摘?要：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特別是城鄉(xiāng)二元割裂的土地市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu)仍然是制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最主要障礙，通過體制改革和制度創(chuàng)新，建立健全我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度，對(duì)于推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有特別重要的意義。城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度及其機(jī)制與農(nóng)村土地資源利用效率提升、農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生增長(zhǎng)、鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展之間具有內(nèi)在的邏輯關(guān)系及作用機(jī)理。我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度的特征及存在問題對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在不利影響，要加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新，亟須深化土地征收制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新框架，選擇集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的適宜方式和途徑。

關(guān)鍵詞：土地市場(chǎng);制度創(chuàng)新;城鄉(xiāng)融合發(fā)展

中圖分類號(hào)：F291.3??????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）03-0038-07

一、以土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意義及機(jī)理

健全完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有特別重要的意義，其推動(dòng)作用是通過兩個(gè)路徑同時(shí)進(jìn)行的，一是促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生增長(zhǎng)和鄉(xiāng)村振興，二是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，并與鄉(xiāng)村振興雙向互動(dòng)，協(xié)調(diào)發(fā)展，形成合力，共同推進(jìn)形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和融合發(fā)展新格局。

1.促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生增長(zhǎng)和鄉(xiāng)村振興

第一，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新促進(jìn)城鄉(xiāng)收入差距的縮小。我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的主要表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大，而城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民獲得等同于城市的土地增值收益，為農(nóng)民提供生存生活和發(fā)展保障，最終表現(xiàn)為提高農(nóng)民實(shí)質(zhì)性收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)收入差距縮小和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

第二，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新促進(jìn)城鄉(xiāng)土地集約利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度條件下，政府土地壟斷被打破，真正形成由供求決定土地價(jià)格的機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制真正對(duì)土地資源配置起決定性作用。通過價(jià)格機(jī)制的作用，一方面，在有限土地供給的條件下，土地市場(chǎng)可以按照各類土地的緊迫性和重要程度來確定土地使用方向、組合方式及數(shù)量結(jié)構(gòu)，提高土地的集約度，濫用稀缺土地資源的現(xiàn)象就會(huì)得到有效的扼制，合理利用和節(jié)約土地的機(jī)制才能形成;另一方面，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)機(jī)制對(duì)產(chǎn)業(yè)定位起到擇優(yōu)安排的作用，基于競(jìng)標(biāo)地租理論，優(yōu)勢(shì)區(qū)位土地走向生產(chǎn)效率高即出價(jià)高者，這樣對(duì)于有發(fā)展?jié)摿η屹Y金雄厚的產(chǎn)業(yè)，可以以價(jià)格優(yōu)勢(shì)得到優(yōu)勢(shì)區(qū)位的用地，而低效的粗放的產(chǎn)業(yè)則被安排到偏遠(yuǎn)的地區(qū)甚至被淘汰掉，因此土地市場(chǎng)的優(yōu)化配置機(jī)制間接上促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。另外，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)還可以刺激土地經(jīng)濟(jì)供給的增長(zhǎng)，開發(fā)后備土地資源，調(diào)節(jié)土地用途等，使優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)土地需求得到最大程度的滿足。

第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新促進(jìn)形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制。城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新

將從根本上扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行征地制度對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)民不利的局面，因?yàn)?，在以城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度為基礎(chǔ)的土地交易市場(chǎng)中，農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市交易流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并且隨著集體建設(shè)用地的開發(fā)利用進(jìn)一步增進(jìn)土地資本收益，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化越發(fā)展，越能更大程度地實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益和獲得更多的土地開發(fā)利用效應(yīng)，進(jìn)而形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村的長(zhǎng)效、內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制。

第四，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度框架下，農(nóng)村農(nóng)民獲得合理的土地增值收益，積累了建設(shè)發(fā)展資金，加之能夠進(jìn)行農(nóng)地抵押貸款等，融資能力顯著增強(qiáng)，發(fā)展的資本瓶頸被打破，有實(shí)力進(jìn)行“三農(nóng)”投資，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

2.促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展

城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，打破城鎮(zhèn)化對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化集約、節(jié)約、高質(zhì)量發(fā)展。

第一，促進(jìn)遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度框架下，土地價(jià)格反映其稀缺程度，其價(jià)格機(jī)制促使人們摒棄不顧我國(guó)人多地少基本國(guó)情、盲目追求“攤大餅”式城市擴(kuò)張的做法，走新型城鎮(zhèn)化道路。

第二，促進(jìn)由“政府主導(dǎo)”型城鎮(zhèn)化向“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，集聚經(jīng)濟(jì)是根本動(dòng)力機(jī)制，集聚經(jīng)濟(jì)促進(jìn)人口、資金、技術(shù)、信息等要素向城市集聚并進(jìn)行優(yōu)化配置，當(dāng)集聚不經(jīng)濟(jì)時(shí)要素則向城市外圍擴(kuò)散并形成新的集聚，從而達(dá)到一種均衡，使城市空間結(jié)構(gòu)有序化，以此推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，對(duì)農(nóng)地的征收按照市場(chǎng)公平交易原則，讓市場(chǎng)來決定農(nóng)地價(jià)格，減少政府的行政干預(yù)及對(duì)農(nóng)地的盲目大范圍征收，保護(hù)農(nóng)地資源及農(nóng)民利益，使城鎮(zhèn)化成為市場(chǎng)主導(dǎo)、自然發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過程。

第三，促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化理性發(fā)展。在城市空間擴(kuò)展上借鑒“城市增長(zhǎng)邊界”理念，改變目前盲目占用農(nóng)地搞城市建設(shè)這種粗放低效的城鎮(zhèn)化方式。從保護(hù)農(nóng)地的角度出發(fā)研究城市土地的集約利用，協(xié)調(diào)土地資源短缺與城市發(fā)展之間的關(guān)系，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的理性增長(zhǎng)、都市圈的緊湊型發(fā)展。

3.促進(jìn)形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局

城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的高度協(xié)調(diào)與融合，促使城鄉(xiāng)各具特色和共同繁榮;就是要通過改革與政策調(diào)整，打破我國(guó)長(zhǎng)期以來形成的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興必須與新型城鎮(zhèn)化結(jié)合起來。鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)的載體，要讓居住在鄉(xiāng)村的農(nóng)民富裕并文明起來，必須以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高為前提。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高有兩條途徑：一是向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模;二是通過引導(dǎo)城市現(xiàn)代要素下鄉(xiāng)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。這兩條途徑分別對(duì)應(yīng)于城鎮(zhèn)化較低階段的“集聚”和較高階段的“擴(kuò)散”，即當(dāng)城鎮(zhèn)化處于較低階段時(shí)，城市對(duì)周邊地區(qū)的影響以極化效應(yīng)為主，表現(xiàn)為周邊鄉(xiāng)村地區(qū)和小城鎮(zhèn)的人口等要素向城市集中，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率創(chuàng)造條件;在城鎮(zhèn)化發(fā)展的較高階段，由于城市生產(chǎn)生活成本增加，城市要素開始向周邊次一級(jí)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)溢出，出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，城市對(duì)周邊地區(qū)的影響以擴(kuò)散效應(yīng)為主，農(nóng)村得益于外部要素拉動(dòng)實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，鄉(xiāng)村振興是城鎮(zhèn)化發(fā)展到較高階段的產(chǎn)物。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是新型城鎮(zhèn)化的特征體現(xiàn)，又是其目標(biāo)所在，二者密不可分，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，在新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)上縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。既要摒棄過去那種城鄉(xiāng)分割，犧牲“三農(nóng)”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化思路，又要防止就“三農(nóng)”發(fā)展“三農(nóng)”，甚至做簡(jiǎn)單的“加減法”放緩城鎮(zhèn)化、發(fā)展“三農(nóng)”的片面思維，二者應(yīng)共同推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，最大的制度障礙是城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新為農(nóng)村居民市民化開辟了資本通道。農(nóng)民集體可以以市場(chǎng)價(jià)格出讓土地使用權(quán)，獲得相當(dāng)可觀的土地資本收益，從而顯著增強(qiáng)農(nóng)民向城市遷徙、適應(yīng)城市生活環(huán)境的能力。也就是說，土地資本化使那些有意進(jìn)入城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民，可以攜帶最低限度的資本進(jìn)入一個(gè)新的環(huán)境，這是促進(jìn)農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的有效資本杠桿。而隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)規(guī)模化、專業(yè)化生產(chǎn)以及資本替代勞動(dòng)的進(jìn)程會(huì)不斷加快，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)機(jī)制形成有助于提高土地利用效率，促進(jìn)人口有效轉(zhuǎn)移，使得大量勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)聚集，推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展又反作用于城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在高度城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和融合發(fā)展。

可見，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新通過促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展及其二者的雙向互動(dòng)，協(xié)調(diào)發(fā)展，形成合力，進(jìn)而共同推進(jìn)形成城鄉(xiāng)發(fā)展融合發(fā)展新格局。

二、城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度及其對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的不利影響

1.城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度的基本特征和問題

第一，城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不平等。我國(guó)土地有兩種所有制形式，即國(guó)家所有和集體所有。長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)土地權(quán)力處于完全不平等地位，農(nóng)村集體土地不僅存在產(chǎn)權(quán)殘缺的問題，而且具有的權(quán)能明顯低于城市國(guó)有土地，農(nóng)民的土地權(quán)利被摒除在土地城鎮(zhèn)化之外。一是土地發(fā)展權(quán)不平等。將土地資源配置在城市工業(yè)部門所獲得的收益要遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)部門。由于用途管制制度的存在，農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地要經(jīng)過土地征收，征收過程產(chǎn)生的增值收益歸國(guó)家所有，但是對(duì)于征收的農(nóng)民集體土地，按原用途進(jìn)行補(bǔ)償，不享有土地未來的發(fā)展權(quán)益，收益分配嚴(yán)重不公。二是土地流轉(zhuǎn)權(quán)不平等。我國(guó)法律規(guī)定，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的主體在法律允許的范圍內(nèi)有權(quán)將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)予或者抵押，而集體建設(shè)用地只有在依法取得建設(shè)用地的企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形下才可以出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。三是土地物權(quán)不平等。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的主體對(duì)使用權(quán)享有占有、使用、收益的權(quán)利，而絕大部分集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)沒有收益的權(quán)利，如宅基地使用權(quán)缺少收益的權(quán)利。

第二，土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)二元割裂。我國(guó)土地市場(chǎng)由農(nóng)村土地市場(chǎng)、土地征收市場(chǎng)和城市土地市場(chǎng)構(gòu)成。在城市，已基本建立起包括政府壟斷的一級(jí)土地出讓市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的二級(jí)土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)和三級(jí)土地再轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的城市土地市場(chǎng)體系，并且形成了相應(yīng)的地價(jià)體系。在農(nóng)村，大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地受到法律限制不能流動(dòng)，但是由于一定的非農(nóng)建設(shè)用地都在自發(fā)地流轉(zhuǎn)，客觀上在一定的區(qū)域存在農(nóng)村建設(shè)用地的“灰色”市場(chǎng)，該市場(chǎng)不受法律保護(hù)，也未形成合理的價(jià)格體系;同時(shí)，農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受法律支持，允許農(nóng)民以多種方式進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，如轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等，以促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。至于土地征收市場(chǎng)，仍然由政府通過行政方式進(jìn)行市場(chǎng)壟斷，低價(jià)征收，高價(jià)出讓，從中獲得土地出讓過程中巨大的剪刀差，農(nóng)民集體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損。土地征收制度割斷了城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間的平等流動(dòng)及城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的聯(lián)系。因此，我國(guó)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)及其地價(jià)體系是二元割裂的，這也是我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度的典型特征。

第三，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)發(fā)展失衡。目前農(nóng)村土地制度改革仍然滯后，農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育滯后，土地市場(chǎng)化水平及其效率偏低。首先，土地征收制度改革滯后。對(duì)于征地范圍依然沒有明確規(guī)定，征地范圍仍然較大;征地程序依然采取公告為主，并沒有進(jìn)一步完善;征地補(bǔ)償機(jī)制、保障機(jī)制還沒有很好地建立和完善，征地制度的基本面沒有根本改變。其次，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革仍在封閉試點(diǎn)中，農(nóng)村建設(shè)用地的“灰色”市場(chǎng)仍然有待規(guī)范，農(nóng)村建設(shè)用地的開發(fā)與保護(hù)仍然不受現(xiàn)行法律支持。最后，農(nóng)村宅基地制度安排落后，存在諸多問題。宅基地大量閑置，配置利用效率低下;部分宅基地“灰色”入市。雖然法律規(guī)定宅基地不可以出租、轉(zhuǎn)讓和交易，但事實(shí)上，在廣大沿海地區(qū)和城鄉(xiāng)接合部地區(qū)宅基地“隱形”進(jìn)入市場(chǎng)已呈普遍化趨勢(shì);宅基地可根據(jù)成員權(quán)無償取得制度難以為繼;宅基地管理權(quán)下放至村鎮(zhèn)部門，管理混亂;宅基地盲目無序擴(kuò)張;宅基地制度的村社封閉性不利于村莊轉(zhuǎn)型;宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制缺失。

2.城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的不利影響

第一，使土地資源配置效率和社會(huì)福利受到損失。如前所述，現(xiàn)行征地制度等原因?qū)е滦纬闪宋覈?guó)城鄉(xiāng)割裂的土地市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)為土地產(chǎn)權(quán)城鄉(xiāng)二元、城鄉(xiāng)土地用途二元、城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)二元、城鄉(xiāng)土地價(jià)格二元、城鄉(xiāng)土地規(guī)劃和土地管理二元。規(guī)劃和管理政出多門，尤其是農(nóng)村土地規(guī)劃和管理薄弱無力。市場(chǎng)壟斷和城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)割裂，一方面，城鄉(xiāng)土地之間或者農(nóng)村土地內(nèi)部交易過程中，排斥市場(chǎng)機(jī)制，使得農(nóng)地非農(nóng)化過度，耕地保護(hù)難度加大;另一方面，為獲得土地征收、出讓過程中的剪刀差，地方政府過度征地，形成土地財(cái)政依賴。兩者都不利于土地的可持續(xù)利用和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障，嚴(yán)重影響農(nóng)民合理分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果。我國(guó)城鄉(xiāng)二元的土地市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu)，使我國(guó)土地資源配置效率和社會(huì)公平福利雙雙受損。

第二，集體建設(shè)用地制度安排制約鄉(xiāng)村發(fā)展。改革開放初，農(nóng)民建房潮和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)用地的占用越來越多。為了遏制這一情況，1998年第二次修改了《土地管理法》，限制集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地利用陷入制度困境。一是由于各地建設(shè)用地指標(biāo)有限，為了追求更大的土地利益，農(nóng)村獲得的建設(shè)用地指標(biāo)很少甚至為零。農(nóng)民集體為了獲得土地收益，不得不冒著風(fēng)險(xiǎn)自發(fā)將集體土地用于非農(nóng)建設(shè)，小產(chǎn)權(quán)房大量涌現(xiàn)正是農(nóng)村主動(dòng)分享城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地收益的重要表現(xiàn)，數(shù)量龐大的小產(chǎn)權(quán)房處于灰色地帶。二是集體建設(shè)用地缺乏抵押融資功能，極大限制了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。三是集體建設(shè)用地沒有納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，抑制了集體建設(shè)用地的總體經(jīng)濟(jì)效益。四是集體建設(shè)用地粗放式利用，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)單一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)困難，農(nóng)民在鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)很少，只能離土離鄉(xiāng)，人才的流失更不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，農(nóng)民在鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)將會(huì)越來越少，最終導(dǎo)致惡性循環(huán)。五是宅基地法律規(guī)定和制度安排滯后于現(xiàn)實(shí)，既不利于農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，也不利于土地管理。雖然近幾年我國(guó)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面做出了政策性的決定和局部改革試點(diǎn)，但是文件政策落實(shí)不到位，相關(guān)法律修改和出臺(tái)滯后，制約了鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。

第三，加大城鄉(xiāng)居民收入差距。在城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度下，我國(guó)土地市場(chǎng)化的總體水平比較低，這嚴(yán)重影響到城鄉(xiāng)居民收入差距。據(jù)研究，土地市場(chǎng)化水平與城鄉(xiāng)居民收入差距之間呈現(xiàn)倒U型關(guān)系，如圖1所示：虛線a左側(cè)，在土地市場(chǎng)化水平比較低的情況下，城鄉(xiāng)收入差距也比較低，兩者呈正向作用階段，這是由于市場(chǎng)化水平比較低的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相應(yīng)地也很低，城鄉(xiāng)收入水平并沒有很大差異。但是，隨著土地市場(chǎng)化水平不斷上升，城鄉(xiāng)收入差距開始逐漸拉大，這有兩方面的原因：一是土地市場(chǎng)化極大地提高了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心的城市理所當(dāng)然地最先享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，城市居民收入得到大幅提高。而在農(nóng)村，土地市場(chǎng)發(fā)展緩慢，對(duì)于土地，大多數(shù)農(nóng)村進(jìn)行的是農(nóng)業(yè)勞作而非投資交易，其收入水平雖有所增加，但是增加速度十分緩慢。二是政府把農(nóng)村的土地征收走了，但是所征得的土地大部分用于城市建設(shè)，能分給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的土地指標(biāo)很少，再加上環(huán)保等因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很難得到發(fā)展，這樣就壓制了一部分農(nóng)民提高收入的條件。失地農(nóng)民外出打工，由于文化素質(zhì)和技能水平低，從事的一般都是低報(bào)酬的職業(yè)，他們的工資增長(zhǎng)速度顯然趕不上城鎮(zhèn)居民。當(dāng)土地市場(chǎng)化水平達(dá)到倒U型曲線的頂點(diǎn)A時(shí)，城鄉(xiāng)收入差距達(dá)到最大，A點(diǎn)是一個(gè)臨界點(diǎn)，當(dāng)土地市場(chǎng)化水平超過A點(diǎn)后，曲線呈現(xiàn)向下傾斜趨勢(shì)，即土地市場(chǎng)化水平越高，城鄉(xiāng)收入差距越小，兩者之間轉(zhuǎn)而呈現(xiàn)反向關(guān)系。

對(duì)稱軸a把曲線分為兩部分，左右兩側(cè)分別表示兩種不同的土地市場(chǎng)制度：左側(cè)表示二元土地市場(chǎng)制度發(fā)展階段，右側(cè)表示城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度發(fā)展階段，A點(diǎn)作為最高點(diǎn)表示基本消除城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度，初步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)，但是仍有一定的遺留問題，統(tǒng)一土地市場(chǎng)還不太完善，市場(chǎng)化水平還比較低，隨著統(tǒng)一土地市場(chǎng)不斷完善，城鄉(xiāng)土地要素平等交換，農(nóng)村居民土地收益不斷得到提升，城鄉(xiāng)居民收入差距逐漸縮小并消失。目前，我國(guó)整體上仍舊處在a的左側(cè)，土地市場(chǎng)還是城鄉(xiāng)二元的，城鄉(xiāng)之間收入差距還相當(dāng)大，這種狀態(tài)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)是相違背的，那么想要改變這種情況就需要進(jìn)行土地市場(chǎng)化改革，破除城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度，盡快跳出土地市場(chǎng)化的“低水平陷阱”。目前我國(guó)可能已接近A的臨界點(diǎn)，一是城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)制度改革在頂層設(shè)計(jì)，政策不斷調(diào)整，試點(diǎn)改革積極推進(jìn)，整體土地市場(chǎng)制度改革蓄勢(shì)待發(fā);二是城鄉(xiāng)居民收入差距近期已呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。可見，加快我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度的改革創(chuàng)新迫在眉睫。

三、加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新的對(duì)策與建議

1.深化土地征收制度改革

深化土地征收制度改革是進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新和促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要前提。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。然而，在實(shí)踐操作中，由于有關(guān)法律規(guī)定得模糊和矛盾及地方政府利益的驅(qū)使，土地征收權(quán)被濫用，征地成為農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地的唯一合法途徑，由此產(chǎn)生一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，極不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須對(duì)其進(jìn)行深化改革。

第一，界定政府征地邊界并規(guī)范其行為。只有把政府征地權(quán)規(guī)范到合理的范圍內(nèi)，才能限制征地權(quán)濫用和保護(hù)土地權(quán)利人的利益，才能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源和保護(hù)農(nóng)地資源的作用。借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，采用概括加列舉的辦法，在法律上明確界定“公共利益”的范圍及其具體項(xiàng)目，真正把政府征地權(quán)邊界規(guī)范到“公共利益”用地范圍內(nèi)。對(duì)其他非公益性用地不再行使征收權(quán)，這部分新增用地，通過在符合土地利用規(guī)劃的前提下允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市等市場(chǎng)機(jī)制來解決。

第二，確立公開規(guī)范的征地程序。一是應(yīng)建立土地征用司法審查制，包括事前司法審查以決定是否動(dòng)用征地權(quán)，以及事后司法審查以裁決完成的項(xiàng)目是否真正符合公共利益。二是在法律上保障農(nóng)民對(duì)土地征收的知情、參與、異議司法救濟(jì)權(quán)，構(gòu)成農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)以及國(guó)家司法權(quán)對(duì)政府行政征地權(quán)的制衡機(jī)制。

第三，建立完善合理的征地補(bǔ)償機(jī)制。近期應(yīng)根據(jù)分享城鎮(zhèn)化成果的原則提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)按“等價(jià)交換”的市場(chǎng)原則，以土地被征用時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，探索建立基于市場(chǎng)機(jī)制的合理征地補(bǔ)償機(jī)制。具體講：土地補(bǔ)償費(fèi)參照土地被征用時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算確定，并擴(kuò)大和增加其他補(bǔ)償范圍和項(xiàng)目。既對(duì)被征地客體的直接相關(guān)損失給予補(bǔ)償，又對(duì)由征地行為造成的間接損失進(jìn)行補(bǔ)償，并且適當(dāng)考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價(jià)值。這種基于以土地市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)而建立起來的征地補(bǔ)償機(jī)制，體現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)益，較好地反映土地資源的稀缺程度和潛在價(jià)值，其合理性和意義是顯而易見的。

第四，建立合理的土地增值收益分配機(jī)制。以共享發(fā)展理念為指導(dǎo)，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，切實(shí)增加農(nóng)民收入，提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的分配比例，支持鄉(xiāng)村振興。

第五，建立多元的保障機(jī)制。多元有兩個(gè)層次的含義，一是多元化的安置方式，保留一部分閑置土地，以應(yīng)對(duì)各種地區(qū)的多種情況;二是多元化的參與主體，農(nóng)地征收過程中涉及多方主體共同參與，因此需要農(nóng)村集體、政府以及企業(yè)三方共同對(duì)于該過程進(jìn)行監(jiān)督，從而保障土地征收的合理性和公平性。

2.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新框架

以黨的十六大以來關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和深化土地制度改革的一系列方針政策為指導(dǎo)，基于城鄉(xiāng)土地使用權(quán)權(quán)能一致性原理，按照完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系、依法放活建設(shè)用地交易流轉(zhuǎn)、嚴(yán)格管住土地規(guī)劃的思路，在“兩種平等產(chǎn)權(quán)，一個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)”框架下，通過改革征地制度、打破政府對(duì)土地市場(chǎng)的行政壟斷、實(shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地直接合法進(jìn)入土地市場(chǎng)交易的合理路徑選擇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)、同價(jià)，進(jìn)而構(gòu)建出我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度創(chuàng)新框架。其基本內(nèi)容是：

第一，打破法律制度對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的歧視和政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的行政壟斷，通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、征地制度改革，使城鄉(xiāng)土地使用權(quán)權(quán)能趨于一致，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的對(duì)等，破除城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的對(duì)接統(tǒng)一。

第二，通過農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育和內(nèi)部機(jī)制優(yōu)化，在符合國(guó)家土地利用總體規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接合法進(jìn)入市場(chǎng)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)通過出讓、租賃、入股、聯(lián)營(yíng)、抵押等方式進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)化配置，同時(shí)完善城市土地市場(chǎng)的內(nèi)部機(jī)制，并將其一并納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度框架。

第三，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建中，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)交易、信息服務(wù)平臺(tái)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)中介服務(wù)組織體系如土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)及土地市場(chǎng)咨詢機(jī)構(gòu)等，土地供需、土地價(jià)格、土地收益分配和土地市場(chǎng)監(jiān)管等機(jī)制，通過這些平臺(tái)、體系、機(jī)制的建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的成熟運(yùn)作，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地一樣，均能通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)機(jī)制與用地單位之間進(jìn)行平等的交易和開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)、同價(jià)。

第四，政府不再壟斷整個(gè)土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”市場(chǎng)，壟斷被打破和取消，城鄉(xiāng)兩種所有制性質(zhì)的土地市場(chǎng)融為一體，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度建立，即兩種平等的土地產(chǎn)權(quán)、一個(gè)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)。

第五，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度框架中，政府的定位和作用實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，即從大量的非公共利益征地活動(dòng)中“解放”出來，從原有的“土地壟斷者”向“公共管理者”轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)為通過稅收、管理、規(guī)劃及法律等手段，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)進(jìn)行科學(xué)的宏觀調(diào)控，推動(dòng)深化城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新的配套改革，不斷完善對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的管理服務(wù)，以保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的健康、有序運(yùn)行。

第六，在國(guó)家科學(xué)宏觀調(diào)控下市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源配置起決定性作用，由此實(shí)現(xiàn)土地資源高效配置利用和社會(huì)福利最大化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3.選擇集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式和途徑

第一，明確入市的一般方式。為了從源頭上規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必須滿足以下兩個(gè)前提條件，一是產(chǎn)權(quán)清晰，二是符合規(guī)劃與用途管制。在此前提條件下，通過有形的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)（如土地產(chǎn)權(quán)交易所/中心），集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式可以采用招、拍、掛等，經(jīng)批準(zhǔn)可采用轉(zhuǎn)讓、租賃、入股、聯(lián)營(yíng)、抵押等多種形式交易流轉(zhuǎn)。可以以村為單位成立股份公司負(fù)責(zé)土地規(guī)劃、開發(fā)、商鋪建設(shè)和出租等。集體土地在保持其所有權(quán)不變前提下，還可以在遵循農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上，將其使用權(quán)流轉(zhuǎn)到村，再由村流轉(zhuǎn)到類似于鎮(zhèn)農(nóng)民集體土地股份信托管理中心的組織，由這些組織進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民享受分紅。

第二，完善入市的三種途徑。（1）就地入市。一是指那些已依法入市交易并投入使用的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，應(yīng)采取就地入市的途徑。針對(duì)這些土地，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地出讓方應(yīng)與土地受讓方本著效率與公平兼顧的原則，以專業(yè)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值為參考標(biāo)準(zhǔn)，重新商定一個(gè)合理的土地出讓價(jià)格，并重新簽訂土地出讓或者租賃合同，合同中要明確注明土地價(jià)格、土地用途和使用年限等。二是對(duì)符合規(guī)劃和用途管制、土地產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，開發(fā)建設(shè)所需條件齊備、規(guī)定在當(dāng)?shù)刂苯邮褂玫模瑧?yīng)采取招標(biāo)或者掛牌出讓等方式直接就地入市。就地入市的優(yōu)勢(shì)是基本沒有前期開發(fā)成本、準(zhǔn)備周期短、容易操作、入市難度低、利益關(guān)系易協(xié)調(diào)等。

（2）調(diào)整入市。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地大多數(shù)都是分散的，一直面臨著整合成本高、難度大等困境，這是入市途徑設(shè)計(jì)所面臨的頭等問題和重中之重。根據(jù)馬克思規(guī)模生產(chǎn)與效率理論，將分散的小塊土地整合起來形成集中的大塊土地，可以有效提高生產(chǎn)效率。調(diào)整入市途徑就是這一理論的生動(dòng)實(shí)踐，變劣勢(shì)的小塊分散土地為優(yōu)勢(shì)的大塊集中土地。立足我國(guó)國(guó)情，針對(duì)當(dāng)前土地分散困境，結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，吸收借鑒美國(guó)TDR制度①，探索出適用于我國(guó)絕大部分地區(qū)的調(diào)整入市途徑。具體如下：對(duì)于偏遠(yuǎn)的、小面積的、分布較為分散的、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和整治規(guī)劃，經(jīng)上級(jí)政府批準(zhǔn)，復(fù)墾形成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)，然后將其開發(fā)權(quán)經(jīng)過一定比例折算后有償讓渡于其他符合規(guī)劃、地處縣（市、區(qū)）域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)，但現(xiàn)狀為農(nóng)用地或者未利用地的地區(qū)，即可入市。其中，復(fù)墾要在所有相關(guān)利益主體達(dá)成共識(shí)，符合當(dāng)?shù)乜傮w規(guī)劃的前提下進(jìn)行，要求在數(shù)量和質(zhì)量均達(dá)到耕地指標(biāo)方能獲得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)。

（3）整治入市。整治入市的途徑主要是針對(duì)城中村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。城中村是中國(guó)改革開放40年城鎮(zhèn)化進(jìn)程所遺留下來的歷史問題。城中村一般占據(jù)了城市的優(yōu)越位置，但其規(guī)劃和建設(shè)卻極其混亂，土地占有率高，利用率卻很低，發(fā)展也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于周邊地區(qū)。因此，建議通過整治入市的路徑，使城中村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，提高土地資源利用率。由政府主導(dǎo)，農(nóng)民、政府和集體共同參與，在符合規(guī)劃的前提下開展城中村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的整治，對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的不同種類土地采取統(tǒng)一的復(fù)墾辦法，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，重新劃分宗地和明確產(chǎn)權(quán)歸屬，由村集體經(jīng)濟(jì)組織作為產(chǎn)權(quán)主體開展入市工作。

注釋

①美國(guó)TDR制度是指土地可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)（Transferable Development Right），是基于土地發(fā)展權(quán)和嚴(yán)格分區(qū)規(guī)劃的新舉措。其實(shí)質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)經(jīng)過某一比例折算后，從不適宜開發(fā)的土地上轉(zhuǎn)移到適宜開發(fā)的土地上。

參考文獻(xiàn)

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責(zé)任編輯：澍?文

Research on Promoting the Development of Urban and Rural Integration through the Innovation of Land Market System

Zhang Helin

Abstract：The dualistic structure of urban and rural， especially the land market system which is separated from urban and rural areas， is still the main obstacle of urban-rural integration. Establishing and perfecting the unified land market system of urban and rural areas in China through system reform and system innovation is of great significance to promote urban-rural integration development. The system and mechanism of urban-rural unified land market have inherent logical relationship and mechanism with the improvement of utilization efficiency of rural land resources， endogenous growth of agriculture and rural areas， rural revitalization， high-quality development of new-type urbanization and integration of urban and rural development. The characteristics and problems of urban-rural dual land market system in China have adverse effects on the integration of urban and rural development. In order to accelerate the innovation of urban-rural unified land market system， it is urgent to deepen the reform of land expropriation system， construct an innovative framework of urban-rural unified land market system， and select the appropriate ways and means for collective construction land to enter the market.

Key words：land market; system innovation; urban-rural integration development