委請示匯報并向上級紀委監(jiān)委報告，形成明確意見后再正式行文請示。遇有重要事項應(yīng)當(dāng)及時報告?！毕录壉O(jiān)委主任、副主任提名考察以上一級紀委監(jiān)委會同組織部門為主；上級監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容與范圍。參見：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉案例解讀》，中國方正出版社2018年版，第89頁。上級監(jiān)委除了可以督促下級監(jiān)委嚴格依法辦事、公正履職外，更重要的是當(dāng)下級監(jiān)委在履職過程中遇到各種障礙和阻力時，能及時提供支持和幫助，有效減少或排除干擾，保障反腐敗工作的順利開展。(42)覃春娥《如何把握好監(jiān)察機關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系——加強上級對下級監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)》，《中國紀檢監(jiān)察》2018年第10期。

因此，地方監(jiān)察機關(guān)是否全面執(zhí)行《監(jiān)察法》與上一級監(jiān)察機關(guān)的正確領(lǐng)導(dǎo)和有效監(jiān)督密切相關(guān)。對于執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大問題和審議執(zhí)法檢查報告中的意見建議，地方監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)向上一級監(jiān)察機關(guān)報告，上一級監(jiān)察機關(guān)督促下一級監(jiān)察機關(guān)整改落實；監(jiān)督意見在上一級監(jiān)察機關(guān)管理職責(zé)范圍之內(nèi)的，上一級監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)接受并予以整改落實。

五 結(jié)論

《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查是國家權(quán)力機關(guān)依法行使的一項新的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察權(quán)性質(zhì)和監(jiān)察工作特性決定了《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查的監(jiān)督目的、監(jiān)督內(nèi)容與監(jiān)督程序具有鮮明特征。各級人大常委會在“寓支持于監(jiān)督”的監(jiān)督原則指向下，及時組織開展《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查，監(jiān)督《監(jiān)察法》的全面實施，監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)依法嚴格行權(quán)，推動國家監(jiān)察體制改革的持續(xù)深化。《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查探索積累的經(jīng)驗，有助于各級國家權(quán)力機關(guān)通過其他法定監(jiān)督形式監(jiān)督本級監(jiān)察機關(guān)。在新的起點上，推進國家反腐敗工作的法治化、規(guī)范化，既需要持續(xù)深化監(jiān)察體制改革和進一步完善國家監(jiān)察立法，更有賴于通過《監(jiān)察法》執(zhí)法檢查監(jiān)督，確保國家反腐敗立法得到正確執(zhí)行和嚴格遵守。