任志強

摘 要：征收拆遷可謂基層政府工作的第一難事，協(xié)議拆遷為上策，所以，要營造協(xié)議拆遷氛圍，比較有效的方法有：邀請專家講課，持續(xù)關(guān)注或刷新媒體，加大宣傳和思想工作力度，征收補償方案引導被征收人簽訂拆遷協(xié)議，向被征收人傳達政府擁有多種強制措施的信息，嚴厲打擊一般違法行為，有針對性地起草告知書，等等。

關(guān)鍵詞：征收拆遷;協(xié)議拆遷;營造氛圍

中圖分類號：D922.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0134-03

征收拆遷可謂基層政府工作的第一難事，因為它易引起暴力沖突和信訪事件。避免引起暴力沖突和信訪事件的最好辦法是協(xié)議拆遷，也就是說讓被征收人自愿與政府簽訂拆遷協(xié)議，將房屋騰空后交給政府拆遷。如何才能實現(xiàn)協(xié)議拆遷呢？根據(jù)筆者帶領(lǐng)的團隊在全國各地指導政府征收拆遷項目的經(jīng)驗，我們認為，營造協(xié)議拆遷的氛圍非常重要，一旦政府營造成協(xié)議拆遷的氛圍，就會形成爭前恐后簽訂協(xié)議的局面，觀望猶豫者不再彷徨，打算當釘子戶者也不再堅持，釘子戶數(shù)量將減少到最低。營造協(xié)議拆遷氛圍的具體措施主要有以下八項：

一、邀請專家講課

專家講課，益處有四：一是統(tǒng)一縣（市、區(qū)）領(lǐng)導班子的思想，形成合力;二是培訓征收拆遷工作人員，提高其工作能力;三是給被征收人傳遞一個信號：“這次征收拆遷與以前不一樣了，有專家指導依法進行了?！彼氖情_始營造協(xié)議拆遷的氛圍。我們在指導各地政府征收拆遷項目中深刻體會到，領(lǐng)導主持動員的專家講課，對營造協(xié)議拆遷的氛圍至關(guān)重要，它猶如士兵沖鋒前的軍號，歌手演唱前的前奏，運動員比賽前的熱身，沒有它，下一步的行動就會顯得唐突，可能出現(xiàn)步調(diào)不一致的情況，甚至出現(xiàn)“高分貝雜音”干擾征收拆遷工作的順利進行。因此，凡是我們指導的征收拆遷項目，都要求舉行報告會，等于打響了征收拆遷的第一槍。

二、媒體必須不間斷地持續(xù)關(guān)注或刷新

電視、報紙、網(wǎng)絡、廣播等媒體對引導群眾的思想和行動非常重要。縣級政府在推進大型征收拆遷項目過程中，應充分發(fā)揮新聞媒體的輿論引導作用。新聞媒體，尤其是電視新聞，如果能夠持續(xù)關(guān)注一個征收拆遷項目的進程，未簽訂協(xié)議的被征收人很可能也持續(xù)關(guān)注該新聞，這些新聞信息就會對這些人產(chǎn)生潛移默化的影響，就有可能扭轉(zhuǎn)這些人的思想觀念。所以，對于大型征收拆遷項目，最好是天天有新聞，日日有報道，有的新聞需要持續(xù)報道一周時間，如專家訪談、征收方案公告等;有的新聞需要跟蹤報道，如簽訂協(xié)議的進度、現(xiàn)場拆遷的進度等;還要不斷報道正面信息，如對簽訂協(xié)議的人進行采訪?？傊?，要制造積極踴躍簽訂協(xié)議的輿論氛圍，讓觀望猶豫的人坐不住，讓想當釘子戶的人思想產(chǎn)生動搖。

在發(fā)揮新聞媒體作用方面，做得最成功的就是山東省費縣了，他們的有線電視天天有該征收拆遷項目的新聞，在他們簽訂協(xié)議的第一天，就有幾百人連夜排隊要求簽訂拆遷協(xié)議。該動人場面經(jīng)媒體報道后，接著幾天，許多猶豫觀望的人也加入了排隊簽訂協(xié)議的長蛇陣中。

三、談判人員加大宣傳和思想工作力度

談判人員在征收拆遷工作啟動之日，就應當將標語張貼或懸掛起來，我們推薦的常見標語有“堅決依法推進征收拆遷工作！”，“依法推進舊城改造，改善居民生活環(huán)境”，“漫天要價必將吃虧，協(xié)議拆遷肯定受益！”，“吃透精神早搬遷，等到強拆后悔晚！”，“獎勵搬遷有期限，錯過期限后悔晚”，“落實城鄉(xiāng)規(guī)劃法，堅決打擊突擊搶建行為”，等等。通過簡短有力的字句，吸引被征收人的注意力，激發(fā)群眾的情感，促使其在收益與吃虧之間盡快做出抉擇，為協(xié)議拆遷制造氛圍。

談判人員對承包的被征收人入戶做思想工作，是最有力的宣傳。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）和社區(qū)的工作人員由于長期與群眾打交道，積累了豐富的工作經(jīng)驗，因此，對于征收拆遷項目，我們通常推薦縣級政府委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）具體實施征收拆遷工作。我們也對談判人員進行培訓，例如，在吉林省某市，我們指導談判人員掌握這些工作方法：熟練掌握補償方案;耐心細致不急躁;盡力做思想工作;消除被征收人等、靠、看的想法;如果與被征收人話不投機，可以和他人交換工作對象;每天收集簽訂協(xié)議的戶數(shù)，不斷傳達給拒簽人;及時傳遞積極信息;給被征收人講清當釘子戶必然吃虧的原因;堅持原則不動搖等。每一工作方法還有具體操作辦法，例如，耐心細致不急躁的工作方法包括開始工作前不要先急著做工作，要先作調(diào)查研究，先與群眾打好感情基礎;不讓進門就多次登門拜訪;早上碰、中午蹭、晚上等;要笑臉面對冷嘲熱諷;對自己負責的被征收戶建立一份詳盡的一戶一檔資料。

四、征收方案應引導被征收人簽訂拆遷協(xié)議

征收方案是征收拆遷工作中最重要的文書。既然我們倡導協(xié)議拆遷，就應該將征收方案設計成引導被征收人更愿意簽訂協(xié)議拆遷的文件。比如，規(guī)定簽訂拆遷協(xié)議的多種獎勵措施。由于征收拆遷工作分為兩個階段，第一個階段是協(xié)議拆遷，第二個階段是強制征收，因此，在協(xié)議拆遷階段應設計多種獎勵，在強制征收階段，取消各種獎勵，通過利益誘導機制引導被征收人簽訂拆遷協(xié)議。具體獎勵措施有簽約獎、分組獎、先簽先選安置房、違法建筑給予適當補償?shù)?。例如，筆者在河南省某縣征收補償安置方案中設置了這樣的簽約獎：在第一階段簽訂協(xié)議、交鑰匙、騰空房屋的，每戶給予3萬元獎勵;在第二階段簽訂協(xié)議、交鑰匙、騰空房屋的，每戶給予2萬元獎勵;在第三階段簽訂協(xié)議、交鑰匙、騰空房屋的，每戶給予1萬元獎勵;在本方案規(guī)定的期限內(nèi)未簽訂協(xié)議的，沒有獎勵。分組獎是為了激勵被征收人團結(jié)協(xié)作、互相幫助完成征收拆遷工作，按照就近、關(guān)聯(lián)的原則，將被征收人分為若干組，每組全部完成搬遷交驗房屋的，每戶再獎勵一定數(shù)額的獎金。先簽先選安置房是將選擇房子的權(quán)利與簽訂協(xié)議的順序聯(lián)系起來的規(guī)則，以造成“先簽協(xié)議有甜頭，后簽協(xié)議吃苦頭”的壓力態(tài)勢。違法建筑給予適當補償?shù)囊?guī)則規(guī)定：“超出安置房面積以外部分的證件不齊全或者無證件的，不進行安置，一攬子簽訂協(xié)議的，按照80-480元/平方米進行貨幣補償，劃分六個等級，具體由認定組進行確認;沒有一攬子簽訂協(xié)議而作出補償決定的，不予補償?！盵1]這樣規(guī)定，既消化了存量違法建筑，又激勵了被征收人盡早簽訂拆遷協(xié)議。實踐證明，通過以上獎勵措施，會給未簽訂協(xié)議的被征收人不小的心理壓力，讓其經(jīng)歷忐忑的內(nèi)心掙扎，多數(shù)人會選擇簽訂拆遷協(xié)議。

五、向被征收人傳達政府擁有多種強制措施的信息

在征收方案中應明確這樣的觀點，為確保安置樓房按計劃開工建設，對逾期不簽訂拆遷協(xié)議的，根據(jù)不同情況分別或者同時采取下列方法處理：

（一）針對違法建筑，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，作出責令限期拆除決定，依法強制拆除。

（二）被征收人在簽約期限內(nèi)拒不簽訂補償協(xié)議，其所在的集體經(jīng)濟組織依據(jù)《土地管理法》，可以收回土地使用權(quán)，對被征收人給予適當補償;其所在的集體經(jīng)濟組織也可以依據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，強制拆除房屋。

（三）被征收人逾期未簽訂協(xié)議的，不再按照公告的拆遷補償安置方案執(zhí)行，而是對被征收房地產(chǎn)和安置房分別依法進行評估，由被征收人補交差價，其中的違法建筑，不再給予拆工費補助。

（四）針對危險、老舊房屋，由住建部門組織危房鑒定機構(gòu)統(tǒng)一對存在危險的房屋進行技術(shù)檢測和鑒定，經(jīng)鑒定屬于D級危房的，依據(jù)《突發(fā)事件應對法》和《城市危險房屋管理規(guī)定》，依法采取強制措施。

（五）對于城中村改造過程中的違法信訪，依照《關(guān)于公安機關(guān)處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導意見》（公通字〔2013〕25號）和河南省高級人民法院、河南省人民檢察院、河南省公安廳、河南省司法廳《關(guān)于依法處理信訪活動中違法犯罪行為的意見》處理。

土地房屋的征收，本來就是以國家強制力為后盾的。我們大力推薦協(xié)議拆遷方式，就是因為協(xié)議拆遷可以調(diào)和被征收人與政府之間的矛盾，可以實現(xiàn)被征收人的利益最大化，可以避免政府的強制行為所帶來的負面影響。但是，為了追求協(xié)議拆遷而放棄強制手段注定是行不通的，必須將強制手段引而不發(fā)，讓其產(chǎn)生威懾力，這樣才能促使未簽訂協(xié)議的被征收人在權(quán)衡利弊之后簽訂協(xié)議。當然，如果超過最后期限，被征收人仍未簽訂協(xié)議的，政府必須及時作出征收決定，履行強制征收程序，不能只喊“狼來了”，一定要“狼真來了”。

六、打擊搶建違法建筑的行為

當政府征收某一片區(qū)的消息傳出后，許多見利忘義的被征收人會搶建房屋，以圖達到增加補償款的目的;更有甚者，一些有實力的人在別人家強建房屋，約定獲得補償款后予以平分。這些行為嚴重影響了征收工作的順利進行，因為政府對于搶建的違法建筑予以補償會使搶建行為愈演愈烈;不予補償，搶建的人收不回投入的成本會心不甘，可能會鋌而走險當釘子戶與政府對抗。所以，對于搶建違法建筑的行為如果不予打擊，不僅會增加征收的困難，而且還不利于營造協(xié)議拆遷的氛圍。我們建議政府在啟動征收項目的時候，首先要表態(tài)堅決打擊搶建的違法行為，然后，發(fā)現(xiàn)一起打擊一起。對于正在建設違法建筑的行為，執(zhí)法部門立即送達《責令停止違法建設通知書》;對于已經(jīng)建成的違法建筑，執(zhí)法部門立即送達《責令拆除違法建筑通知書》，按法定程序進行執(zhí)法，直至拆除違法建筑。切不可不走法律程序直接拆除違法建筑，因為違法建筑行為人起訴后行政機關(guān)可能會承擔賠償損失的不利法律后果。

七、嚴厲打擊一般違法行為

破窗效應，是關(guān)于環(huán)境對人們心理造成暗示性或誘導性影響的一種認識。指如果有人打壞了一幢建筑物的窗戶玻璃，而這扇窗戶又得不到及時的維修，別人就可能受到某些暗示性的縱容去打爛更多的窗戶。任何一種不良現(xiàn)象的存在，都在傳遞著一種信息，這種信息會導致不良現(xiàn)象的無限擴展，同時必須高度警覺那些看起來是偶然的、個別的、輕微的“過錯”，如果對這種行為不聞不問、熟視無睹、反應遲鈍或糾正不力，就會縱容更多的人“去打爛更多的窗戶玻璃”，就極有可能演變成“千里之堤，潰于蟻穴”的惡果。

一些打算當釘子戶的被征收人，總想破壞協(xié)議拆遷氛圍的形成，擴大抵制協(xié)議拆遷的力量，試圖制造事端，阻撓征收工作的順利進行。這些人常用的手段有：張貼或懸掛標語口號，篡改政府公告內(nèi)容，煽動、串聯(lián)、幕后操縱他人信訪，侮辱謾罵征收拆遷工作人員，實施暴力或者暴力威脅拆除違法建筑的工作人員，組織煽動被征收人員在國家機關(guān)門前聚集或者阻斷交通，在網(wǎng)上發(fā)帖制造謠言，等等。政府對這些違法行為，必須堅決打擊，而且是發(fā)現(xiàn)一起打擊一起，剛一露頭就嚴厲打擊，絕不能讓違法行為形成破窗效應。

八、有針對性地起草告知書

在協(xié)議拆遷最后期限臨近之際，對被征收戶撰寫有針對性的《風險告知書》，告知被征收戶逾期不簽訂協(xié)議的損失，被征收戶存在違法行為的情況，政府將要采取的措施等?！讹L險告知書》的優(yōu)點是被征收人可以反復閱讀，增加告知的影響力，尤其是談判人員無法進行面談時可以通過書面表達。我們曾對一位城鎮(zhèn)戶口購買農(nóng)村宅基地的被征收人起草了這樣的《風險告

知書》，先將征收工作得到廣大被征收人的支持予以說明，后將該被征收人購買農(nóng)村宅基地所觸犯的法律條款，再講政府準備采取強制拆除措施，然后鄭重告知：“如果你執(zhí)迷不悟，將會房財兩空，落得鄰居嘲笑，家人埋怨，臉面全無。如果鋌而走險，暴力抗法，還會鋃鐺入獄，后悔余生?！弊詈蠖卮俦徽魇杖税盐諘r機，及時簽約。該被征收人接到告知書的當天情緒非常大，可謂暴跳如雷，但第二天就簽訂了拆遷協(xié)議。

綜上所述，協(xié)議拆遷是最低成本進行征收拆遷的一種方式，它不僅合法，而且合情合理，不僅能避免暴力沖突和信訪事件，而且還能樹立政府形象。而進行協(xié)議拆遷必須營造協(xié)議拆遷的氛圍，形成協(xié)議拆遷的氣場，為此，具體實施征收拆遷工作的單位不僅需要媒體的空中“覆蓋”，還需要地面標語的“包圍”;不僅需要外界信息的強制“輸灌”，還需要和風細雨的內(nèi)心滋潤;不僅需要獎勵的“菩薩低眉”，還需要打擊違法行為的“怒目金剛”。只有運用多種措施，才能營造出協(xié)議拆遷的氛圍。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]臨清市永青路拓寬項目征遷指揮部.臨清市永青路拓寬項目征收與補償手冊.內(nèi)部資料，2016-07-30.18.

[2]焦作市示范區(qū)楊莊村民委員會.焦作市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)楊莊村改造項目宣傳手冊.內(nèi)部資料，2018-08.6-7.