張?zhí)旖?孫守相

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，山東 泰安271000）

2015年12月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議授權(quán)國(guó)務(wù)院在59個(gè)試點(diǎn)縣暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》《擔(dān)保法》中關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定①。根據(jù)該特別授權(quán)，所有試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的農(nóng)村居民可以將宅基地使用權(quán)等作為抵押，向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款融資。

根據(jù)該決定，試點(diǎn)的時(shí)間為兩年，從2015年12月28日起至2017年12月31日止②，其中，山東省選作農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)的地區(qū)為包括F市在內(nèi)的三個(gè)縣 （市、區(qū)）。本研究基于F市試點(diǎn)過(guò)程中相關(guān)配套制度建設(shè)情況以及遇到的制度瓶頸的調(diào)查、分析，對(duì)完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融資的配套制度建設(shè)提出有針對(duì)性的建議。

一、從禁止到推進(jìn)：農(nóng)民宅基地抵押制度的變遷

我國(guó)采取的是住房與土地捆綁在一起的法律結(jié)構(gòu)，即農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)包括房屋所有權(quán)及其所占用的宅基地的使用權(quán)。因此，附屬在宅基地之上的農(nóng)村房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)限制在了一個(gè)極其有限的范圍之內(nèi)，甚至是處于完全不能進(jìn)行自由交易的狀態(tài)。

（一）禁止農(nóng)民宅基地抵押的歷史背景及其價(jià)值考量

新中國(guó)成立前后，我國(guó)對(duì)土地實(shí)施了相應(yīng)的改革，農(nóng)民在分得耕地的同時(shí)也無(wú)償獲取了宅基地所有權(quán)，并且不限制農(nóng)民對(duì)宅基地的買(mǎi)賣(mài)、出租。在這一時(shí)期，宅基地的完全所有權(quán)掌握在農(nóng)民本人手中，并且宅基地可以根據(jù)農(nóng)民自己的意向自由流轉(zhuǎn)。

20世紀(jì)60年代初期，我國(guó)頒布了一系列關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)民擁有土地使用權(quán)問(wèn)題的政策文件，農(nóng)民失去了宅基地所有權(quán)，宅基地也只能以農(nóng)民集體組織成員的身份去無(wú)償、無(wú)期限使用。

保證農(nóng)民最基本的居住權(quán)一直是我國(guó)宅基地制度的首要原則，并且法律規(guī)定宅基地使用權(quán)為農(nóng)民無(wú)償、無(wú)期限使用。同時(shí)，國(guó)家將宅基地功能中的生活保障功能發(fā)揮到極致，但是其使用權(quán)不可以買(mǎi)賣(mài)流通。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于宅基地的抵押在我國(guó)法律法規(guī)中都明確禁止，比如1995年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》、2007年頒布的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等［1］。因此，抵押附屬于其之上的農(nóng)村房屋顯然也無(wú)法進(jìn)行。

（二）沉睡的資源：宅基地禁止抵押之困

開(kāi)始于20世紀(jì)70年代的改革，使中國(guó)農(nóng)村各方面的實(shí)力都有了很大的進(jìn)步，而宅基地使用權(quán)抵押在農(nóng)民手中被明確限制，與中國(guó)農(nóng)村當(dāng)前改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況已經(jīng)明顯脫離［2］。

當(dāng)前，許多問(wèn)題仍然在困擾著我國(guó)農(nóng)村的前進(jìn)步伐，其中最大的困難是資金不足。由于農(nóng)民手中有價(jià)值的擔(dān)保物嚴(yán)重不足，因此通過(guò)金融貸款來(lái)獲取資金發(fā)展農(nóng)業(yè)的方式并不現(xiàn)實(shí)［3］。目前在中國(guó)不允許用農(nóng)民手中擁有的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等進(jìn)行抵押來(lái)獲取資金，更不允許從中謀利［4］。因農(nóng)民資金不足而閑置的農(nóng)村用地與國(guó)家持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)的各種舉措形成巨大反差，是中國(guó)現(xiàn)在面臨著的一個(gè)難題。

（三）由艱難破冰到試點(diǎn)全面鋪開(kāi)

在國(guó)家出臺(tái)相關(guān)文件，允許部分地區(qū)的農(nóng)民用住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融資之前，部分學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民用來(lái)生活的重要根基是土地，如果農(nóng)民將土地用于抵押，農(nóng)民為了生存下去，只能涌入城市打工來(lái)維持生計(jì)，大城市隨著人口的不斷涌入，承載壓力會(huì)逐漸加大，給城市正常生活造成一定的困擾，同時(shí)農(nóng)民進(jìn)城打工存在很大的不確定因素，生活風(fēng)險(xiǎn)很大，一旦他們解決不了溫飽問(wèn)題，將會(huì)引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。

但是，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、農(nóng)民大量的資金需求、融資難以及手中的資產(chǎn)長(zhǎng)期“沉睡”的現(xiàn)實(shí)困境還是催生了農(nóng)房抵押貸款模式破局。在20世紀(jì)80年代，浙江省幾個(gè)城市率先嘗試將農(nóng)村房屋用來(lái)抵押獲取資金的方式。盡管這一農(nóng)村創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品深受當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的歡迎，但由于當(dāng)時(shí)缺少?lài)?guó)家法律和相關(guān)文件的支持，隨后在2008年被有關(guān)部門(mén)叫停［5］。

2008年年底閉幕的十七屆三中全會(huì)討論通過(guò)的“土地流轉(zhuǎn)”新政又為“農(nóng)房抵押”的發(fā)展帶來(lái)了新的契機(jī)，浙江溫州還進(jìn)一步擴(kuò)大了試點(diǎn)規(guī)模和參與業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量。到2014年底，浙江省農(nóng)村房屋用來(lái)抵押獲取貸款資金近百億，貸款平均抵押率50%，不良率僅為0.73%［5］。同時(shí)，湖南省、陜西省、安徽省、四川省、重慶市等多個(gè)地區(qū)也相繼拉開(kāi)了農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)的序幕。

十八屆三中全會(huì)，對(duì)農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款進(jìn)行了認(rèn)可和鼓勵(lì)性推廣。2015年8月24日，國(guó)務(wù)院制定相關(guān)文件，允許在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開(kāi)展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)。至此，其相關(guān)工作全面鋪開(kāi)。

二、F市農(nóng)民住房抵押貸款試點(diǎn)的實(shí)證分析

選擇F市作為全國(guó)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)主要是基于以下原因：一是F市多年來(lái)一直位居全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好。2016年，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到15 199元，規(guī)模以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)達(dá)到165家，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社1 216家，家庭農(nóng)場(chǎng)521家③。二是F市在全國(guó)較早進(jìn)行了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的探索，從2012年初，該市就開(kāi)始實(shí)施了“6+1”農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，從農(nóng)村房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)、林權(quán)、水權(quán)“六權(quán)”入手，確權(quán)登記頒證，搭建交易平臺(tái)，建設(shè)農(nóng)村信用體系，探索開(kāi)展產(chǎn)權(quán)抵押融資。

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文的研究數(shù)據(jù)來(lái)源主要分為以下兩個(gè)部分。一是通過(guò)F市人民政府網(wǎng)站、市委農(nóng)工辦、市國(guó)土資源局、房管局網(wǎng)站等黨委、政府機(jī)構(gòu)的官方網(wǎng)站收集F市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款改革的基礎(chǔ)性資料；通過(guò)中國(guó)人民銀行F支行、F市農(nóng)村信用合作聯(lián)社（F市農(nóng)村商業(yè)銀行）、民豐村鎮(zhèn)銀行、泰安銀行F支行等金融機(jī)構(gòu)和市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心和鎮(zhèn)街交易中心、泰安市融資擔(dān)保有限公司F分公司等參與機(jī)構(gòu)了解收集農(nóng)房抵押貸款的發(fā)放、運(yùn)作模式以及相關(guān)制度建設(shè)的總體情況。

二是選擇F市王瓜店街道等農(nóng)房抵押貸款相對(duì)集中區(qū)域?qū)嵉卣{(diào)查收集數(shù)據(jù)。首先通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)卣徒鹑跈C(jī)構(gòu)的走訪(fǎng)了解本地農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)貸款情況，請(qǐng)求提供試點(diǎn)村落及貸款農(nóng)戶(hù)名單，并考察分析抵押、利率、期限等情況；其次通過(guò)對(duì)各主要樣本地區(qū)的農(nóng)民發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，了解農(nóng)民將農(nóng)村居民房屋用來(lái)抵押獲取資金的信息，取得本研究所需的一手資料。

（二）F市試點(diǎn)過(guò)程中的配套制度供給情況④

F市在進(jìn)行試點(diǎn)的過(guò)程中，堅(jiān)持敢為人先、科學(xué)規(guī)劃、不斷創(chuàng)新，使改革試點(diǎn)工作取得一定成效。

1.推進(jìn)農(nóng)民住房、農(nóng)民宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記制度建設(shè)，夯實(shí)試點(diǎn)基礎(chǔ)

開(kāi)展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融資的一個(gè)重要基礎(chǔ)性工作是對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證。2016年8月份以來(lái)，國(guó)家決定實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證登記制度，目前F市確權(quán)率達(dá)到69.1%，頒證率達(dá)到68.2%。F市秉持執(zhí)政為民的理念，在這次確權(quán)登記過(guò)程中，創(chuàng)新運(yùn)作方式，更新網(wǎng)絡(luò)辦公系統(tǒng)，增加流動(dòng)式的服務(wù)器械，逐步實(shí)現(xiàn)家家登記、戶(hù)戶(hù)注冊(cè)并進(jìn)入登記系統(tǒng)。另外，F(xiàn)市決定通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式，選擇可信度高的科技公司，對(duì)本地區(qū)的農(nóng)民房屋進(jìn)行實(shí)際測(cè)量并將測(cè)量數(shù)據(jù)錄到網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)里，不斷提高確權(quán)登記工作的質(zhì)量。

2.完善信貸政策，提供制度保障

F市涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的金融機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況，不僅細(xì)化了關(guān)于農(nóng)村房屋抵押獲取貸款資金的實(shí)施方案，并且鼓勵(lì)公眾關(guān)注相關(guān)政策及實(shí)施方案［6］。F農(nóng)商銀行、民豐村鎮(zhèn)銀行、泰安銀行F支行均制定了貸款管理辦法和實(shí)施細(xì)則。為了融資工作的進(jìn)一步開(kāi)展，F(xiàn)農(nóng)商銀行制訂了《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款主辦銀行制度管理暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款差異化績(jī)效考核評(píng)價(jià)管理辦法（暫行）》，同時(shí)在資源分配等方面采取了有力措施，以推動(dòng)該業(yè)務(wù)持續(xù)開(kāi)展。

3.不斷完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押登記和產(chǎn)權(quán)交易制度

根據(jù)我國(guó)物權(quán)法定原則，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)在相關(guān)部門(mén)進(jìn)行正式登記后方可有效，反之無(wú)效。因此，F(xiàn)市制定出臺(tái)了宅基地和房屋抵押登記辦法，明確了辦理抵押時(shí)需要提交的資料及其具體格式。在公共資源交易大廳設(shè)置專(zhuān)門(mén)的服務(wù)窗口，減少抵押登記的時(shí)間期限，全面減免抵押登記費(fèi)用。

F市在原有的基礎(chǔ)上，改進(jìn)農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)的交易系統(tǒng)，同時(shí)為便于提供更加可信的交易信息，增添了人工服務(wù)咨詢(xún)站。另外，為了保障抵押物能夠順利處置和變現(xiàn)，F(xiàn)市成立了涉及多方政府部門(mén)進(jìn)行合作辦公的相關(guān)工作小組，妥善解決在抵押時(shí)遇到的各種困難。

4.建立擔(dān)保補(bǔ)償機(jī)制，緩釋貸款風(fēng)險(xiǎn)

F市撥出一部分財(cái)政資金，建立相應(yīng)的抵押貸款擔(dān)保和專(zhuān)項(xiàng)基金，這項(xiàng)措施有利于減少在抵押貸款過(guò)程中遇到的危機(jī)。人行F支行、F市委農(nóng)工辦、市財(cái)政局、F農(nóng)商銀行四家單位簽署了《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金管理協(xié)議》，共同監(jiān)管資金使用。農(nóng)民在獲取貸款資金后出現(xiàn)各種問(wèn)題，并造成少量損失時(shí)，貸款銀行將會(huì)負(fù)責(zé)全部的貸款虧損。這種處理方式的前提是以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作為唯一抵押物，國(guó)家財(cái)政撥出的專(zhuān)項(xiàng)資金作為補(bǔ)償基金與貸款銀行遵循一定比例負(fù)責(zé)貸款虧損的處理方式，是在貸款損失率高于最低標(biāo)準(zhǔn)時(shí)才會(huì)采用的。同時(shí)，設(shè)立相關(guān)的保險(xiǎn)種類(lèi)，鼓勵(lì)相關(guān)商業(yè)機(jī)構(gòu)在適當(dāng)?shù)那闆r下提高對(duì)農(nóng)民的貸款額度。

5.深入開(kāi)展農(nóng)村信用體系和信用制度建設(shè)

F市為提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)村房屋進(jìn)行相關(guān)抵押貸款信息的關(guān)注度，進(jìn)行有關(guān)誠(chéng)信建設(shè)方面的工作。一方面，設(shè)立相關(guān)的信息數(shù)據(jù)庫(kù)和信息交流平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)與住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的無(wú)縫對(duì)接，并評(píng)定出等級(jí)。在此過(guò)程中，主要對(duì)個(gè)人和村莊兩個(gè)單元進(jìn)行信用評(píng)定。另一方面，進(jìn)行關(guān)于農(nóng)村房屋抵押獲取貸款資金的問(wèn)卷調(diào)查，建立客戶(hù)信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)。為加大農(nóng)民與銀行之間的信息交流，開(kāi)展各種項(xiàng)目類(lèi)型的長(zhǎng)久合作。

三、F市農(nóng)民住房抵押貸款的制度供給瓶頸

要想進(jìn)一步用農(nóng)村房屋抵押獲取貸款資金，發(fā)展成為一種合理的融資模式，目前仍然面臨著一些不利因素。我國(guó)現(xiàn)有法律中仍然有關(guān)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的障礙，而且國(guó)家的相關(guān)土地制度中也隱藏著矛盾。

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)土地制度形成的障礙未破除

由于我國(guó)特殊的土地結(jié)構(gòu)，農(nóng)民集體土地使用權(quán)作為農(nóng)民特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到太多限制而造成殘缺［7］。按照常理，無(wú)論在城市還是農(nóng)村，各種生產(chǎn)要素都可以在市場(chǎng)的資源配置下實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)其最大價(jià)值。但農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)由于特殊的城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)而受到不利影響，同時(shí)也阻礙了城市與農(nóng)村之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。因?yàn)檗r(nóng)村居民擁有宅基地的相關(guān)使用權(quán)益要滿(mǎn)足相應(yīng)的條件，而且這些條件相當(dāng)嚴(yán)苛，其使用權(quán)的相關(guān)交易也有一定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還附有許多嚴(yán)格的要求。這種特殊的土地制度嚴(yán)重妨礙農(nóng)民獲取貸款資金。

（二）農(nóng)房估值、交易的相關(guān)制度不完善

在F市試點(diǎn)過(guò)程中，對(duì)農(nóng)房估值采取的是協(xié)商評(píng)估的方式。由金融機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心提供的農(nóng)房轉(zhuǎn)讓指導(dǎo)價(jià)格，在實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)上與借款人協(xié)商確定房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)講，針對(duì)每筆貸款中的抵押物都要與抵押人進(jìn)行相關(guān)評(píng)估值的談判，無(wú)疑會(huì)大大增加協(xié)商成本，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民獲取貸款時(shí)遇到層層阻礙，不利于完善相關(guān)責(zé)任制度，也影響了試點(diǎn)的效果。而且長(zhǎng)期未進(jìn)行有效的流轉(zhuǎn)和買(mǎi)賣(mài)，評(píng)估體系就會(huì)欠缺實(shí)際操作數(shù)據(jù)，也給農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心確定指導(dǎo)價(jià)格帶來(lái)一定的困難。

從目前來(lái)看，雖然F市在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上建立了能夠進(jìn)行農(nóng)房產(chǎn)權(quán)交易的網(wǎng)站，同時(shí)也不斷改進(jìn)市場(chǎng)交易服務(wù)。但由于建立時(shí)間較短，交易市場(chǎng)仍然存在著秩序混亂、信息不明等問(wèn)題。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求與農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展不協(xié)調(diào)，交易程序、價(jià)格確定等方面均需要進(jìn)一步規(guī)范。根據(jù)中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行2017年1月9日發(fā)布的 《試點(diǎn)工作簡(jiǎn)報(bào)》，滕州、F市、汶上三縣市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的流轉(zhuǎn)交易均為零。這將不利于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益，并影響相關(guān)融資改革。

（三）風(fēng)險(xiǎn)緩釋補(bǔ)償機(jī)制不健全

由于受到法律規(guī)定的限制，抵押物“變現(xiàn)難”問(wèn)題一直都是制約農(nóng)房抵押貸款發(fā)展的瓶頸。由于缺乏實(shí)際操作性，政府部門(mén)以及銀行制定的關(guān)于“問(wèn)題”貸款的解決方法及補(bǔ)償措施的實(shí)施效果并不明顯。在相關(guān)措施實(shí)行的過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)工作效率低、審批程序繁雜等問(wèn)題。

此外，保險(xiǎn)公司、商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)等主動(dòng)參與農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融資的意識(shí)有待加強(qiáng)，導(dǎo)致融資擔(dān)保覆蓋范圍較小。截至2017年5月，山東省三個(gè)試點(diǎn)縣（市）（滕州、汶上、F市）都沒(méi)有融資擔(dān)保公司參與農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，也未發(fā)生相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

（四）農(nóng)村信用體系建設(shè)不充分

農(nóng)村融資貸款業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，銀行信息資源庫(kù)中農(nóng)民真實(shí)信息不完整，都與相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施（如法律法規(guī)、網(wǎng)站平臺(tái)等）缺乏、信息更新技術(shù)落后、信息數(shù)據(jù)真實(shí)性較低、相關(guān)征信體系不完善等密切相關(guān)。相關(guān)征信體系的發(fā)展長(zhǎng)時(shí)間落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民居住的地理環(huán)境過(guò)于復(fù)雜有很大關(guān)系。因此，相關(guān)人員在收集真實(shí)信息時(shí)，需要采取上門(mén)詢(xún)問(wèn)信息和現(xiàn)場(chǎng)填表的方式。但后期分類(lèi)整理的工作繁雜，會(huì)導(dǎo)致大量銀行參與其中的積極性下降，最終不利于農(nóng)民獲取資金。

四、完善農(nóng)民住房抵押貸款配套制度的建議

為鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，激活農(nóng)民特殊的“凝固”財(cái)產(chǎn)，破解農(nóng)民流動(dòng)資金缺乏、貸款渠道狹窄的難題，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，應(yīng)當(dāng)破除農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款存在的制度性障礙，完善相關(guān)配套制度的建設(shè)，健全體制機(jī)制。

（一）繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度中有的成為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約性因素，必須進(jìn)行深層次改革。廢除不利于農(nóng)民土地權(quán)益的規(guī)定，確保其享受相關(guān)收益。在宅基地制度改革方面，重要的內(nèi)容是研究其使用權(quán)、所有權(quán)、資格權(quán)的特殊處理方式，使其分別處置，既有整合功效，也有個(gè)別作用，對(duì)三權(quán)實(shí)行適度、落實(shí)、保障的處置原則。

在法律中明確農(nóng)民享有以其住房和宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押的權(quán)利。同時(shí)，要修改相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件中有關(guān)抵押物處置局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民抵押物的自由流轉(zhuǎn)，讓抵押物在充分流通中實(shí)現(xiàn)價(jià)值的最大化［8］。

（二）完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)評(píng)估、登記、交易配套制度

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的估值、登記、處置交易等制度是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的重要配套制度，是重要的基礎(chǔ)性、前提性制度，做好上述制度的配套措施與農(nóng)民房屋抵押獲取資金的改革息息相關(guān)。因此，必須加快農(nóng)民住房所有權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記、抵押登記以及產(chǎn)權(quán)變更登記等制度建設(shè)，設(shè)計(jì)一整套科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和程序，發(fā)展關(guān)于農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估的服務(wù)行業(yè)，整理歸納出可信度高的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的名單，并及時(shí)在信息平臺(tái)予以公示，制定關(guān)于農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)的指導(dǎo)性評(píng)估價(jià)格，便于今后的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)交易。

此外，要彌補(bǔ)已建立的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的不足之處。秉持公正、透明的原則制定規(guī)則，做到及時(shí)傳遞農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)的信息，但要保障交易雙方的隱私不泄露，確保交易的正常進(jìn)行。

當(dāng)前，由于宅基地不能入市，且城市建設(shè)用地價(jià)格高于農(nóng)村宅基地價(jià)格，導(dǎo)致農(nóng)民住房自身價(jià)值普遍不高，加上農(nóng)村常住居民逐年減少，很多房屋已閑置，農(nóng)民房屋變現(xiàn)的可行性很低，實(shí)際融資能力不強(qiáng)。因此，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)范宅基地交易市場(chǎng)，提高宅基地實(shí)際價(jià)值，改進(jìn)其交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地與農(nóng)村宅基地的價(jià)格相對(duì)持平，同時(shí)兼顧多方利益。

（三）完善農(nóng)村房屋抵押融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度

長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)農(nóng)村房屋進(jìn)行抵押獲取資金的方式是一種市場(chǎng)化的制度安排，金融機(jī)構(gòu)要遵循市場(chǎng)規(guī)律，練好內(nèi)功，完善內(nèi)部管理方式，改進(jìn)農(nóng)民用不動(dòng)產(chǎn)作抵押的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制，有效分散貸款風(fēng)險(xiǎn)。

政府要按照市場(chǎng)需求，不斷調(diào)整針對(duì)農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)抵押而設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)基金的額度，相應(yīng)地降低在抵押過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。為提高銀行等機(jī)構(gòu)為農(nóng)民辦理用不動(dòng)產(chǎn)抵押獲取資金業(yè)務(wù)的參與度，當(dāng)農(nóng)民用唯一抵押物爭(zhēng)取資金時(shí)，如果損失率低于規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，那么會(huì)由政府撥款建立的專(zhuān)門(mén)基金與銀行共同負(fù)責(zé)損失。

商業(yè)機(jī)構(gòu)要適當(dāng)降低業(yè)務(wù)門(mén)檻，科學(xué)制定貸款標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)各方共贏。設(shè)立關(guān)于農(nóng)民用不動(dòng)產(chǎn)抵押獲取資金的保險(xiǎn)種類(lèi)，如果最終損失超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)，將由保險(xiǎn)公司、銀行和政府出資設(shè)立的專(zhuān)門(mén)基金分擔(dān)損失。此外，可以提高擔(dān)保公司、銀行等機(jī)構(gòu)在農(nóng)民用不動(dòng)產(chǎn)抵押獲取資金改革中的參與度［9］。

（四）完善農(nóng)村新型社會(huì)信用制度

推進(jìn)此制度的改進(jìn)工作需要持續(xù)進(jìn)行。要制定可操作性強(qiáng)的相關(guān)制度體系，如關(guān)于農(nóng)民社會(huì)信用等級(jí)的制度、保護(hù)農(nóng)民個(gè)人信息的制度、通報(bào)農(nóng)民誠(chéng)信等級(jí)的制度等，以便于對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行完善。同時(shí)妥善解決在征集信息的過(guò)程中，可能觸及農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利，如隱私權(quán)、知情權(quán)等。

為方便農(nóng)民用不動(dòng)產(chǎn)抵押獲取資金時(shí)，能夠得到可信度高的信息，需要不斷完善農(nóng)民誠(chéng)信檔案建設(shè)，構(gòu)建相關(guān)大型數(shù)據(jù)庫(kù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，并且對(duì)誠(chéng)信等級(jí)高的農(nóng)民應(yīng)相應(yīng)地提高貸款額度。

農(nóng)民用住房財(cái)產(chǎn)權(quán)向銀行進(jìn)行抵押獲取資金支持的方式不僅能幫助農(nóng)民改善其物質(zhì)生活，而且可以促進(jìn)針對(duì)農(nóng)村發(fā)展而設(shè)定的貸款服務(wù)方面的創(chuàng)新，從而更好地進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)。因此，應(yīng)當(dāng)努力克服試點(diǎn)工作中遇到的制度瓶頸，完善配套制度建設(shè)，解決好先行先試與頂層設(shè)計(jì)、銳意改革創(chuàng)新與堅(jiān)持依法行政之間的矛盾，在目前取得的成績(jī)上歸納工作經(jīng)驗(yàn)，為今后更多地區(qū)的農(nóng)村房屋相關(guān)權(quán)益的改革提供可信度高的建議［10］。

注釋?zhuān)?/p>

① 《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（2015年12月27日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)）。

②2017年2月22日舉行的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議，決定延長(zhǎng)至2018年12月31日。

③ 數(shù)據(jù)來(lái)源：肥城市代市長(zhǎng)殷錫瑞2017年1月19日在肥城市第十八屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上做的《政府工作報(bào)告》。

④ 本部分內(nèi)容根據(jù)肥城市委農(nóng)工辦提供的《肥城市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作情況》整理。