社會權(quán)利視角下我國社會救助政策問題與對策建議

祁曉娜

摘 要：社會權(quán)利是保障公民從國家獲得基本的生活需要的權(quán)利，對我國的社會救助政策有積極的引導(dǎo)意義。以社會權(quán)利為理論基礎(chǔ)，對我國現(xiàn)行的社會救助政策進(jìn)行分析，總結(jié)社會救助政策存在的發(fā)展困境，提出做好政策銜接、強(qiáng)調(diào)主動脫貧、構(gòu)建參與機(jī)制等建議，以期促進(jìn)我國社會救助政策的完善。

關(guān)鍵詞：社會救助;社會權(quán)利;困境;改進(jìn)對策

中圖分類號：D632.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）01-0032-02

我國《憲法》中明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”這使得公民從國家得到救助成為一項法定權(quán)利。當(dāng)前，我國建立起了以低保制度為核心的社會救助政策，它保障了貧困群體的基本生活，具有積極的社會意義，但是我們也應(yīng)看到社會救助政策作為保障基本生活的一項制度，仍存在違背社會權(quán)利要求的地方，需要我們運(yùn)用社會權(quán)利對其加以審視，從而促進(jìn)政策的完善。

一、社會權(quán)利與我國社會救助政策的價值契合

社會權(quán)利隨著人類社會的發(fā)展而產(chǎn)生，是在基本民權(quán)和政治權(quán)利發(fā)展的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展的，社會權(quán)利的實現(xiàn)標(biāo)志著公民權(quán)真正形成。社會權(quán)利是指公民共享發(fā)展成果，依法從社會獲得基本生活條件的權(quán)利，并且有權(quán)向國家要求條件的滿足。公民社會權(quán)利是人被賦予正當(dāng)理由向國家要求得到基本的平等的社會待遇，而國家則需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，公民享有的獲得救助的權(quán)利便是社會權(quán)利的重要體現(xiàn)。因此，社會權(quán)利的價值訴求對于社會救助的完善意義非凡。

1.權(quán)利是一種資格，是法律賦予權(quán)利主體得到某種利益的可能性，是能夠與其他社會成員參與社會的機(jī)會。對于社會權(quán)利來說，它意味著生活陷入困難的人有從國家獲得幫助的資格。這包含兩層意思：一是享有資格的公民偏向弱勢貧困者，因為社會權(quán)利產(chǎn)生于人類社會的不平等，權(quán)利最初是為了維護(hù)窮人的基本生存，盡管后來社會權(quán)利所涉及的內(nèi)容和對象不斷擴(kuò)大，但其解決社會不平等問題的出發(fā)點(diǎn)并沒有改變，因此社會權(quán)利的主體具有一定的偏向性;二是這種獲得幫助的資格需要國家責(zé)任來保證，社會權(quán)利是公民向國家主張的權(quán)利，國家對社會成員的救助責(zé)任不是施舍恩賜而是國家的法律義務(wù)，公民有資格要求政府做出一定行為來實現(xiàn)社會權(quán)利。因此，第一層意思要求社會救助政策的對象應(yīng)為所有的貧困人群，他們均有資格獲得救助，第二層意思要求國家積極承擔(dān)救助責(zé)任，保證社會成員獲得基本生活條件，從而擁有共享發(fā)展的資格。

2.社會權(quán)利，“糾正過度的自由競爭所帶來的社會不公正，保障社會正義和社會安全，使人民能夠平等地獲得符合人的尊嚴(yán)的生活?！盵1]社會權(quán)利調(diào)整社會利益關(guān)系，具有公平平等的價值內(nèi)涵，這對于我國建立在城鄉(xiāng)二元基礎(chǔ)上的不公平的社會救助政策有直接的批判作用，并且地區(qū)分割的救助政策同樣違背了公平平等的要求。社會權(quán)利要求國家積極作為，公民社會權(quán)利的實現(xiàn)需要國家權(quán)力的支持。但是，國家權(quán)力的干預(yù)要有限度和標(biāo)準(zhǔn)，防止權(quán)力侵犯權(quán)利，特別是要有對權(quán)力的程序性規(guī)定，避免由于權(quán)力的自由裁量而侵犯貧弱者的社會權(quán)利。這對于社會救助政策來說，要求政策施行人員應(yīng)正確行使權(quán)力，保護(hù)救助者利益。

3.社會權(quán)利的實現(xiàn)需要政治權(quán)利的行使。公民應(yīng)積極通過行使政治權(quán)利實現(xiàn)和維護(hù)社會權(quán)利，例如公民對政策制定的知情和參與權(quán)，表現(xiàn)在社會救助政策中，即要求受助者有表達(dá)政治利益的渠道，特別是當(dāng)應(yīng)享有的獲得救助的權(quán)利受到損害時，有正當(dāng)途徑維護(hù)權(quán)利。

二、社會權(quán)利視角下我國社會救助政策的現(xiàn)實問題

“權(quán)利作為保護(hù)人的需要、平等、自由，以及追求美好生活愿望的社會性措施，不僅是關(guān)乎人們生活幸福的概念，也是調(diào)節(jié)人類基本關(guān)系的重要手段。”[2]社會救助政策正是為了改善民生，讓人民生活得更加幸福?？梢?，公民社會權(quán)利的價值內(nèi)涵理應(yīng)作為社會救助政策的基本價值取向，每個公民在遭遇生活困頓的時候都應(yīng)平等地享有救助的權(quán)利，并且享受公平的救助待遇。然而，現(xiàn)行的社會救助政策卻有違公民社會權(quán)利的價值理念，存在發(fā)展困境。

1.從政策覆蓋對象上看，與社會權(quán)利主體要求脫節(jié)。社會權(quán)利產(chǎn)生于國家對貧富差距以及由此造成的社會沖突的關(guān)注，直接面對的是社會不平等問題，社會權(quán)利主體具有特定性，偏向社會貧弱者。社會救助政策應(yīng)該覆蓋所有的貧困群體，而當(dāng)前救助對象覆蓋面窄，使得許多本應(yīng)獲得救助的困難家庭被排斥在制度之外，阻礙了其權(quán)利的實現(xiàn)。當(dāng)前我國的社會救助政策以低保救助為基本保障，輔之以專項救助，這些制度的瞄準(zhǔn)對象主要是低保家庭，個別有條件的地方，建立了面向低收入群體的支出型貧困家庭生活救助制度，其受助對象有所擴(kuò)大。但是這在全國并不普及，從全國范圍來看，低收入家庭、家庭收入超過低保線而有特殊困難的家庭仍面臨著救助漏洞。如《社會救助暫行辦法》中的規(guī)定，教育救助對象為低保家庭成員和特困供養(yǎng)人員，就業(yè)救助的受助對象為低保家庭有勞動能力的失業(yè)者?？梢?，在救助對象上依賴于低保線，而忽視了其他可能需要救助的困難人員，導(dǎo)致其救助權(quán)利無法實現(xiàn)。

2.從救助供給上看，社會救助供給違背公平平等的要求。建立在城鄉(xiāng)二元體制基礎(chǔ)上的社會救助政策在救助內(nèi)容和救助水平上存在城鄉(xiāng)差異，農(nóng)村居民無法享受和城市居民平等的社會救助待遇，導(dǎo)致權(quán)利實現(xiàn)不公，權(quán)利平等難以保障。以我國基本生活保障制度低保為例，低保水平存在城鄉(xiāng)差距體現(xiàn)了制度的不公平。從近三年的數(shù)據(jù)來看，城市居民低保標(biāo)準(zhǔn)均顯著高于農(nóng)村，如2017年城市低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月540.6元，農(nóng)村為358.4人。而且，各級財政在城市和農(nóng)村低保的支出也有大的差距，各級財政在城市低保的人均支出達(dá)到了農(nóng)村的2倍。很明顯，政府對于城市和農(nóng)村的低保扶持力度并不相同，對城市扶持力度大，對農(nóng)村扶持力度比較小。

3.從政策執(zhí)行上看，公權(quán)強(qiáng)化阻礙權(quán)利實現(xiàn)，背離政策初衷?！皺?quán)力過大，權(quán)利會受到擠壓，社會法律關(guān)系便無法健康、和諧地發(fā)展?！盵3]現(xiàn)行社會救助制度，管理者壟斷救助資源的分配，制衡機(jī)制缺失，難以避免權(quán)力尋租或救助對象瞄準(zhǔn)失靈的現(xiàn)象。公權(quán)力的利益偏好及“唯經(jīng)濟(jì)論”思維可能削弱其關(guān)注社會救助發(fā)展的動力。許多管理人員人為隨意確定被救助對象，使得部分真正需要救助的人被剝奪了獲得社會救助的權(quán)利。政策規(guī)定每個人在陷入困境的時候都應(yīng)有權(quán)利獲得社會救助，然而政策執(zhí)行中，利用公權(quán)而損害公民受助權(quán)利的現(xiàn)象卻屢見不鮮，這在農(nóng)村低保政策中可得到印證。有學(xué)者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某地基層政府出于發(fā)展目的扭曲低保政策的初衷，將本應(yīng)用于救助的低保資源用于鼓勵對自己有利的烤煙種植中，給村民帶來嚴(yán)重的不公平感[4]。因此，當(dāng)前我國社會救助政策實施過程中存在公權(quán)力壓制社會權(quán)利實現(xiàn)的困境，公權(quán)力傾向于掌控社會，以消除社會穩(wěn)定的隱患，與此同時最大限度地獲得利益。在這樣的邏輯下，困難人群應(yīng)享有的權(quán)利便徒有其名而無從落實。

4.在制度保障方面，過分依賴國家責(zé)任，公民社會權(quán)利被動實現(xiàn)。首先，當(dāng)前我國的社會救助制度是一種單純的政府行為，救助過分依賴政府的責(zé)任。無論是低保還是醫(yī)療救助、受災(zāi)人員救助等，均是自上而下政府單項救助的過程，已有的社會救助行政法規(guī)和部門規(guī)章強(qiáng)調(diào)的都是政府單方面給予貧困人群救助，受助人群被動等待救助，這就導(dǎo)致社會救助過分依賴政府責(zé)任，而缺乏公民在權(quán)利滿足上的主動性，顯然不符合現(xiàn)代公民權(quán)利的要求。其次，在救助政策制定、實施等各個環(huán)節(jié)缺乏公民參與的保障機(jī)制，是我國社會救助政策的又一現(xiàn)實困境。政治權(quán)利沒有有效行使導(dǎo)致社會權(quán)利訴求受阻，社會救助政策需要通過公民參與來保證救助內(nèi)容合理與切實落實，然而貧困群體只是被動接受政策幫助，難以接近政策的制定中心，成為邊緣群體。由于參與渠道不暢，導(dǎo)致受助者在權(quán)利無法保障時，采取群體性事件的方式來維護(hù)權(quán)利。

三、社會權(quán)利視角下我國社會救助政策的完善

社會權(quán)利重新定義了國家與個人的關(guān)系，個人被賦予正當(dāng)理由向國家要求得到平等的地位與待遇，而國家則需要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。社會救助政策在促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會和諧方面發(fā)揮了重要的作用，然而我們?nèi)钥梢园l(fā)現(xiàn)當(dāng)前社會救助政策還存在許多不符合公民社會權(quán)利要求的地方，需要我們不斷改進(jìn)完善[5]。

1.進(jìn)一步完善政策設(shè)計，做好制度銜接。我國社會救助制度以嚴(yán)格的低保線作為準(zhǔn)入門檻，而且與低保配套的教育、住房等專項救助往往與低保掛鉤，而非低保戶的困難家庭卻得不到應(yīng)有的救助，社會救助城鄉(xiāng)分割也不利于救助公平。因此，應(yīng)盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助政策設(shè)計的統(tǒng)一，例如長沙等地的城鄉(xiāng)低保一體化改革，實現(xiàn)了低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，今后應(yīng)在各地試點(diǎn)實踐的基礎(chǔ)上，逐步促進(jìn)全國實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助統(tǒng)一。其次，要做好制度之間的配套銜接，改變以往“一切以低保戶為貧困戶”的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)致貧原因有針對性地進(jìn)行救助，區(qū)分有無勞動能力者，對有勞動能力者進(jìn)行技能培訓(xùn)和教育，鼓勵自立脫貧;無勞動能力者給予生活救助，實現(xiàn)分類救助，救助內(nèi)容恰當(dāng)。

2.轉(zhuǎn)變救助理念，強(qiáng)調(diào)主動脫貧。目前過分依賴政府責(zé)任，這種消極被動的單項式救助不利于制度發(fā)展，救助部門應(yīng)以積極的眼光看待受助者，他們并不是單純依靠救助的無能之人，他們也是寶貴的人力資源，也可以通過積極主動的方式實現(xiàn)自我救助，主動實現(xiàn)自己的權(quán)利。如西方發(fā)達(dá)國家主張的“以工作換福利”，就是強(qiáng)調(diào)通過個人的能力實現(xiàn)自助，而非消極等待。不過分依賴政府責(zé)任，并不代表著政府不履行主要職責(zé)，政府仍然是社會救助政策的主導(dǎo)，要在政策導(dǎo)向、為貧困群體提供提升能力的渠道、資金供給、制度監(jiān)管等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.建立與完善公共協(xié)商機(jī)制，疏通參與表達(dá)渠道。公民獲得應(yīng)有的社會救助無法僅僅依賴于社會救助權(quán)利獲得法律的認(rèn)定，更需要的是一種公民與國家能夠互相表達(dá)自身目標(biāo)與訴求的互動機(jī)制。因此，我們需要在國家、社會與公民之間建立溝通的公共協(xié)商機(jī)制，政府決策能夠更有民眾基礎(chǔ)，同時民眾的訴求能夠具有有效的傳達(dá)途徑。貧困群體也有自身的權(quán)利訴求，不應(yīng)因其處于相對弱勢就無視其利益的實現(xiàn)渠道?！渡鐣戎鷷盒修k法》作為我國公民社會救助權(quán)利的最新確認(rèn)，卻只規(guī)定了最低生活保障、特困、受災(zāi)、醫(yī)療、教育、住房、臨時救助等權(quán)利，并沒有保障公民參與的內(nèi)容。因此，政策制定應(yīng)該規(guī)定和完善公民參與社會救助協(xié)商的方式和渠道，同時必須從制度上對監(jiān)督環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定，公民參與才能得到公平對待。

四、結(jié)語

社會權(quán)利對于我國的社會救助政策有積極的借鑒意義，當(dāng)前我國的社會救助政策在政策供給和執(zhí)行等層面存在發(fā)展困境，本文從社會權(quán)利角度審視政策困境并提出相應(yīng)的建議，即做好政策銜接，強(qiáng)調(diào)主動脫貧，構(gòu)建參與機(jī)制，早日實現(xiàn)社會救助的完善。

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