楊 狄

（汕頭大學(xué)法學(xué)院，廣東 汕頭 515063）

長(zhǎng)期以來，在社會(huì)主義職業(yè)平等的理念下，我們經(jīng)常被灌輸“勞動(dòng)只有分工不同，而無高低貴賤之分”的觀念。所以，我國(guó)國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員的薪資水平會(huì)有很大的限制。已有研究成果表明，國(guó)有公司經(jīng)理人報(bào)酬協(xié)商主體已經(jīng)不再限于企業(yè)主與雇員二者，還需要考慮社會(huì)輿論和各種政治力量的博弈。不同歷史階段，我國(guó)國(guó)有企業(yè)高管人員的報(bào)酬都會(huì)有不同程度的限制。①1986年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于升華企業(yè)改革增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》指出：“凡全面完成任期年度目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)者個(gè)人收入可以高出職工收入的一至三倍，作出突出貢獻(xiàn)的還可以再高一些?！?988年的《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例》和1992年的《關(guān)于改進(jìn)完善全民所有制企業(yè)經(jīng)營(yíng)者收入分配辦法的意見》進(jìn)一步明確規(guī)定，“全面完成任期內(nèi)承包經(jīng)營(yíng)合同年度指標(biāo)的，經(jīng)營(yíng)者年收入可高于本企業(yè)職工年人均收入，一般不超過1倍；達(dá)到省內(nèi)同行業(yè)先進(jìn)水平或超過本企業(yè)歷史最好歷史最好水平的，可高于1-2倍；居全國(guó)同行業(yè)領(lǐng)先水平的，可高于2-3倍”；2009年，中央各部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的指導(dǎo)意見》，被社會(huì)稱之為“央企高管限薪令”。2013年，《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》提出，“建立與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人分類管理相適應(yīng)、選任方式相匹配的企業(yè)高管人員差異化薪酬分配制度，綜合考慮當(dāng)期業(yè)績(jī)和持續(xù)發(fā)展，建立健全根據(jù)經(jīng)營(yíng)管理績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任確定薪酬的制度?！?014年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議審議的《中央管理企業(yè)主要負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》包括“完善制度，調(diào)整結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管，調(diào)節(jié)水平，規(guī)范待遇”五方面內(nèi)容，這次《方案》的主體被明確為“中央管理企業(yè)”，不僅僅包括了國(guó)資委監(jiān)管的113家央企，還擴(kuò)展到各部委管轄20余家金融企業(yè)以及中央部門（單位）管理的100多家非金融國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)集團(tuán)型企業(yè)。改革開放以前，國(guó)有企業(yè)高管的報(bào)酬完全取決于行政級(jí)別。公司化改革之后，政府及其代表機(jī)構(gòu)仍舊控制著國(guó)有公司的人事權(quán)，由政府主導(dǎo)經(jīng)理的任命、報(bào)酬。國(guó)有公司數(shù)量龐大，各級(jí)國(guó)資委不能直接參與管理，也很難設(shè)計(jì)有效制度針對(duì)管理人員進(jìn)行激勵(lì)和約束。實(shí)行單一標(biāo)準(zhǔn)的薪酬管理，使得我國(guó)國(guó)有公司高管人員報(bào)酬較民營(yíng)公司明顯偏低。[1]經(jīng)過近30年的改革，即使是在國(guó)有上市公司，高管人員薪酬仍然是基本工資加獎(jiǎng)金的單一模式，沒有形成長(zhǎng)效的激勵(lì)約束制度。高管的薪酬構(gòu)成有明顯政府干預(yù)的痕跡。①2000年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布《進(jìn)一步生化企業(yè)內(nèi)部分配制度改革的指導(dǎo)意見》，對(duì)“經(jīng)營(yíng)者持股數(shù)額”作出規(guī)定，以本企業(yè)職工平均持股數(shù)5-15倍為宜，并且股份不能過于集中。由于法制環(huán)境、資本市場(chǎng)等因素的不同，發(fā)達(dá)國(guó)家非常普遍的股權(quán)計(jì)劃等激勵(lì)措施并沒有在我國(guó)的國(guó)有公司普及。

一、問題的提出

為了更好更直觀地說明我國(guó)國(guó)有公司高管人員的薪酬?duì)顩r，為我們的經(jīng)理人薪酬改革提供論據(jù)，筆者收集整理了一些上市公司高管人員報(bào)酬、持股數(shù)據(jù)來說明我國(guó)國(guó)有公司高管的報(bào)酬情況。②中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究院聯(lián)合Wind資訊推出了2013年央企上市公司董事長(zhǎng)薪酬排行榜，http://www.gzyeah.com/article/2014090921702.html。就數(shù)據(jù)而言，主要問題有三。其一，即使上市公司本年度虧損，但公司高管現(xiàn)金薪資未有變化。如，據(jù)招商輪船公司年報(bào)顯示，去年?duì)I業(yè)額虧損了共計(jì)21.84億元，高管黃少杰（副董事長(zhǎng)）年薪124萬元；酒鬼酒公司年報(bào)顯示，公司2013年度虧損了共計(jì)3668萬元，高管趙公微（董事長(zhǎng)）年薪為91.24萬元。③數(shù)據(jù)來源：中國(guó)股票交易市場(chǎng)交易數(shù)據(jù)庫(kù)（CSMAR）http://www.gtarsc.com/p/user/home.aspx。其二，2013年公布年報(bào)的央企上市公司中，有92位董事長(zhǎng)從未公布從上市公司領(lǐng)取年薪的情況，占比為36%，明顯與《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》），證監(jiān)會(huì)的相關(guān)規(guī)定不符。④關(guān)于發(fā)布《公開發(fā)行證券的公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則第2號(hào)〈年度報(bào)告的內(nèi)容與格式〉》（2007年修訂）的通知第25條第3款規(guī)定：“董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員報(bào)酬的決策程序、報(bào)酬確定依據(jù)以及報(bào)酬的實(shí)際支付情況。披露每一位現(xiàn)任董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員在報(bào)告期內(nèi)從公司獲得的稅前報(bào)酬總額（包括基本工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼、職工福利費(fèi)和各項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)、公積金、年金以及以其他形式從公司獲得的報(bào)酬）。全體董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員的報(bào)酬合計(jì)。另外，將獲得的股權(quán)激勵(lì)按照可行權(quán)股數(shù)、已行權(quán)數(shù)量、行權(quán)價(jià)以及報(bào)告期末市價(jià)單獨(dú)列示。公司應(yīng)列明不在公司領(lǐng)取報(bào)酬、津貼的董事、監(jiān)事的姓名，并注明其是否在股東單位或其他關(guān)聯(lián)單位領(lǐng)取報(bào)酬、津貼?！逼淙?，雖然數(shù)據(jù)顯示國(guó)有上市公司高管平均薪酬已經(jīng)超過民營(yíng)控股公司的平均水平，但是國(guó)有上市公司高管之間報(bào)酬差異性較大，多數(shù)國(guó)有上市公司高管未達(dá)到平均水平。一方面說明了國(guó)有上市公司之間薪酬畸高畸低，分配不合理，另一方面也隱性地說明了國(guó)有上市公司激勵(lì)不足，手段單一。

可以說，2013年關(guān)于我國(guó)上市公司高管薪酬在年報(bào)中被統(tǒng)計(jì)披露后，輿論嘩然，普遍認(rèn)為國(guó)有上市公司高管的薪酬水平太高，于是一時(shí)間大量有關(guān)央企高管限薪的聲音此起彼伏。然而，針對(duì)筆者上文分析出的三大問題而言，《限薪令》其實(shí)并沒有解決央企高管畸形現(xiàn)金收入比、薪酬結(jié)構(gòu)不盡合理、薪酬監(jiān)管體制不健全等問題。出現(xiàn)不合理高管薪酬只是表象，其深層原因來自于薪酬的評(píng)價(jià)體系。我們不能簡(jiǎn)單從報(bào)表給出的數(shù)字來判斷薪酬是不是不合理，是不是過高，而因從整個(gè)評(píng)價(jià)體系來看。一言以蔽之，高管薪酬應(yīng)該與公司業(yè)績(jī)水平呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，公司業(yè)績(jī)才是判斷高管薪酬的圭臬。出現(xiàn)公司虧損而高管薪資不變，由政府部門考核決定高管薪酬，以及國(guó)有上市公司出現(xiàn)過高過低薪資，最終都反應(yīng)了一個(gè)根本問題，必須改革國(guó)有公司經(jīng)理人薪資評(píng)價(jià)體系。

二、職業(yè)經(jīng)理人薪酬管理納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的范疇

根據(jù)代理理論與最優(yōu)契約理論，為了最大程度地減少代理成本，經(jīng)理人報(bào)酬也應(yīng)該與公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)掛鉤。問題是，如何提高經(jīng)理人貨幣性報(bào)酬與企業(yè)業(yè)績(jī)的相關(guān)性呢？

一直以來國(guó)有公司的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系就與民營(yíng)公司有很大不同。20世紀(jì)90年代以前，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的考核和管理可以說幾乎完全是行政管理和計(jì)劃控制。隨著公司制度的建立，才漸進(jìn)轉(zhuǎn)向以投資回報(bào)酬率為核心的公司業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估體系。對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管手段也從管企業(yè)過渡為管資產(chǎn)。1999-2002年，國(guó)家相繼出臺(tái)了國(guó)有資本績(jī)效評(píng)價(jià)體系及其細(xì)則，更是將最新的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為28個(gè)具體指標(biāo)，這標(biāo)志著我國(guó)形式了一個(gè)不以政治目標(biāo)為依托的新型國(guó)有資本績(jī)效評(píng)價(jià)體系。相應(yīng)地，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和人民對(duì)經(jīng)營(yíng)人才重要性的認(rèn)識(shí)不斷加強(qiáng)，公司對(duì)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)方式和內(nèi)容出現(xiàn)了一系列的變化。

毫無疑問，業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)理人報(bào)酬的最好評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。然而，業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)有包括多種類型，如相機(jī)確定（Board discretion）、成本標(biāo)準(zhǔn)（EVA）等，[2]筆者想借由管理學(xué)在激勵(lì)制度方面的已有成果來說明問題。在管理會(huì)計(jì)中，預(yù)算已經(jīng)滲透到了諸如計(jì)劃協(xié)調(diào)責(zé)任和成本的所有環(huán)節(jié)，用以資源配置、評(píng)價(jià)員工。[3]管理學(xué)學(xué)者認(rèn)為，相較于比較、成本標(biāo)準(zhǔn)等其他方式，預(yù)算將經(jīng)理人的薪酬與公司實(shí)際營(yíng)業(yè)收入指標(biāo)對(duì)應(yīng)，勞動(dòng)報(bào)酬就可以通過數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)來直接計(jì)算，代理人與委托人的邊際利益將達(dá)到平衡。[4]2010年有學(xué)者做了一個(gè)研究課題“預(yù)算制定在國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人薪酬契約中的激勵(lì)作用”，其通過手工收集的若干家上市公司公開披露的經(jīng)理人激勵(lì)契約方案發(fā)現(xiàn)，有非常多的民營(yíng)公司選擇了預(yù)算作為主要的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，說明了預(yù)算在激勵(lì)經(jīng)理人中的重要作用。[5]當(dāng)然，依據(jù)權(quán)變理論，公司選擇哪種方式考核經(jīng)理人，確定其薪資待遇，除了考慮雙方的合同約定外，由于不同的組織特征、治理結(jié)構(gòu)，公司在考核經(jīng)理人的時(shí)候?qū)︻A(yù)算的重視程度也呈現(xiàn)出一定差別。針對(duì)這種差異，其選擇了2001-2004年滬深兩市非金融類1,190個(gè)A股公司資源披露的預(yù)算數(shù)據(jù)初始樣本，通過反復(fù)比對(duì)數(shù)據(jù)并進(jìn)行多元回歸模型的檢驗(yàn)，得出的結(jié)論對(duì)筆者有很大的啟發(fā)。通過實(shí)證檢驗(yàn)，上市公司如果足夠重視預(yù)算，對(duì)經(jīng)理人的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)將變得更加科學(xué)合理。但是，國(guó)有上市公司相對(duì)于民營(yíng)控股上市公司更愿意采取一種松弛的預(yù)算方式，無法準(zhǔn)確判斷公司績(jī)效水平，這就很容易直接導(dǎo)致經(jīng)理人薪酬的混亂局面。[5]

從法學(xué)視角分析，國(guó)有控股上市公司沒有在年度財(cái)務(wù)報(bào)表中體現(xiàn)嚴(yán)格的預(yù)算水平是因?yàn)橄噍^于民營(yíng)控股上市公司，國(guó)有資本的進(jìn)入容易產(chǎn)生不同于傳統(tǒng)預(yù)算制度的更為復(fù)雜的利益沖突。首先，國(guó)有控股的上市公司由于受到更多的政府干預(yù)，公司業(yè)績(jī)完成情況也更容易受到政府干擾，所以國(guó)有公司相對(duì)不愿意采取預(yù)算管理。其次，因?yàn)殡p重代理的存在，國(guó)有控股上市公司存在更為嚴(yán)重的代理問題。再次，國(guó)有控股上市公司往往規(guī)模較大，公司結(jié)構(gòu)復(fù)雜，股東和經(jīng)理人信息不對(duì)稱，經(jīng)理人也就更傾向于制定一個(gè)相對(duì)松弛的預(yù)算。最后，國(guó)有控股上市公司往往承擔(dān)一定的政府負(fù)擔(dān)，也更容易向股東討價(jià)還價(jià)導(dǎo)致預(yù)算松弛。同樣需要說明的是，預(yù)算松弛經(jīng)濟(jì)在實(shí)證檢驗(yàn)中得出的結(jié)論是，上市公司的預(yù)算松弛行為會(huì)顯著降低經(jīng)理人報(bào)酬與公司業(yè)績(jī)的正相關(guān)關(guān)系，不利于提升企業(yè)的總體業(yè)務(wù)能力，而上市公司總體業(yè)務(wù)能力的提高主要是公司經(jīng)理人通過顯著提高公司的盈余管理水平而獲得的。

另外，從國(guó)有控股上市公司的實(shí)證數(shù)據(jù)可以得出結(jié)論——在國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)方面，預(yù)算管理環(huán)節(jié)相對(duì)單一和薄弱。從生存環(huán)境對(duì)法律需求的影響而言，急需將國(guó)有公司的績(jī)效體系納入現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算管理體制和國(guó)有資產(chǎn)管理體制下。當(dāng)然，國(guó)有公司的資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相較于民營(yíng)公司中的傳統(tǒng)預(yù)算體制一定會(huì)出現(xiàn)更為復(fù)雜的利益沖突關(guān)系，由此急需出臺(tái)專門法律予以調(diào)整。

就外部生存環(huán)境對(duì)法律的影響而言，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的確可以稱得上是國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)有公司治理模式對(duì)法律的新需求。雖然從2007年以來全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的試點(diǎn)已經(jīng)就其基本問題在經(jīng)濟(jì)學(xué)界達(dá)成了共識(shí)，2008年的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》也對(duì)其進(jìn)行了原則性的規(guī)定，但無可否認(rèn)的是，在法律調(diào)整的諸多方面，預(yù)算的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)都暴露出不少問題。①比如國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算人數(shù)確定、收益收取管理、預(yù)算支出范圍、不同預(yù)算的銜接以及預(yù)算監(jiān)督等環(huán)節(jié)的法律規(guī)定都未得到具體化，并不能真正落實(shí)。詳見2008年《中華人民共和國(guó)有公司業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》以及2003年國(guó)務(wù)院頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》。盡管如此，考慮到國(guó)有資產(chǎn)主要以國(guó)有企業(yè)的形式存在，而國(guó)有企業(yè)又不斷歷經(jīng)公司制度的改革，如此超大體量又如此復(fù)雜的國(guó)有資本，其管理必然對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有強(qiáng)烈的需求。筆者以為，將國(guó)有公司經(jīng)理人薪酬管理納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的范疇，不但可以充實(shí)和完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，更實(shí)際的作用是，使得國(guó)有公司在自身經(jīng)營(yíng)管理中更加注重預(yù)算環(huán)節(jié)，使其能夠以預(yù)算評(píng)價(jià)公司績(jī)效，從而完成對(duì)經(jīng)理人的薪酬激勵(lì)。

歷經(jīng)30多年的改革，現(xiàn)代企業(yè)制度——公司制，已經(jīng)作為主要的改革手段和制度建設(shè)目標(biāo)在國(guó)有企業(yè)中全面推行?！皣?guó)有股權(quán)”也成為政府控制和運(yùn)作國(guó)有資本的工具。政府如何科學(xué)而有效率地行使國(guó)有股權(quán)的股東權(quán)益便成為了法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家共同熱衷的話題。同時(shí)，政企之間改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期直接的行政命令形式，逐漸過渡到一種“出資人”式管理的新型狀態(tài)。為了避免政府對(duì)國(guó)有公司的直接干預(yù)，相關(guān)法律法規(guī)不斷的規(guī)制政府對(duì)國(guó)有公司“管人，管事，管資”，設(shè)立了從中央到地方的各級(jí)國(guó)資委來履行國(guó)有股權(quán)出資人的角色。這一系列公司制框架下的改革，導(dǎo)致的當(dāng)然結(jié)果是國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，相對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)有公司的效益不斷提高。但負(fù)面影響是出資人管理不善，股東監(jiān)督缺位，經(jīng)營(yíng)者對(duì)公司的控制越來越強(qiáng)化。隨著日后國(guó)家調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局，經(jīng)理人很容易在國(guó)有資本頻繁流動(dòng)的過程中竊取國(guó)有資本的價(jià)值以致國(guó)有資本流失，各種問題頻露。由此可見，經(jīng)理人控制的國(guó)有公司，將大大增加國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，因此，如何控制國(guó)有公司的經(jīng)理人就成為國(guó)家股東權(quán)益保障的關(guān)鍵一環(huán)。[6]

上文已提及，由于結(jié)構(gòu)復(fù)雜、信息不對(duì)稱、代理問題嚴(yán)重等諸多原因，國(guó)有公司在經(jīng)營(yíng)預(yù)算環(huán)節(jié)往往容易采用寬松的預(yù)算來為經(jīng)理人績(jī)效考核留有余地。而如若將國(guó)有公司經(jīng)理人薪酬管理納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范疇，則可以從股東利益出發(fā)來控制公司的預(yù)算寬嚴(yán)，從而間接控制國(guó)有公司經(jīng)理人。同時(shí)，采用國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的方式來管理和控制國(guó)有公司經(jīng)理人，其手段屬于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)而非行政控制，無礙于政企剝離的初衷。但國(guó)有股東的特殊性以及國(guó)有資本的控制性使得一般股份公司的預(yù)算制度難以在國(guó)有公司起到實(shí)質(zhì)性的企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)作用，國(guó)有公司顯然需要一個(gè)直接針對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本收益的公共財(cái)政來設(shè)計(jì)它的預(yù)算制度，才能真正地貫徹公平和效益的原則。將國(guó)有公司經(jīng)理人薪酬管理納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的范疇不僅適應(yīng)了現(xiàn)行體制下政企關(guān)系的調(diào)整需求，同時(shí)，可以很好利用預(yù)算對(duì)國(guó)有資本的管理和監(jiān)督功能，為國(guó)家股東提供對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人行為控制和約束的手段。當(dāng)然，對(duì)于有能力的經(jīng)理人，預(yù)算制度也能夠起到很好激勵(lì)和鞭策作用。國(guó)家股東和董事會(huì)能通過預(yù)算制度清楚看到國(guó)有資本運(yùn)作的成效，并用相應(yīng)的報(bào)酬獎(jiǎng)勵(lì)公司經(jīng)理人。也就是說，國(guó)有資本預(yù)算制度能夠成為國(guó)有公司績(jī)效評(píng)價(jià)的利器，將國(guó)有公司經(jīng)理人的現(xiàn)金報(bào)酬與公司業(yè)績(jī)緊密的聯(lián)系在一起，從而成為衡量現(xiàn)行經(jīng)營(yíng)管理體制下國(guó)有公司進(jìn)行經(jīng)理人激勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)和工具。

當(dāng)然，就目前試點(diǎn)的情況而言，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算法律制度還有很多地方需要完善。其本身并不能立刻在實(shí)踐層面解決國(guó)有公司經(jīng)理人激勵(lì)方面的難題。筆者只是嘗試在此提出一個(gè)構(gòu)想或者說針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算法律制度構(gòu)建一個(gè)改革方向。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算關(guān)系包括兩層關(guān)系，一是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人與所出資企業(yè)之間的利潤(rùn)分配關(guān)系，二是政府財(cái)政部門與國(guó)家出資企業(yè)之間就國(guó)有資本收益上交而產(chǎn)生的預(yù)算管理關(guān)系。因此，該學(xué)者提出，國(guó)有資本預(yù)算法律制度應(yīng)該為公司化國(guó)有資本提供更加科學(xué)的預(yù)算編制辦法，并在法律層面要求國(guó)有公司執(zhí)行，一方面保證了國(guó)家出資企業(yè)的利潤(rùn)分配，另一方面也在不侵犯企業(yè)自主權(quán)的框架內(nèi)提供了足夠的監(jiān)管。[7]但筆者認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算關(guān)系除了上述兩種關(guān)系外，還包括了國(guó)家股東與公司經(jīng)理人之間的績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)系，這就在預(yù)算編制方法上提出了更高的要求。目前，增量預(yù)算仍然是政府預(yù)算編制的主要方法，這一方法的最大弊端在于肯定了上年度預(yù)算的合理性。但企業(yè)管理方式和市場(chǎng)環(huán)境并不是一成不變的，因此不能適用該預(yù)算方式來評(píng)價(jià)公司績(jī)效。①按照增量預(yù)算方法，下一年度預(yù)算的編制首先要確定上年度支出基數(shù)，在此基礎(chǔ)上考慮下一年度影響各項(xiàng)支出的因素，確定下一年度各項(xiàng)支出數(shù)額，或者在上年度實(shí)際支出數(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)下一年度財(cái)政收入狀況和影響支出各種因素，對(duì)不同的支出確定一定的增長(zhǎng)比例，確定預(yù)算。近年來學(xué)界有研究指出了增量預(yù)算的主要弊端。具體到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，學(xué)者徐曉松認(rèn)為增量預(yù)算最大的弊端在于其肯定了上年預(yù)算支出的合理性，而這恰恰不符合投資的基本規(guī)律。參見：徐曉松：“論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的生存環(huán)境及其對(duì)法律調(diào)整的影響”，在《中國(guó)法學(xué)》2009年第4期，69頁(yè)。所以，在這個(gè)層面上，筆者不得不強(qiáng)調(diào)，能夠?qū)?guó)有公司經(jīng)理人薪酬管理納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的范疇，從而利用強(qiáng)化預(yù)算來形成科學(xué)合理的國(guó)有公司經(jīng)理人激勵(lì)體系，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)有公司的發(fā)展的關(guān)鍵在于能夠通過現(xiàn)行制度的改革為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算提供科學(xué)合理的編制方法，而這一方法還需要大量的理論、實(shí)證研究來設(shè)計(jì)和檢驗(yàn)。同時(shí)，在預(yù)算計(jì)算和決策過程中出現(xiàn)的權(quán)力尋租、監(jiān)管虛置等問題也亟需解決，這都對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的法律調(diào)整目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提出了更大挑戰(zhàn)。

三、探索以混合所有制改革為基礎(chǔ)的股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃

2014年的全國(guó)兩會(huì)上，習(xí)近平總書記談到國(guó)有公司改革問題時(shí)提出國(guó)有企業(yè)深化改革的關(guān)鍵是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。自黨的十八屆三中全會(huì)以來，以發(fā)展混合所有制為主要思路的國(guó)有企業(yè)改革已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出“探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股”?；旌纤兄聘母锸沟迷趪?guó)有公司用股權(quán)激勵(lì)經(jīng)理人的設(shè)置變得極具現(xiàn)實(shí)意義。

由于我國(guó)國(guó)有公司的股權(quán)激勵(lì)機(jī)制法制化規(guī)范化是隨著2006年《國(guó)有控股上市公司（境內(nèi)）實(shí)施股權(quán)激勵(lì)試行辦法》的出臺(tái)而開始，截至2014年底只有部分國(guó)有公司選擇了股權(quán)激勵(lì)方式，比如中國(guó)北車集團(tuán)——央企中發(fā)起股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃的先行者。根據(jù)公告，2012年中國(guó)北車集團(tuán)向高管發(fā)行8603.7萬股的股票期權(quán)，且規(guī)定了較為詳盡的行權(quán)細(xì)則以激勵(lì)高管更好的服務(wù)公司。國(guó)有公司的股權(quán)激勵(lì)制度對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，國(guó)有公司治理結(jié)構(gòu)的改良和完善具有重要意義。但根據(jù)相關(guān)法律，國(guó)有公司高管的股票期權(quán)收益比例限制在總體薪酬的30%-40%。②《關(guān)于規(guī)范國(guó)有控股上市公司實(shí)施股權(quán)激勵(lì)制度有關(guān)問題的通知》、《國(guó)有控股上市公司（境內(nèi)）實(shí)施股權(quán)激勵(lì)試行辦法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，“國(guó)有公司高管人員的個(gè)人股票期權(quán)預(yù)期收益水平應(yīng)該控制在其薪酬總水平的30%以內(nèi)（含預(yù)期的期權(quán)收益）。另外，激勵(lì)對(duì)象股票期權(quán)收益占本期股票期權(quán)授予時(shí)薪酬總水平的最高比重也不得超過40%（含期權(quán)收益）。這就決定了A股市場(chǎng)上在國(guó)有公司實(shí)施股權(quán)激勵(lì)的總體激勵(lì)較民營(yíng)公司而言顯得少得多。但隨著混合所有制改革的進(jìn)一步深入，筆者以為股權(quán)激勵(lì)措施將更為普及和多樣化。如圖1可見，股權(quán)激勵(lì)將為國(guó)有公司的業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)帶來新的活力。

圖1 2013年實(shí)施股權(quán)激勵(lì)的公司與滬深300和全部A股公司的對(duì)比圖③資料來源：中金公司、wind資訊、和君分析。

如果說純國(guó)有的獨(dú)資公司因?yàn)轶w制和股權(quán)問題，無法效仿國(guó)有控股的上市公司，利用股權(quán)激勵(lì)的方式完善經(jīng)理人激勵(lì)制度。那么在混合所有制改革的行進(jìn)過程中，部分逐漸由完全國(guó)有而轉(zhuǎn)型為國(guó)有控股的國(guó)有公司則可以在法律法規(guī)的指導(dǎo)下探索一條國(guó)有公司的股權(quán)激勵(lì)之路。這其中包括國(guó)有控股上市公司也包括國(guó)有控股的非上市公司。財(cái)政部已經(jīng)就國(guó)有控股上市公司的股權(quán)激勵(lì)出臺(tái)了相關(guān)文件予以規(guī)范，而對(duì)有國(guó)有控股的非上市公司，筆者認(rèn)為可以參照國(guó)有控股上市公司實(shí)施股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃，并由其控股股東報(bào)上級(jí)國(guó)資委備案。但必須說明的是由于大型國(guó)有公司的一舉一動(dòng)都會(huì)受到社會(huì)各界的高度關(guān)注，就國(guó)有控股公司（包括上市和非上市）的實(shí)踐操作層面而言，到底以股權(quán)的方式還是以分紅權(quán)的方式來實(shí)施激勵(lì)尚處于摸索階段。國(guó)資委、金融控股公司等監(jiān)管層和國(guó)有控股公司在處理股權(quán)激勵(lì)問題時(shí)需要十分謹(jǐn)慎。筆者以為，無論如何，股權(quán)激勵(lì)不僅可以打破目前國(guó)有公司內(nèi)部經(jīng)理人激勵(lì)措施單一的格局，從政策層面而言，這一制度有有利于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)程，大大加快混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的步伐。

四、國(guó)有公司經(jīng)理人激勵(lì)制度的類型化構(gòu)建

政府對(duì)國(guó)有公司經(jīng)理人人事權(quán)的控制并不應(yīng)是一概而論的簡(jiǎn)單行政命令。更多的時(shí)候，政府在任命和提拔經(jīng)理人時(shí)會(huì)考慮公司董事會(huì)和公司的運(yùn)營(yíng)績(jī)效，從而保證國(guó)有公司的經(jīng)濟(jì)主體地位。長(zhǎng)期以來，政府對(duì)國(guó)有公司經(jīng)理人的激勵(lì)偏重于精神激勵(lì)和行政激勵(lì)，主要是靠思想政治教育和行政級(jí)別的提升來完成激勵(lì)。這兩種方式的特點(diǎn)是僵化單一，毫無競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但這種簡(jiǎn)單粗暴的方式能清楚地指示政府的導(dǎo)向和意圖，對(duì)企業(yè)和政府而言是零成本的博弈。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)改革的逐步深入，對(duì)于兼具政策性目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的國(guó)有公司，盡量減少政府的行政激勵(lì)，按照一般公司的激勵(lì)運(yùn)作，更能激發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性潛能。相比較而言，完全政策導(dǎo)向的國(guó)有公司，比如部分國(guó)有獨(dú)資公司相比國(guó)有控股公司，情況就要特殊一點(diǎn)。與國(guó)家控股的國(guó)有公司相比，國(guó)有獨(dú)資公司主要擔(dān)負(fù)著國(guó)家調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)歷的功能，它的政策性目標(biāo)更加突出。

從實(shí)踐來看，國(guó)有公司所涉及的領(lǐng)域包括大量競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，如資源壟斷型和政策壟斷型行業(yè)，因此所處行業(yè)不同的國(guó)有公司所承載的目標(biāo)也不完全一致。所以，為了經(jīng)營(yíng)獨(dú)立和國(guó)家控制的雙重需要，對(duì)國(guó)有公司中經(jīng)理人激勵(lì)制度的設(shè)計(jì)同樣應(yīng)該采取類型化的方式，分層次進(jìn)行規(guī)規(guī)范。①例如在法國(guó)，鐵路總公司這樣建有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能的行業(yè)性壟斷公司，其經(jīng)理人的制度規(guī)范就與其他國(guó)有公司不同。參見徐曉松：《國(guó)有獨(dú)資公司治理法律制度研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，246頁(yè)。2015年8月發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）明確提出：“根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類”，“通過界定功能、劃分類別，實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，提高改革的針對(duì)性、監(jiān)管的有效性、考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入融合，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一”。筆者建議，根據(jù)《指導(dǎo)意見》將國(guó)有公司分別商業(yè)類國(guó)有公司和公益類國(guó)有公司，按不同的類型設(shè)計(jì)激勵(lì)制度。

公益類的國(guó)有公司一般為國(guó)有獨(dú)資公司，這類公司主要涉及國(guó)家安全、提供公共性產(chǎn)品和服務(wù)，例如航空航天業(yè)、軍工業(yè)和錢包制造業(yè)。因?yàn)樗鼈儾灰杂麨槟康亩且怨卜?wù)為目的，無法自負(fù)盈虧，也無法獨(dú)立于政府運(yùn)營(yíng)。出于國(guó)家安全的角度，這類公司經(jīng)理人的市場(chǎng)化程度較低，也無法適用諸如績(jī)效考核和股權(quán)激勵(lì)等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行經(jīng)理人激勵(lì)。鑒于此類公司數(shù)量有限、特殊性極強(qiáng)，筆者認(rèn)為這類公司的經(jīng)理人的人事制度和管理應(yīng)該由各級(jí)國(guó)資委或相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)，在激勵(lì)制度上除了考慮一般公司的薪酬激勵(lì)外，政府的精神激勵(lì)和行政級(jí)別激勵(lì)也是必要的。但需要說明的是，這類公司的經(jīng)理制度與傳統(tǒng)行政體制下的行政命令式管理還是應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，畢竟公司不是行政機(jī)構(gòu)。國(guó)資委在管理該類公司的經(jīng)理人時(shí)，仍然需要聽取公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或者工會(huì)的意見，以便形成公司內(nèi)部治理的和諧統(tǒng)一和良性循環(huán)。

第二類為商業(yè)類國(guó)有公司，包括壟斷國(guó)型有公司和完全競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)有公司。這類公司因?yàn)槌袚?dān)的公共職能較第一類公司少，同時(shí)主要以盈利為目的，所以經(jīng)紀(jì)人激勵(lì)的主要目標(biāo)是明確的。雖然政府對(duì)這類公司的控制程度因社會(huì)發(fā)展需要仍有一定差別，但可以肯定的是，壟斷型國(guó)有公司的存在是階段性的，必將逐步退出市場(chǎng)，而由完全競(jìng)爭(zhēng)型的國(guó)有公司取代。所以，這類公司經(jīng)理人在執(zhí)行公司活動(dòng)時(shí)的主要任務(wù)是把握經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)本公司的盈利目標(biāo)。這樣看來，預(yù)算制度下的業(yè)績(jī)激勵(lì)和股權(quán)激勵(lì)完全可以適用于該類公司，只不過針對(duì)目前的壟斷型國(guó)有公司，股權(quán)激勵(lì)的范圍仍需在法律法規(guī)的許可范圍內(nèi)仔細(xì)斟酌。而傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行政級(jí)別式激勵(lì)在此類公司中可以完全取消，一般的精神激勵(lì)則可適當(dāng)在壟斷型國(guó)有企業(yè)適用。完全競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)有公司的激勵(lì)制度大體上與一般的公司別無二至，若為混合所有制改革下的國(guó)有公司，不光可以考慮“員工持股”的分享型激勵(lì)，更可以將激勵(lì)制度多元化。只不過，該類型的國(guó)有公司股東會(huì)和董事會(huì)所擬定的所有激勵(lì)方案，都應(yīng)該報(bào)各級(jí)國(guó)資委和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)備案。

五、結(jié) 論

關(guān)于構(gòu)建國(guó)有公司經(jīng)理人激勵(lì)約束機(jī)制，筆者認(rèn)為應(yīng)從經(jīng)理人權(quán)力配置入手，借鑒國(guó)外法律制度，從管治和自治的角度來完善國(guó)有公司經(jīng)理人權(quán)力的配置。其一，公司法不僅要規(guī)范公司的地位和行為，更要成為公司內(nèi)部各利益主體行為的圭臬，同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到有關(guān)職業(yè)經(jīng)理人的薪酬管理說到底仍是公司內(nèi)部的運(yùn)作事情，在這一層面，公司法要充分考慮到公司章程的作用，在公司的自治和他治中找到平衡。其二，針對(duì)國(guó)有公司中職業(yè)經(jīng)理人的具體選任標(biāo)準(zhǔn)，程序，主體作出細(xì)致設(shè)計(jì)，從任命和解聘的方面起到最實(shí)際約束經(jīng)理人的效果。其三，從法律層面論及有關(guān)國(guó)有公司職業(yè)經(jīng)理人的內(nèi)外部責(zé)任設(shè)計(jì)。

在代理問題下，我們要解決的最重要問題是如何激勵(lì)代理人為了委托人的利益而不僅僅是為了代理人自身的利益而行事。在充分認(rèn)識(shí)到國(guó)有公司特殊性的基礎(chǔ)上，針對(duì)國(guó)有公司面臨的問題和其自身特性，筆者認(rèn)為國(guó)有公司高管的福利不在于薪酬高低而在于其他的隱形收入，例如在職消費(fèi)，越級(jí)配給等。實(shí)際上，從賬面數(shù)據(jù)來看，國(guó)有公司高管人員的工資并不高，相反，較民營(yíng)企業(yè)要低得多。所以，有關(guān)國(guó)有公司經(jīng)理人激勵(lì)的關(guān)鍵是，為了激勵(lì)企業(yè)經(jīng)理人努力工作，為股東創(chuàng)造最大價(jià)值，經(jīng)理人報(bào)酬應(yīng)與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效掛鉤，而不是一刀切的限薪。重新構(gòu)建國(guó)有公司經(jīng)理人的激勵(lì)制度是完善國(guó)有公司經(jīng)理制度的關(guān)鍵一環(huán)，要注意三個(gè)方面的內(nèi)容。其一，經(jīng)理人員貨幣報(bào)酬應(yīng)與公司績(jī)效水平掛鉤（注重預(yù)算制定）；其二，激勵(lì)制度應(yīng)盡可能多元化，股權(quán)激勵(lì)是減少代理成本的最優(yōu)方式（混合所有制公司改革）；其三，商業(yè)類國(guó)有公司與公益類國(guó)有公司經(jīng)理人激勵(lì)制度不能一概而論（激勵(lì)制度類型化）。

當(dāng)然，必須說明的是國(guó)有公司的治理問題一直是困擾學(xué)術(shù)界和實(shí)業(yè)界的重大難題，但國(guó)有公司的發(fā)展壯大也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)得以騰飛的主要原因。在這樣的發(fā)展背景之下，必須更加深入研究公司制度，完善公司治理。