周海滔

一、問題的提出

《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第45條第2款規(guī)定了立法解釋的兩種適用情形，分別為“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義”和“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)”。司法解釋的適用情形則由該法第104條第1款規(guī)定，即最高人民法院和最高人民檢察院分別有權(quán)對“屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律”的問題進(jìn)行解釋，又被稱為具體應(yīng)用解釋。前述兩個(gè)條款其實(shí)是對1981年《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》（以下簡稱《決議》）的繼承和發(fā)展，因此早在該法對兩種解釋的適用情形作出規(guī)定以前，就已經(jīng)有學(xué)者質(zhì)疑二者之間并沒有形成真實(shí)有效的區(qū)分。[1]參見張志銘：“關(guān)于中國法律解釋體制的思考”，載《中國社會(huì)科學(xué)》1997年第2 期，第112 頁。無論是法律規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義，還是新的情況需要明確適用法律依據(jù)，其實(shí)都是具體應(yīng)用法律所要面臨并解決的問題。[2]參見劉桂新、江國華：“中國立法解釋制度的困境與出路”，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2015年第5 期，第5 頁。

另一方面，兩種解釋的適用情形沒有形成實(shí)質(zhì)區(qū)分及其弊端和爭議則早已經(jīng)顯現(xiàn)。首先，它曾一度引發(fā)人們反思立法解釋和司法解釋制度的存廢問題，并且有不少人主張廢除其中一種解釋制度。[3]主張廢除全國人大常委會(huì)法律解釋權(quán)的文章，參見丁戊：“法律解釋體系問題研究”，載《法學(xué)》2004年第2 期，第22 頁；魏勝強(qiáng)：“立法機(jī)關(guān)的法律解釋權(quán)述評——從全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)說起”，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第1 期，第19 頁。主張今后應(yīng)當(dāng)逐漸廢除司法解釋的文章，參見胡巖：“司法解釋的前生后世”，載《政法論壇》2015年第3 期，第38 頁；陳林林、許楊勇：“司法解釋立法化問題三論”，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2 010年第6 期，第37 頁。在此背景下，區(qū)分兩種解釋在適用情形上的差異也許有助于說明二者繼續(xù)存在的必要性，否則將難以充分論證在立法解釋之外設(shè)置司法解釋或在司法解釋之外設(shè)置立法解釋的必要性。盡管兩種解釋在解釋主體、程序以及效力等方面存在差異，但究竟是這些差異決定了二者在適用情形上的不同，還是因?yàn)椴煌倪m用情形方才導(dǎo)致在解釋主體、程序以及效力等方面的差異，對此應(yīng)當(dāng)區(qū)別看待。如果是兩種解釋的適用情形決定了它們在解釋主體、程序以及效力等方面存在差異，至少可以說明在一種解釋之外設(shè)立另一種解釋具有必要性，反之則較難論證。如果真的如同學(xué)者所言，兩種解釋之間具有高度同質(zhì)性或不存在根本性區(qū)別，那么顯然只需要保留其中一種即可。[4]參見馬鳳春：“立法解釋的學(xué)理解構(gòu)與制度重建——以刑法為視角”，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第4 期，第36 頁。其次，兩種解釋的適用情形沒有形成實(shí)質(zhì)區(qū)分將難以判定立法解釋缺位和司法解釋越權(quán)問題。我國司法解釋當(dāng)前所呈現(xiàn)的立法化趨向使得不少學(xué)者為之擔(dān)憂，其中又以最高人民法院的司法解釋表現(xiàn)得尤為明顯。[5]有關(guān)司法解釋立法化的文章，參見袁明圣：“司法解釋‘立法化’現(xiàn)象探微”，載《法商研究》2003年第2期，第3~12 頁；洪浩：“造法性民事訴訟司法解釋研究”，載《中國法學(xué)》2005年第6 期，第121~129 頁。雖然司法解釋立法化是多種因素影響下形成的結(jié)果，但不得不承認(rèn)的是，兩種解釋的適用情形沒有形成實(shí)質(zhì)區(qū)分是重要因素之一。除了具有越權(quán)嫌疑以外，司法解釋立法化還使解釋工作陷入“解釋—再解釋—再解釋的解釋”的解釋循環(huán)。[6]參見李相森：“論近代以來中國司法解釋概念的變遷”，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2019年第2 期，第191 頁。這使得司法解釋本身的功能或效用大大地降低。

遺憾的是，盡管2015年《立法法》作出了修改，但是該問題并沒有得到應(yīng)有的重視。更為棘手的是，我國理論界和實(shí)務(wù)界目前仍然沒有一套成熟可行的方案來應(yīng)對這一問題，導(dǎo)致兩種解釋的適用情形至今還處于難以被準(zhǔn)確區(qū)分的狀態(tài)，長此以往將不利于我國法律解釋體制的正常運(yùn)作。因此在當(dāng)前的法律解釋體制下，既然立法解釋和司法解釋兩種制度都不可能被突然廢除，那么區(qū)分兩種解釋的適用情形就還具有很大必要性和現(xiàn)實(shí)意義。

二、立法解釋和司法解釋的適用情形難以區(qū)分的原因

只對《立法法》第45條第2款和第104條第1款作語義分析，確實(shí)難以在二者之間形成實(shí)質(zhì)區(qū)分。除開立法技術(shù)因素，該問題還與人們對國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和全國人大常委會(huì)及其法律解釋權(quán)的認(rèn)識偏差有關(guān)。后者突出表現(xiàn)為，全國人大常委會(huì)總是被習(xí)慣性地稱為立法機(jī)關(guān)，甚至被等同于立法機(jī)關(guān)，其所作法律解釋也被稱為立法解釋，進(jìn)而運(yùn)用三權(quán)分立學(xué)說對此加以研究和闡述。在中國語境下，筆者其實(shí)并不太贊同將全國人大常委會(huì)簡單地等同于立法機(jī)關(guān)和立法解釋的稱謂，因?yàn)檫@兩個(gè)概念并無法全面反映人民代表大會(huì)制度下全國人大常委會(huì)及其法律解釋的全貌，但為了與學(xué)界約定俗成的概念相對接，本文也將以立法解釋來指稱全國人大常委會(huì)所出法律解釋。

（一）立法技術(shù)因素

就立法技術(shù)而言，該法第45條第2款和第104條第1款存在的問題主要有以下兩方面：第一，這兩個(gè)條款在語言表述上具有相當(dāng)程度的不確定性；第二，規(guī)定兩種解釋及其適用情形的兩個(gè)條款所采用的方式不合理。因此，如果想要對兩種解釋的適用情形作出實(shí)質(zhì)的區(qū)分，那么首先就必須從語言表述和規(guī)定方式著手，既要使兩個(gè)條款在語言表述方面清晰明確，又要使規(guī)定二者的方式相互協(xié)調(diào)自洽。

1.兩個(gè)條款在語言表述方面存在問題

兩個(gè)條款所體現(xiàn)的不確定性既可能源于法律語言本身的特質(zhì)，也可能是立法者故意使然。有觀點(diǎn)認(rèn)為，法律語言的模糊性指的就是不確定性。[7]參見杜金榜：“從法律語言的模糊性到司法結(jié)果的確定性”，載《現(xiàn)代外語》2001年第3 期，第306 頁；董曉波：“法律語言中模糊詞語的辯證分析”，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第5 期，第107 頁。筆者認(rèn)為前述觀點(diǎn)存在不妥之處，即法律語言的模糊性并不同于不確定性。法律語言的不確定性意味著，它所表達(dá)的內(nèi)容具有多種意思或可能性，并且人們難以確定它所意指的究竟是哪一種意思或可能性；從另一角度來看，盡管法律規(guī)定的不確定性使其具有多種意思或可能性，但至少這些意思和可能性都是可以通過細(xì)致描述而逐一表達(dá)出來的。模糊性則與此不同，它意味著立法者難以通過法律語言準(zhǔn)確地表述其所要表達(dá)的內(nèi)容，讀者也不能從法律語言中品讀出任何具體意思或可能性。德沃金亦認(rèn)為，只有當(dāng)法律條款被視為“是需要補(bǔ)充的，或者是不完全的，或者是綱要式的”時(shí)候，“它們才是模糊的”。[8][美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，第184 頁。因此，就該法第45條第2款和第104條第1款的具體內(nèi)容而言，二者在語言表述方面具有的是不確定性而非模糊性，進(jìn)而使兩種解釋的適用情形難以被準(zhǔn)確地描述。

一方面，該法第45條第2款并不能使立法解釋的適用情形區(qū)別于司法解釋的適用情形。對法律規(guī)定進(jìn)一步明確具體含義、對新的情況明確適用法律依據(jù)與具體應(yīng)用法律之間并非相互排斥的關(guān)系，而是包含和被包含的關(guān)系。首先，司法解釋同樣是為了明確法律規(guī)定的具體含義，但“進(jìn)一步明確具體含義”相較“明確具體含義”是否具有更深層次的意義卻不明確。如果二者存在區(qū)別，那么區(qū)別是什么、如何判定法律規(guī)定需要明確具體含義或進(jìn)一步明確具體含義？顯然，如果法律沒有對此進(jìn)行限定的話，試圖通過語義來分析該問題無疑存在諸多困難。其次，“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)”同樣具有不確定性。由于根本沒有對“新的情況”及其內(nèi)涵進(jìn)行說明，也沒有對“新的情況”的具體類型進(jìn)行列舉，所以很難對“新的情況”作出界定。有學(xué)者認(rèn)為，該條款所規(guī)定的兩種情形并不構(gòu)成全國人大常委會(huì)解釋法律的獨(dú)特內(nèi)容，司法解釋同樣是對此而作出的。[9]參見黎楓：“論立法解釋制度——兼評《立法法》對法律解釋制度的規(guī)定”，載《政治與法律》2000年第6 期，第6 頁。但也有學(xué)者認(rèn)為，盡管“立法解釋和司法解釋在存在范圍上有外延上的交叉之處”，但是“立法解釋有其獨(dú)特的存在范圍”。[10]李?；?、廖梅：“我國刑法立法解釋性質(zhì)問題探討”，載《法學(xué)》2004年第8 期，第58 頁。正因該條款存在著諸多不確定性，方才導(dǎo)致爭議不斷。

另一方面，該法第104條第1款規(guī)定司法解釋適用于審判和檢察領(lǐng)域具體應(yīng)用法律所遇到的問題，這同樣不能使司法解釋的適用情形區(qū)別于立法解釋的適用情形。首先，全國人大常委會(huì)所作法律解釋一般帶有“根據(jù)司法實(shí)踐中遇到的情況”的表述，這從側(cè)面反映了立法解釋離不開法律的具體應(yīng)用過程，比如對《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第30條和第226條的解釋。其次，全國人大常委會(huì)對《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第99條第1款、《中華人民共和國婚姻法》（以下簡稱《婚姻法》）第22條的解釋則更加印證了前述說法。該解釋的作出完全是因應(yīng)最高人民法院的請求，而最高人民法院提出該請求無疑源自具體應(yīng)用法律的需要。甚至有學(xué)者認(rèn)為，具體應(yīng)用解釋就是“對具體案件的決定、裁決或判決的法律依據(jù)所作的說明，或者對具體案件如何適用法律所作的答復(fù)?！盵11]陳斯喜：“論立法解釋制度的是與非及其他”，載《中國法學(xué)》1998年第3 期，第66~67 頁。相應(yīng)的，司法解釋應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在個(gè)案或個(gè)別性解釋，而不能進(jìn)行抽象性解釋。[12]參見汪全勝：“司法解釋正當(dāng)性的困境及出路”，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3 期，第92 頁。但是在當(dāng)前的法律解釋體制之下，將司法解釋限制在個(gè)案解釋顯然不符合我國司法實(shí)踐。

2.兩種解釋及其適用情形的規(guī)定方式不合理

根據(jù)《決議》和《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院及其主管部門、省級人大常委會(huì)和省級人民政府主管部門等主體都無權(quán)解釋審判和檢察領(lǐng)域具體應(yīng)用法律所遇到的問題。因此，在審判或檢察領(lǐng)域，具體應(yīng)用法律所遇到的問題要么由全國人大常委會(huì)作出立法解釋，要么由最高人民法院或最高人民檢察院作出司法解釋。在此基礎(chǔ)上，用以概括兩種解釋及其適用情形的方式只有三種。第一種方式是，只在第45條第2款規(guī)定全國人大常委會(huì)解釋法律的情形，而具體應(yīng)用法律所遇到的其他情形則規(guī)定由最高法院或最高檢察院作出司法解釋。第二種方式是，只在第104條第1款規(guī)定最高人民法院和最高人民檢察院解釋法律的情形，而具體應(yīng)用法律所遇到的其他情形則規(guī)定由全國人大常委會(huì)進(jìn)行解釋。第三種方式是，第45條第2款和第104條第1款分別規(guī)定兩種解釋的適用情形。我國《立法法》所采用的規(guī)定方式正是最后一種。相較于前兩種規(guī)定方式而言，第三種方式很難避免兩種解釋的適用情形存在重疊或遺漏之處，因?yàn)檫@種方式無法保證兩種解釋的適用范圍恰好保持相斥的關(guān)系。因此，為了更好地區(qū)分兩種解釋的適用情形，有必要改變該法所采用的規(guī)定方式。

（二）對國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和全國人大常委會(huì)及其法律解釋權(quán)的認(rèn)識偏差

除開立法技術(shù)因素，兩種解釋的適用情形之所以沒有形成實(shí)質(zhì)區(qū)分，更深層次原因還可能源自人們關(guān)于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)、全國人大常委會(huì)及其法律解釋權(quán)的認(rèn)識偏差。受三權(quán)分立學(xué)說影響，有些學(xué)者習(xí)慣性地將全國人大及其常委會(huì)類比甚至等同于外國立法機(jī)關(guān)，這不符合人民代表大會(huì)制度下我國憲法對國家權(quán)力結(jié)構(gòu)、全國人大常委會(huì)及其法律解釋權(quán)的規(guī)定，并且在一定程度上對區(qū)分兩種解釋的適用情形形成干擾，所以有必要對此予以澄清。

1.人民代表大會(huì)制度全面反映了我國的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)

區(qū)分不同的政府機(jī)構(gòu)和政府職能是分權(quán)學(xué)說的根本要素，但政府職能并不必然與政府機(jī)構(gòu)完全對應(yīng)。[13]參見[英]M·J·C·維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第15 頁。在政治實(shí)踐中，一項(xiàng)政府職能既可能由一個(gè)或多個(gè)政府機(jī)構(gòu)完成，如行政機(jī)關(guān)在立法機(jī)關(guān)之外承擔(dān)委任立法職能；也可能一個(gè)政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)著多項(xiàng)政府職能，如英國上議院在立法職能以外也承擔(dān)部分司法職能。正如麥迪遜所言，孟德斯鳩在三權(quán)分立理論中所要表達(dá)的意思并非“這些部門不應(yīng)部分參與或支配彼此的行動(dòng)”，而是只有“在一個(gè)部門的全部權(quán)力由掌握另一部門的全部權(quán)力的同一些人行使的地方，自由憲法的基本原則就會(huì)遭到破壞?！盵14]參見[美]漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第285 頁。特別是在三權(quán)分立學(xué)說的影響之下，人們習(xí)慣性地將政府機(jī)構(gòu)和政府職能一一對應(yīng)起來。但是，三權(quán)分立原則很明顯并不構(gòu)成我國憲法的基本原則，因此準(zhǔn)確地說，中國并不存在能夠與外國立法機(jī)關(guān)完全對應(yīng)的國家機(jī)構(gòu)，即使人大及其常委會(huì)確實(shí)承擔(dān)著外國立法機(jī)關(guān)所承擔(dān)的立法職能。有學(xué)者認(rèn)為，“全國人大常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)”和“全國人大常委會(huì)是立法機(jī)關(guān)”的命題都正確，并且后者比前者更為具體。[15]參見劉艷紅：“刑法立法解釋若干問題新析”，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1 期，第39 頁。實(shí)際上，盡管我國憲法規(guī)定全國人大常委會(huì)行使國家立法權(quán)，但據(jù)此便使用內(nèi)涵早已固定化、特定化的“立法機(jī)關(guān)”概念對其加以稱呼未免顯得不太適宜，因?yàn)檫@并不符合我國憲法對最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的定位，我國憲法和相關(guān)法律也從未以“立法機(jī)關(guān)”概念來指代全國人大及其常委會(huì)。相較于“立法機(jī)關(guān)”概念，使用“立法的機(jī)關(guān)”或“行使立法權(quán)的機(jī)關(guān)”的表述似乎更為妥當(dāng)。

人民代表大會(huì)制度全面地反映了我國的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)在于突出各級人大的權(quán)力機(jī)關(guān)地位，具體表現(xiàn)為各級人大統(tǒng)一行使國家權(quán)力。[16]參見劉茂林：《中國憲法導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2009年版，第163 頁。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級人大，并且同級其他國家機(jī)關(guān)由人大選舉產(chǎn)生。由此可知，我國的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)其實(shí)與其他國家的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之間存在著巨大差異，即便是在奉行三權(quán)分立原則的美國和奉行議會(huì)至上原則的英國，作為立法機(jī)關(guān)的國會(huì)和議會(huì)也不曾享有像人民代表大會(huì)這樣的優(yōu)越地位。人大組織優(yōu)位原則表明，人大相對于其他國家機(jī)關(guān)而言不僅具有組織法上的優(yōu)越地位，而且還是后者的權(quán)力來源。[17]參見林彥：“國家權(quán)力的橫向配置結(jié)構(gòu)”，載《法學(xué)家》2018年第5 期，第37 頁。因此，從我國國家權(quán)力的橫向配置來看，全國人大及其常委會(huì)的權(quán)力范圍已經(jīng)大大地超越了立法權(quán)所能涵蓋的范圍，主要包括立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及決定權(quán)等，立法權(quán)盡管對其來說至關(guān)重要，但也只是它的主要而非全部權(quán)力。另一方面，我國憲法和相關(guān)法律從未以“立法機(jī)關(guān)”來指稱各級人大及其常委會(huì)，即便我國《憲法》第58條明確規(guī)定全國人大及其常委會(huì)行使國家立法權(quán)。首先，政府職能與政府機(jī)構(gòu)并非完全對應(yīng)關(guān)系，對立法職能和全國人大及其常委會(huì)之間的關(guān)系而言更是如此。雖然全國人大及其常委會(huì)行使國家立法權(quán)或承擔(dān)立法職能，但結(jié)合《憲法》第62、63、67條等條款來看，全國人大及其常委會(huì)的職權(quán)范圍顯然要遠(yuǎn)大于立法權(quán)所能涵蓋的范圍，因此無論是在理論還是規(guī)范層面，只把它視為立法機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)都存在一定的認(rèn)識偏差。其次，對全國人大常委會(huì)憲法地位的正確表述或官方表述應(yīng)當(dāng)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)?？偠灾?，我國憲法和《立法法》沒有對全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)施加任何限制性規(guī)定符合它作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)關(guān)的設(shè)定。

2.全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)

對于全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)，筆者認(rèn)為可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行理解。一方面，它是一種最終解釋權(quán)，并與全國人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)相聯(lián)結(jié)，解釋法律在很大程度上是為了監(jiān)督法律的實(shí)施。[18]參見張立剛：“回歸與發(fā)展：立法法對法律解釋體制重構(gòu)的意義”，載《西部法學(xué)評論》2013年第2 期，第38 頁。首先，無論是進(jìn)一步明確法律規(guī)定的具體含義，還是對新的情況明確適用法律依據(jù)，全國人大常委會(huì)在此過程中其實(shí)都扮演著最終解釋者的角色。它對法院和檢察院系統(tǒng)具體應(yīng)用法律的工作享有監(jiān)督權(quán)，而對法律規(guī)定進(jìn)一步明確具體含義、對新的情況明確適用法律依據(jù)又恰恰源于具體應(yīng)用法律，所以立法解釋與監(jiān)督權(quán)的行使其實(shí)天然地存在著一定的聯(lián)系。其次，用以證明全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)與其監(jiān)督權(quán)相聯(lián)結(jié)的證據(jù)還有《中華人民共和國各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）。該法第31、32、33條規(guī)定了司法解釋的備案審查和爭議解決機(jī)制，并明確最高人民法院和最高人民檢察院不廢止與法律抵觸的司法解釋的時(shí)候，全國人大常委會(huì)有權(quán)對此作出法律解釋，而此時(shí)行使法律解釋權(quán)所起到的正是定分止?fàn)?、監(jiān)督司法解釋的作用。但有學(xué)者認(rèn)為，最高人民法院和最高人民檢察院就司法解釋中的原則性分歧報(bào)請全國人大常委會(huì)解釋或決定的機(jī)制存在以下兩個(gè)問題：第一個(gè)問題是不具有可操作性，這種做法過于小題大做，并且?guī)缀鯖]有什么先例可供借鑒；第二個(gè)問題則是不具有合理性，法院作為最終適用法律的機(jī)關(guān)，當(dāng)它和檢察院就某一問題適用法律存在不同意見的時(shí)候，直接按照法院對法律規(guī)定的理解予以適用似乎更為妥當(dāng)。[19]參見龍宗智：“‘以審判為中心’的改革及其限度”，載《中外法學(xué)》2015年第4 期，第855 頁。該學(xué)者的觀點(diǎn)具有很強(qiáng)的說服力，但也并不是不可反駁。在回答前述問題以前，首先必須承認(rèn)的是，立法解釋并非必然就比最高人民法院和最高人民檢察院所作的司法解釋更具智慧或優(yōu)勢；恰恰相反，最高人民法院和最高人民檢察院對法律規(guī)定的理解適用在某些方面可能更具經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢。但是正如前面所提及的，由于全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)通常與其監(jiān)督權(quán)相聯(lián)結(jié)，所以全國人大常委會(huì)有權(quán)對最高人民法院和最高人民檢察院就司法解釋的原則性分歧作最終性解釋或決定并不是基于立法解釋比司法解釋更具智慧或經(jīng)驗(yàn)的假設(shè)，而是基于全國人大常委會(huì)對最高人民法院和最高人民檢察院的監(jiān)督。因此，既然全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)與監(jiān)督權(quán)相聯(lián)結(jié)，而且《監(jiān)督法》又規(guī)定它有權(quán)自行或委托下級人大常委會(huì)對法律實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查，那么顯然沒有必要將其法律解釋權(quán)的適用范圍限縮過窄，否則將不利于監(jiān)督法律的具體應(yīng)用過程。

另一方面，必須把握好全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)與立法權(quán)之間的界限或尺度。對于法律規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義、新的情況需要明確適用法律依據(jù)兩種情形，我國《立法法》第45條和第104條規(guī)定的解決方式并不一致。前一條款只規(guī)定全國人大常委會(huì)對此作出法律解釋；根據(jù)后一條款的規(guī)定，全國人大常委會(huì)既可能解釋法律，也有可能制定或修改法律。兩個(gè)條款針對同樣情形規(guī)定了不同處理方式的做法存在兩種可能性：第一種可能性是，第45條第2款規(guī)定的兩種情形的解決方式原本就是多元的，具體采用哪一種解決方式取決于最高人民法院和最高人民檢察院提出的要求，或者由全國人大常委會(huì)自行決定。第二種可能性是，第45條第2款規(guī)定的兩種情形內(nèi)部又可再作進(jìn)一步細(xì)分，即有些法律規(guī)定的具體含義通過全國人大常委會(huì)的解釋便可進(jìn)一步明確，有些法律規(guī)定的具體含義則需要通過制定或修改法律才能進(jìn)一步明確，新的情況需要明確適用法律依據(jù)亦同。筆者傾向于第二種可能，即認(rèn)為全國人大常委會(huì)雖然有權(quán)對具體應(yīng)用法律所遇到的各類需要解釋的情形作出解釋，但這也僅限于通過法律解釋即可解決的情形。如果新的情況難以在現(xiàn)行法律規(guī)定找到依據(jù)，那么全國人大常委會(huì)就只能制定或修改法律了。[20]參見劉風(fēng)景：“司法解釋權(quán)限的界定與行使”，載《中國法學(xué)》2016年第3 期，第215 頁。因此，全國人大常委會(huì)不應(yīng)當(dāng)以法律解釋作為借口，試圖以此代替法律制定或修改，否則立法解釋將無法使自己區(qū)別于立法行為。

三、《立法法》第45條第2款的性質(zhì)及其限縮解釋

對全國人大常委會(huì)及其法律解釋權(quán)的前述分析容易導(dǎo)向這樣一個(gè)結(jié)論，即對具體應(yīng)用法律所遇到的各種需要解釋的情形，全國人大常委會(huì)原則上或理論上都有權(quán)作出解釋。但是，如果全國人大常委會(huì)有權(quán)對具體應(yīng)用法律所遇到的各類需要解釋的問題進(jìn)行解釋的結(jié)論是正確的，那么《立法法》第45條第2款另行規(guī)定兩種特殊情形由其進(jìn)行解釋則無異于多此一舉而沒有繼續(xù)存在的必要性，要么只能被視為全國人大常委會(huì)有權(quán)對特定情形作出解釋的再次強(qiáng)調(diào)，要么是對專屬解釋情形的限定。因此，如何在現(xiàn)行法律規(guī)定還沒有作出修改以前，通過解釋以賦予或闡明該條款繼續(xù)存在的必要性？其次，根據(jù)這一結(jié)論，全國人大常委會(huì)與最高人民法院顯然都有權(quán)解釋審判領(lǐng)域內(nèi)具體應(yīng)用法律所遇到的需要解釋的問題，與最高人民檢察院在檢察領(lǐng)域內(nèi)亦然，那么對于兩種解釋的適用情形在審判和檢察領(lǐng)域的重疊部分又應(yīng)當(dāng)如何處理？筆者認(rèn)為，前述問題的解決有賴于對該條款的性質(zhì)和內(nèi)容進(jìn)行必要分析與限定。

（一）《立法法》第45條第2款的性質(zhì)

該條款的性質(zhì)一直以來為人們所忽略，但這并不意味著這是一個(gè)無關(guān)緊要的問題。事實(shí)上，該條款的性質(zhì)問題對我們了解全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)及其適用情形會(huì)產(chǎn)生重要影響，因此有必要對該條款的性質(zhì)作以下兩點(diǎn)說明。

首先，該條款對只能由全國人大常委會(huì)解釋法律的情形作出了規(guī)定，所以它是立法解釋的保留條款或?qū)贄l款。這樣認(rèn)定的原因在于，第一，盡管《立法法》第45條第2款沒有明確說明它所規(guī)定的兩種情形只能進(jìn)行立法解釋，但是在第104條卻規(guī)定最高人民法院和最高檢察院遇有第45條第2款規(guī)定的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會(huì)提出法律解釋的請求。第二，既然全國人大常委會(huì)有權(quán)解釋具體應(yīng)用法律所遇到的各類需要解釋的情形，如果第45條第2款規(guī)定的不是立法解釋的保留事項(xiàng)，那么它無疑將淪為對立法解釋適用情形的不完全概括或簡單重申，而喪失繼續(xù)存在的必要性和價(jià)值。

將該條款視為立法解釋的保留條款的基礎(chǔ)上，其設(shè)置對于區(qū)分兩種解釋的適用情形所具有的特殊意義可以從以下兩方面進(jìn)行理解。一方面，對于只能進(jìn)行立法解釋的適用情形而言，該條款以肯定式列舉的方法對其進(jìn)行了描述。另一方面，對于司法解釋的適用情形而言，該條款又被視為以否定式列舉的方法對其進(jìn)行了描述，即把對法律規(guī)定的具體含義作進(jìn)一步明確、對新的情況明確法律適用依據(jù)這兩種情形從司法解釋的適用情形中予以剔除。既然前面已經(jīng)談到，全國人大常委會(huì)原則上有權(quán)解釋具體應(yīng)用法律所遇到的各類需要解釋的問題，而第45條第2款又對全國人大常委會(huì)解釋法律的情形作出規(guī)定，那么該條款的制定是否多余，或者說二者之間是否矛盾？事實(shí)上，二者之間不但不矛盾，反而存在互補(bǔ)關(guān)系。詳而言之，盡管立法解釋原則上適用于具體應(yīng)用法律所遇到的各類需要解釋的問題，但因?yàn)槭芟抻诟鞣N因素，全國人大常委會(huì)實(shí)際上并不可能對各類問題都作出解釋，這無疑容易引發(fā)立法解釋的經(jīng)常性缺位和司法解釋的經(jīng)常性越權(quán)?？紤]到前述兩個(gè)問題在實(shí)踐中確實(shí)存在，所以有必要強(qiáng)調(diào)第45條第2款作為只能由全國人大常委會(huì)解釋法律的保留條款或?qū)贄l款，以敦促全國人大常委會(huì)在必要時(shí)積極行使法律解釋權(quán)，并抑制最高司法機(jī)關(guān)越權(quán)解釋的可能。

其次，該條款還是一個(gè)授權(quán)性條款。如果只從語言文字的表述來看，第45條第2款顯得十分中性，既沒有出現(xiàn)“應(yīng)當(dāng)”或“必須”等帶有強(qiáng)制性語氣的詞語，也沒有出現(xiàn)“有權(quán)”或“可以”等帶有授權(quán)性質(zhì)的詞語，試圖從語義上判斷該條款的性質(zhì)似乎存在困難。但從我國《憲法》第67條和《立法法》第45條第1款的規(guī)定來看，立法解釋其實(shí)都是被視為一項(xiàng)權(quán)力而非義務(wù)，無論是前者將“解釋法律”作為全國人大常委會(huì)的職權(quán)之一，還是后者宣布法律解釋權(quán)屬于全國人大常委會(huì)。盡管全國人大常委會(huì)可以自行決定是否解釋法律與如何解釋法律，但對于是否解釋法律這一問題卻有著一定“限制”。正如前面所說的，全國人大常委會(huì)并非法律適用機(jī)關(guān)、不參與具體應(yīng)用法律的過程，所以它基本不清楚什么法律的什么條款需要解釋，立法解釋的動(dòng)議大都源于法律適用機(jī)關(guān)。盡管全國人大常委會(huì)解釋法律是權(quán)力的體現(xiàn)，但是當(dāng)它遇有第45條第2款所規(guī)定的、只能由其解釋的兩種情形時(shí)，它在很大程度上是必須行使法律解釋權(quán)的。正是就這一意義而言，第45條第2款或許稱得上帶有少許類似于義務(wù)的性質(zhì)。

（二）對《立法法》第45條第2款的限縮解釋

既然第45條第2款對只能由全國人大常委會(huì)解釋法律的情形進(jìn)行了規(guī)定，那么分析該條款的內(nèi)容無疑具有必要性和現(xiàn)實(shí)意義。遺憾的是，該條款并沒有就所規(guī)定的內(nèi)容作進(jìn)一步說明，導(dǎo)致其內(nèi)涵具有不確定性?；谝韵略?，筆者認(rèn)為有必要對該條款進(jìn)行限縮解釋。首先，全國人大常委會(huì)必須在有限的會(huì)期和眾多的職能中尋求平衡。我國憲法和相關(guān)法律規(guī)定了全國人大常委會(huì)的眾多職權(quán)或職能，所以它一般很難再對法律解釋工作予以過多關(guān)注。如果對該條款仍然作寬泛性理解，并且這兩種情形實(shí)際上又已經(jīng)基本上涵蓋了法律解釋的絕大部分情形，由此所導(dǎo)致的結(jié)果很可能就是立法解釋的經(jīng)常性缺位和司法解釋的經(jīng)常性越權(quán)，抑或是全國人大常委會(huì)因?yàn)榉敝氐姆山忉尮ぷ鞫绊懫渌毮艿倪\(yùn)行。其次，全國人大常委會(huì)并非法律適用機(jī)關(guān)，在面對審判和檢察領(lǐng)域內(nèi)具體應(yīng)用法律所遇到的各類問題或情形的時(shí)候，它作出的法律解釋并不必然就比最高人民法院和最高人民檢察院的解釋更具經(jīng)驗(yàn)或優(yōu)勢。最后，正如前面所提到的，全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)是與其監(jiān)督權(quán)相聯(lián)結(jié)的，如果法院和檢察院系統(tǒng)能夠正確適用法律、在適用法律的過程中并不會(huì)產(chǎn)生歧義和分歧，那么全國人大常委會(huì)顯然沒有必要介入法律解釋并借此監(jiān)督法院和檢察院系統(tǒng)。

1.法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義

立法解釋的第一種適用情形令人費(fèi)解。從解釋目的和效果來看，司法解釋同樣在于明確法律規(guī)定的具體含義，但明確具體含義與進(jìn)一步明確具體含義之間究竟是否真的存在區(qū)別以及存在什么區(qū)別，卻是難以回答的問題。對此有學(xué)者認(rèn)為，它其實(shí)是指“法律規(guī)范的含義模糊不清或司法機(jī)關(guān)各方對法律規(guī)范的含義產(chǎn)生嚴(yán)重分歧，需要對法律規(guī)定及語詞的含義給予確定和明確化”。[21]唐稷堯：“事實(shí)、價(jià)值與選擇:關(guān)于我國刑法立法解釋的思考”，載《中外法學(xué)》2009年第6 期，第887頁。筆者對這種觀點(diǎn)表示部分贊同，即贊同任何解釋其實(shí)都源于法律適用上的分歧和歧義，并且也正因如此，法律解釋才有必要性和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，立法解釋亦不例外。

從《立法法》的規(guī)定及其所包含的可能性而言，全國人大常委會(huì)進(jìn)一步明確法律規(guī)定的具體含義既可能是主動(dòng)所為，也可能是應(yīng)最高人民法院和最高人民檢察院的要求被動(dòng)所為。但是，從司法實(shí)踐角度而言，由于全國人大常委會(huì)并不是法律適用機(jī)關(guān)，所以它并不太清楚法律適用機(jī)關(guān)在適用法律規(guī)定時(shí)究竟對哪一條款的具體含義存在理解上的歧義和分歧，這也剛好回答了全國人大常委會(huì)所作法律解釋為什么一般都帶有“根據(jù)司法實(shí)踐中遇到的情況”之表述。因此，既然全國人大常委會(huì)并不能通過自己適用法律的過程來了解法律在適用時(shí)究竟存在哪些歧義和分歧，它當(dāng)然也就無法直接著手進(jìn)一步明確法律規(guī)定的具體含義。換而言之，在法律適用機(jī)關(guān)理解并適用法律規(guī)定之前或向其提出法律解釋的要求之前，全國人大常委會(huì)其實(shí)不太可能進(jìn)一步明確法律規(guī)定的具體含義，因?yàn)榇饲八⒉磺宄裁捶?、法律的什么條款需要進(jìn)一步明確具體含義。如果全國人大常委會(huì)的法律解釋不是針對或來源于法律適用過程中的分歧和歧義，那么立法解釋活動(dòng)無疑會(huì)淪為大海撈針或無的放矢；即便作出了立法解釋，它也可能對司法實(shí)踐不具有任何指導(dǎo)意義。因此，全國人大常委會(huì)進(jìn)一步明確法律規(guī)定具體含義的啟動(dòng)成因應(yīng)當(dāng)限縮解釋為以下兩種情形。第一，經(jīng)由最高人民法院或最高人民檢察院提出解釋法律的要求而被動(dòng)作出解釋，而最高人民法院或最高人民檢察院提出解釋法律的要求既可能源于對某一法律條款的理解存在分歧，也可能是二者當(dāng)中的一者認(rèn)為法律條款的具體含義存在歧義。第二，最高人民法院或最高人民檢察院針對特定法律條款作出司法解釋或按照自己的理解適用于個(gè)案以后，全國人大常委會(huì)認(rèn)為自己的理解與最高人民法院和最高人民檢察院的理解適用或司法解釋存在分歧時(shí)，繼而主動(dòng)作出解釋。兩個(gè)啟動(dòng)成因表明，全國人大常委會(huì)之所以進(jìn)一步明確法律規(guī)定的具體含義，根本目的在于消除法院系統(tǒng)或檢察院系統(tǒng)在理解適用特定法律條款時(shí)所存在的歧義或二者之間的分歧，抑或是消除全國人大常委會(huì)自己與法院系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)之間就特定法律條款在理解上的分歧。

綜合前述，所謂的“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義”應(yīng)當(dāng)限縮解釋為以下情形：第一，法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)在適用特定法律條款之時(shí)，認(rèn)為該法律條款的具體含義存在理解上的歧義；第二，法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)之間針對特定法律條款理解適用或進(jìn)行司法解釋時(shí)存在分歧；第三，法院系統(tǒng)或檢察院系統(tǒng)在對特定法律條款理解適用或作出司法解釋以后，全國人大常委會(huì)發(fā)現(xiàn)自己與法院、檢察院之間就該條款存在理解上的分歧?？傊挥性趯Ψ蓷l款的理解適用方面存在歧義和分歧的時(shí)候，全國人大常委會(huì)才有介入的必要性、才有對此作出法律解釋的必要性，其所作法律解釋才具有價(jià)值和決定性意義，否則將無異于畫蛇添足。因此，進(jìn)一步明確法律規(guī)定的具體含義其實(shí)可被概括為最終解釋之意。例如，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國刑法>第二百九十四條第一款的解釋》便最終消除了法律適用機(jī)關(guān)在理解什么是“黑社會(huì)性質(zhì)的組織”的歧義或分歧，而《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國刑法>第三百八十四條第一款的解釋》則消除了法律適用機(jī)關(guān)在理解什么是挪用公款“歸個(gè)人適用”的歧義或分歧。

2.法律制定后出現(xiàn)新的情況需要明確適用法律依據(jù)

立法解釋的第二種適用情形同樣令人費(fèi)解。有學(xué)者將“新的情況”限于法律過時(shí)，即權(quán)利義務(wù)分配在立法后“出現(xiàn)不公正、不合理或與現(xiàn)行法律體系不融貫”，并且只能“完全或部分地否定現(xiàn)行制定法的規(guī)定”加以解決。[22]參見湯善鵬：“‘新的情況’應(yīng)限于法律過時(shí)——以《立法法》第45條第2款第2 項(xiàng)與第104條為分析基礎(chǔ)”，載《法學(xué)》2019年第7 期，第111、116 頁。同時(shí)，法律過時(shí)的認(rèn)定權(quán)在公法領(lǐng)域?qū)儆诹⒎C(jī)關(guān)，而在私法領(lǐng)域則屬于法院。[23]參見湯善鵬：“難辦案件中立法過時(shí)的認(rèn)定主體”，載《政治與法律》2011年第5 期，第87 頁。根據(jù)這一觀點(diǎn)，全國人大常委會(huì)對新的情況明確適用法律依據(jù)無疑會(huì)導(dǎo)致完全或部分地否定被解釋的法律條款，并且導(dǎo)致法院也可以對新的情況明確適用法律依據(jù)。該觀點(diǎn)值得商榷甚至質(zhì)疑的地方在于，我國《立法法》第45條第2款只規(guī)定全國人大常委會(huì)而非最高人民法院對新的情況明確適用法律依據(jù)，以及通過法律解釋的方式來完全或部分否定法律規(guī)定的做法的合法性和合理性問題。其次，該學(xué)者將“新的情況”限于法律過時(shí)的前提是區(qū)分了法律過時(shí)和法律滯后兩種情形，但這種區(qū)分是否真的存在以及是否恰當(dāng)卻有待考究。另有學(xué)者認(rèn)為，對新的情況明確適用法律依據(jù)是指“法律頒布實(shí)施后出現(xiàn)立法時(shí)未曾預(yù)測的新情況，需要通過立法解釋延伸、擴(kuò)大或改變現(xiàn)有法律的含義”。[24]唐稷堯：“事實(shí)、價(jià)值與選擇:關(guān)于我國刑法立法解釋的思考”，載《中外法學(xué)》2009年第6 期，第887頁。

結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定和立法解釋案例，筆者認(rèn)為“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”應(yīng)當(dāng)限縮解釋為以下情形。針對新出現(xiàn)的法律事實(shí)、或者因?yàn)橹贫ê托薷钠渌啥霈F(xiàn)新變化等法律原先未予以規(guī)定的情形，法院和檢察院此時(shí)并沒有對特定法律條款的內(nèi)涵存在理解適用上的歧義和分歧，而是在應(yīng)當(dāng)適用什么法律條款、特定法律條款能否適用于新的情況這一問題上存在著分歧；通過選擇適用特定法律條款或?qū)μ囟ǚ蓷l款的內(nèi)涵作相應(yīng)拓展和限制，全國人大常委會(huì)對應(yīng)當(dāng)適用什么法律條款、特定法律條款能否適用于新的情況這一問題作出最終解釋和決定，從而為法律制定后出現(xiàn)的新情況明確適用法律依據(jù)。前述限縮解釋在全國人大常委會(huì)所作法律解釋中有所反映，比如《刑法》第158條規(guī)定虛報(bào)注冊資本罪原本僅適用于注冊資本實(shí)繳登記制，但在2013年《中華人民共和國公司法》修改的基礎(chǔ)上增加了認(rèn)繳登記制，此時(shí)司法機(jī)關(guān)便在虛報(bào)注冊資本是否適用于認(rèn)繳登記制公司的問題上產(chǎn)生疑問，并請求全國人大常委會(huì)對此作最終解釋或決定。又比如《民法通則》第99條第1款和《婚姻法》第22條都對姓名權(quán)問題作出規(guī)定，但是二者并不存在沖突，法院無法根據(jù)特殊法優(yōu)先于普通法、后法優(yōu)先于前法等沖突規(guī)則予以解決，因此最高人民法院只能請求全國人大常委會(huì)對此進(jìn)行解釋。

四、立法解釋和司法解釋的適用情形及其區(qū)分對策

基于前述分析，下文將開始對如何區(qū)分兩種解釋的適用情形這一問題展開正式論述，其論證過程應(yīng)當(dāng)遵循以下方式和步驟。首先，全國人大常委會(huì)作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)而非單純的立法機(jī)關(guān)，其法律解釋權(quán)原則上適用于具體應(yīng)用法律所遇到的各種需要解釋的情形，而不論這些情形是否發(fā)生在審判或檢察領(lǐng)域。其次，我國《立法法》第45條第2款所規(guī)定的立法解釋的保留事項(xiàng)應(yīng)作限縮解釋，對于只能通過立法解釋予以解決的問題或情形，全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)積極行使法律解釋權(quán)，以防止立法解釋缺位和司法解釋越權(quán)。最后，采取否定式列舉加肯定式概括的方式，除了不能對立法解釋的保留事項(xiàng)進(jìn)行解釋以外，司法解釋適用于審判和檢察領(lǐng)域具體應(yīng)用法律所遇到的需要解釋的其他情形，但是應(yīng)當(dāng)遵循法律的有關(guān)限制。

（一）明確立法解釋的適用情形：全國人大常委會(huì)原則上有權(quán)解釋具體應(yīng)用法律所遇到的各類需要解釋的情形

作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，全國人大常委會(huì)并不能被概念早已經(jīng)相對特定化、固定化的“立法機(jī)關(guān)”一詞加以指代，更不能運(yùn)用三權(quán)分立理論對其展開分析。全國人大常委會(huì)有權(quán)解釋具體應(yīng)用法律所遇到的各類需要解釋的問題或情形，主要基于以下幾點(diǎn)理由。首先，我國《憲法》第67條和《立法法》第45條第1款都規(guī)定了全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)，并且沒有對該權(quán)力的行使施加任何限制，所以從規(guī)范層面而言，全國人大常委會(huì)有權(quán)解釋具體應(yīng)用法律所遇到的各類需要解釋的情形，關(guān)使其符合相關(guān)法律的規(guī)定，或者說至少不違反相關(guān)法律的規(guī)定。其次，1981年《決議》第2條規(guī)定最高人民法院和最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)就司法解釋中的原則性分歧報(bào)請全國人大常委會(huì)解釋或決定，這同樣說明它原本就可以對具體應(yīng)用法律所遇到的各類問題進(jìn)行解釋。[25]參見張明楷：“立法解釋的疑問——以刑法立法解釋為中心”，載《清華法學(xué)》2007年第1 期，第25 頁。因?yàn)槿绻麤]有將立法解釋權(quán)的適用范圍拓展到具體應(yīng)用法律所遇到的各種情形的話，便可能存在立法解釋權(quán)所不能觸及的領(lǐng)域，由此也就無法保證全國人大常委會(huì)對最高人民法院和最高人民檢察院報(bào)請的原則性分歧都有權(quán)作出最終解釋或決定。最后，全國人大常委會(huì)原則上有權(quán)解釋具體應(yīng)用法律所遇到的各類需要解釋的問題，但這并不意味著對此都必須作出回應(yīng)或解釋。實(shí)際上，因?yàn)槭苤朴跁?huì)期有限、職能眾多以及在審判和檢察領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)不足等因素，全國人大常委會(huì)根本不可能對法律在具體應(yīng)用過程中遇到的所有問題或情形都進(jìn)行解釋。除開必須行使立法解釋權(quán)的情形以外，全國人大常委會(huì)對于其他需要解釋的情形并沒有過度介入的必要，而是交由最高法院和最高檢察院制定司法解釋，或是交由行政部門制定行政解釋。因此，即使全國人大常委會(huì)有權(quán)解釋具體應(yīng)用法律所遇到的各類需要解釋的情形，這也不會(huì)導(dǎo)致立法解釋的泛濫。相反，立法解釋權(quán)的行使頻率與司法實(shí)踐對立法解釋的強(qiáng)烈要求之間存在著巨大落差，核心原因在于全國人大常委會(huì)的法律解釋工作尚未與各法律實(shí)施主體建立有效的銜接和溝通機(jī)制。[26]參見楊建軍：“現(xiàn)行法律解釋機(jī)制的完善”，載《政法論叢》2016年第2 期，第148 頁?？紤]到現(xiàn)實(shí)中的情況，今后立法解釋工作的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于加強(qiáng)全國人大常委會(huì)和最高人民法院、最高人民檢察院以及行政機(jī)關(guān)的銜接和溝通機(jī)制，以保障立法解釋工作的常態(tài)化運(yùn)行。

有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)摒棄立法解釋和具體應(yīng)用解釋的分類框架，以使全國人大常委會(huì)有權(quán)對法律適用中的各種問題進(jìn)行解釋，并且當(dāng)全國人大常委會(huì)沒有對此作出解釋的時(shí)候，最高人民法院或最高人民檢察院分別有權(quán)對審判或檢察領(lǐng)域內(nèi)的法律適用問題作出解釋。[27]參見苗炎：“司法解釋制度之法理反思與結(jié)構(gòu)優(yōu)化”，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第2 期，第102 頁。從前面的分析亦可看出，全國人大常委會(huì)有權(quán)解釋具體應(yīng)用法律所遇到的各類需要解釋的問題，使其具有合法性和合理性，但是對于最高人民法院或最高人民檢察院分別有權(quán)在全國人大常委會(huì)沒有解釋法律的情況下直接對審判和檢察領(lǐng)域的法律適用問題進(jìn)行解釋，筆者卻不敢茍同。主要原因在于，如果不以法律形式規(guī)定特定情形只能由全國人大常委會(huì)進(jìn)行解釋，將難以防止立法解釋缺位和司法解釋越權(quán)。一旦司法實(shí)踐遇到本應(yīng)作出立法解釋的情形，并且全國人大常委會(huì)又恰好沒有對此作出解釋，那么最高人民法院和最高人民檢察院即可徑行解釋，而不必再向全國人大常委會(huì)提出法律解釋的請求或制定、修改法律的議案?？紤]到相關(guān)限制因素，全國人大常委會(huì)在實(shí)踐中有很大可能并不會(huì)積極主動(dòng)地作出法律解釋，這無疑增加了立法解釋缺位和司法解釋越權(quán)的可能。

（二）防止立法解釋缺位和司法解釋越權(quán)：《立法法》第45條第2款應(yīng)作限縮性解釋，全國人大常委會(huì)對立法解釋的保留事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)積極行使法律解釋權(quán)

首先，立法解釋缺位與司法解釋越權(quán)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。法律解釋工作往往被忽略的一點(diǎn)是，全國人大常委會(huì)是否對只能由其進(jìn)行解釋的情形積極地行使法律解釋權(quán)。由于我國憲法和《立法法》都只是將解釋法律作為一種權(quán)力授予全國人大常委會(huì)，而沒有規(guī)定它在這一問題上是否具有義務(wù)以及具有何種義務(wù)，更沒有規(guī)定當(dāng)其消極行使法律解釋權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任。因此，進(jìn)行立法解釋在一定程度上成了一個(gè)可有可無的而非常態(tài)化的問題。第45條第2款規(guī)定了立法解釋的保留事項(xiàng)，如果該條款的內(nèi)容得以明確下來，顯然有助于敦促全國人大常委會(huì)對特定情形解釋法律，或者對立法解釋是否缺位作出判定，而該條款內(nèi)容的明確又有賴于對其所作的限縮解釋。除此之外，全國人大常委會(huì)對特定情形保留法律解釋權(quán)還是基于現(xiàn)實(shí)的考慮。我國是多法域國家，但是最高人民法院并不能對涉及多法域問題作出司法解釋，對香港特別行政區(qū)基本法所規(guī)定的“居留權(quán)”和“宣誓制度”等問題都只能交由全國人大常委會(huì)解釋。[28]參見張立剛：“法律解釋體制四題”，載《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第2 期，第71 頁。正因?yàn)橛行﹩栴}根本不能由最高人民法院和最高人民檢察院以司法解釋加以解決，所以才有必要將它們從司法解釋的適用情形中剔除，并將其作為立法解釋的保留事項(xiàng)，從而防止立法解釋缺位和司法解釋越權(quán)。

其次，盡管全國人大常委會(huì)有權(quán)解釋具體應(yīng)用法律所遇到的各類需要解釋的情形，但是因?yàn)槭苤朴诙喾矫嬉蛩?，它?shí)際上并不可能對各類問題都作出解釋。限縮解釋《立法法》第45條第2款的意義在于，盡可能避免立法解釋經(jīng)常性缺位的同時(shí)，保證了全國人大常委會(huì)對最重要的情形保留法律解釋權(quán)。相反，如果對該條款作寬泛理解，無疑會(huì)加重全國人大常委會(huì)在法律解釋工作方面的負(fù)擔(dān)，并且考慮到立法解釋相較于全國人大常委會(huì)其他職能更容易被忽視的特點(diǎn)，寬泛理解該條款所導(dǎo)致的最終結(jié)果很可能是立法解釋處于經(jīng)常性缺位的狀態(tài)。根據(jù)前述分析已知，“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義”應(yīng)限縮解釋為，法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)在理解適用或解釋特定法律條款時(shí)存在歧義或相互間存在分歧，抑或是全國人大常委會(huì)對特定法律條款的理解和最高人民法院、最高人民檢察院的理解或解釋之間存在分歧，進(jìn)而由全國人大常委會(huì)對該法律條款的具體含義作最終解釋或決定。“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)”則應(yīng)當(dāng)限縮解釋為，法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)在應(yīng)當(dāng)對新情況適用什么法律條款、特定法律條款能否適用于新情況的問題上存在著分歧，并且只能由全國人大常委會(huì)選擇適用什么法律條款、決定特定法律條款能否適用于該情況加以解決，而新的情況一般包括出現(xiàn)新的法律事實(shí)、因?yàn)槠渌傻闹贫ê托薷亩霈F(xiàn)新變化等表現(xiàn)形式。

最后，立法解釋之所以被限縮用于解決法律條款在理解適用上的歧義和分歧，主要是由全國人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)與其監(jiān)督權(quán)相聯(lián)結(jié)所決定的。可以注意到的是，無論是“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義”，還是“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)”，強(qiáng)調(diào)的都是立法解釋在此過程中所發(fā)揮的定分止?fàn)幾饔?。正如前面所提及過的，全國人大常委會(huì)對法律規(guī)定的理解和解釋其實(shí)并不必然地比最高人民法院、最高人民檢察院的理解和解釋更具智慧或優(yōu)勢，但前者所具有的最終決定作用卻是后者所不曾擁有的。有學(xué)者對此表示贊同，即認(rèn)為全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)享有對法律的最終解釋權(quán)。[29]參見劉莘主編：《立法法》，北京大學(xué)出版社2008年版，第229 頁。也正因如此，如果法律規(guī)定確實(shí)不存在理解適用上的歧義和分歧，那么全國人大常委會(huì)顯然沒有必要介入法律的具體應(yīng)用或?qū)嵤┻^程，更不必對具體應(yīng)用法律所產(chǎn)生的問題進(jìn)行最終解釋或決定。

（三）采取否定式列舉加肯定式概括的方式：除立法解釋的保留事項(xiàng)以外，司法解釋適用于審判和檢察領(lǐng)域內(nèi)具體應(yīng)用法律所遇到的需要解釋的其他情形

首先，我國《立法法》第45條第2款應(yīng)當(dāng)被視為以否定式列舉的方式從司法解釋的適用情形中剔除立法解釋的保留事項(xiàng)。這既保證了全國人大常委會(huì)對最重要的事項(xiàng)保有解釋權(quán)，又不會(huì)由于解釋工作過于繁重而影響其他職能的正常發(fā)揮。盡管兩種解釋在外延上仍然存在交叉重疊之處，但這種狀態(tài)并非總是消極的，立法解釋完全可以在該領(lǐng)域內(nèi)借助較高的效力層級來糾正違法的司法解釋，或者對最高人民法院和最高人民檢察院就司法解釋所產(chǎn)生的原則性分歧作出最終解釋或決定。[30]參見李?；邸⒘蚊罚骸拔覈谭⒎ń忉屝再|(zhì)問題探討”，載《法學(xué)》2004年第8 期，第58 頁。這可以被看作全國人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)在法律解釋領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。事實(shí)上，全國人大常委會(huì)也不可能對交叉領(lǐng)域內(nèi)的各類問題都作出解釋，立法解釋只有在真正需要的時(shí)候才會(huì)“出場”。

其次，通過肯定式概括以最大限度地將司法解釋的適用情形確定為審判和檢察領(lǐng)域內(nèi)具體應(yīng)用法律所遇到的需要解釋的其他情形。這意味著，在審判或檢察領(lǐng)域內(nèi)，具體應(yīng)用法律所遇到的絕大多數(shù)問題都將由最高人民法院或最高人民檢察院進(jìn)行解釋。肯定式概括和否定式列舉相結(jié)合的規(guī)定方式多用于行政訴訟受案范圍的確定，即先以概括性語言對行政訴訟受案范圍加以確定，再通過逐一列舉的方式將不能被提起行政訴訟的行為排除在受案范圍以外。除了肯定式概括和否定式列舉相結(jié)合的方式，《中華人民共和國行政訴訟法》又以肯定式列舉的方法對行政訴訟受案范圍進(jìn)一步作了規(guī)定，這大大地減損了肯定式概括加否定式列舉的方法及其所展現(xiàn)的優(yōu)勢。有鑒于此，如果只將《立法法》第45條第2款視為對立法解釋的適用范圍的肯定式列舉，必然會(huì)忽略立法解釋適用于具體應(yīng)用法律所遇到的各類需要解釋的問題、特定情形只能由全國人大常委會(huì)進(jìn)行解釋這兩個(gè)事實(shí)。

最后，盡管司法解釋的適用情形要少于立法解釋的適用情形，但它仍然十分寬泛。為了防止越權(quán)，司法解釋應(yīng)當(dāng)遵守法律規(guī)定和法律保留原則的嚴(yán)格限制。我國《立法法》對司法解釋的內(nèi)容和程序都作出了相應(yīng)限制。內(nèi)容上的限制主要包括司法解釋應(yīng)當(dāng)針對具體的法律條文、符合立法的目的、原則和原意等。程序上的限制則包括遇有全國人大常委會(huì)必須解釋法律的情形應(yīng)當(dāng)及時(shí)向其提出解釋要求或制定、修改法律的議案，并及時(shí)報(bào)全國人大常委會(huì)備案。另外，最高人民法院和最高人民檢察院制定的司法解釋還應(yīng)當(dāng)符合法律保留原則。在對法律保留事項(xiàng)進(jìn)行解釋時(shí)，最高人民法院和最高人民檢察院一般只能對法律規(guī)定的具體含義進(jìn)行明確，而不能對法律未作規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行“解釋”。

結(jié) 語

區(qū)分兩種解釋的適用情形不但對于立法解釋缺位、司法解釋越權(quán)問題能夠起到一定的預(yù)防作用，還能在法律解釋作出以后作為判斷是否存在前述問題的標(biāo)準(zhǔn)。但是，僅對兩種解釋的適用情形作出區(qū)分還不足以對法律解釋工作形成有效限制，如果司法解釋的備案審查及其清理工作落實(shí)不到位，同樣會(huì)助長立法解釋缺位和司法解釋越權(quán)的現(xiàn)象。當(dāng)前，我國司法解釋主要依靠制定機(jī)關(guān)自行清理，但清理工作卻暴露出諸如清理不及時(shí)和清理范圍過窄等各類問題，而且《監(jiān)督法》所規(guī)定的備案審查及其爭議解決機(jī)制也沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督功能。鑒于法律解釋工作中存在的各類問題，部分學(xué)者主張制定《法律解釋法》加以解決。[31]主張制定《法律解釋法》的文章，參見陳金釗：“‘法律解釋權(quán)’行使中的‘尊重和保障人權(quán)’”，載《政治與法律》2019年第1 期，第67 頁；賈濟(jì)東：“論刑法立法解釋與司法解釋的協(xié)調(diào)”，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2 004年第4 期，第22 頁。但是，如果沒有構(gòu)建起能夠使各種解釋各司其職、同時(shí)又能夠使它們在監(jiān)督和清理等方面中銜接順暢的保障機(jī)制，而只是將現(xiàn)有的關(guān)于法律解釋工作的規(guī)定整編成一部法律，那么這部法律的制定對于能否有效解決當(dāng)前所存在的各類問題是值得商榷的。因此，現(xiàn)階段法律解釋工作的研究重點(diǎn)其實(shí)并不在于制定這樣一部法律，而是如何在各個(gè)解釋主體之間盡早搭建起銜接順暢的法律解釋機(jī)制。