彼得斯政府四種治理模式比較

王慧敏

摘要：只要有一個(gè)不完美的政府，人們就會(huì)持續(xù)不斷地尋求理想的治理形態(tài)。彼得斯的四種政府治理模式為政府改革提供了一定的參考與借鑒，本文簡(jiǎn)單地介紹與討論這四種變革模式，并分析比較這四種模式之間的相似之處與不同之處。

關(guān)鍵詞：彼得斯 四種治理模式 比較

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2019）08-0248-02

一、市場(chǎng)式政府模式

市場(chǎng)模式是最受國(guó)家和政府歡迎的革新模式之一。市場(chǎng)模式的主要針對(duì)性是壟斷，它將傳統(tǒng)的官僚組織看作一個(gè)壟斷組織，他們職位的永久性和對(duì)信息的壟斷，使官僚制成為他們個(gè)人擴(kuò)大權(quán)力的工具，并讓他們?cè)谂c其他機(jī)構(gòu)打交道時(shí)處于有利地位，喪失了為公眾服務(wù)的性質(zhì)。以市場(chǎng)為導(dǎo)向的分析人士設(shè)想，如果可以清除或者在一定程度上減少建立在規(guī)章制度基礎(chǔ)上的權(quán)力結(jié)構(gòu)的必要性以及與公共機(jī)關(guān)相關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要性，從而讓每一位在公共部門工作的成員都可以充分發(fā)揮自己的創(chuàng)新才能與奉獻(xiàn)精神，那將會(huì)非常有利于公共部門效率的提高。

市場(chǎng)模式本身的著眼點(diǎn)就是效率，市場(chǎng)模式的支持者堅(jiān)信，公共機(jī)關(guān)與私人組織同時(shí)都承擔(dān)了類似的管理與服務(wù)的工作，因此他們應(yīng)該采用一樣的管理方法，私人部門所強(qiáng)調(diào)的最重要的價(jià)值觀念就是效率，于是，倡導(dǎo)者認(rèn)為向私人部門管理者的思維方式進(jìn)行轉(zhuǎn)換將會(huì)促進(jìn)組織真正為公共利益去服務(wù)。可是，要怎樣在政府治理中引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的高效率呢？市場(chǎng)式政府模式的過(guò)程性指標(biāo)是通過(guò)“市場(chǎng)”刺激來(lái)達(dá)到政府的高效率與低成本的預(yù)想結(jié)果。市場(chǎng)模式的研究學(xué)者認(rèn)為，政府組織規(guī)模龐大，提供的商品與服務(wù)成本過(guò)高，是政府缺乏效率的根源。在缺乏市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)的情況下，采取分級(jí)管理的方式來(lái)控制政府組織的工作可以更好地提高效率。尼斯卡寧在關(guān)于公共部門效率低下的分析中指出：提供多元化服務(wù)的機(jī)關(guān)比數(shù)個(gè)目標(biāo)單一、僅提供單項(xiàng)服務(wù)的組織效率低且成本高，而規(guī)模較小的組織生產(chǎn)成本都會(huì)下降且效率會(huì)更高。于是，將大的部門分解成若干小機(jī)構(gòu)這一做法便開始被提倡，最主要的是通過(guò)這種方式打破政府官僚機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的壟斷，使得政府機(jī)關(guān)引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)“競(jìng)爭(zhēng)”來(lái)使得公民擁有更多的選擇權(quán)，并不斷地促使政府提高自己的工作效率，運(yùn)用良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)分配其資源。

二、參與式政府模式

參與式政府模式是彼得斯政府治理改革的第二種方法。參與式政府模式的主要針對(duì)性是層級(jí)節(jié)制，它將層級(jí)節(jié)制看作傳統(tǒng)官僚體制最主要的障礙，這種基于層級(jí)節(jié)制和由上而下的管理模式，嚴(yán)重限制了工作人員對(duì)其所從事工作的參與，而這種缺失的參與感讓他們與組織產(chǎn)生距離，并在一定程度上降低了他們對(duì)組織的責(zé)任感，導(dǎo)致政府服務(wù)質(zhì)量下降。參與模式的分析人士提出假設(shè)：許多有才并富有能力的基層員工在工作中并沒(méi)有得到很好的運(yùn)用，而這些人是與顧客接觸最多，與產(chǎn)品服務(wù)最為密切的人，政府的功能要想得到更好的實(shí)現(xiàn)，最直接的方法就是把那些一直在決策范圍以外的政府基層工作人員包括進(jìn)來(lái)，讓他們擁有更為廣闊的參與空間。

參與模式的著眼點(diǎn)就是參與，參與模式的倡導(dǎo)者認(rèn)為，參與是激勵(lì)員工努力工作最為直接有效的辦法。參與模式的基本觀點(diǎn)認(rèn)為：“不論是公共部門還是私人部門，沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問(wèn)題所需要的全部知識(shí)與信息；也沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具?！比欢跈?quán)給基層員工也許是一種不錯(cuò)的可行性方案，大部分員工掌握了相關(guān)信息并渴望參與到組織決策中來(lái)，若能獲得充分的授權(quán)，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生積極的成效。同時(shí)，參與模式也關(guān)心公民的參與問(wèn)題，參與式政府最直接的方法就是公民投票，讓公眾通過(guò)手中的選票來(lái)參與到政府決策的過(guò)程中來(lái)。政府組織能否良好運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提就是組織中的基層員工和其服務(wù)對(duì)象公眾可不可以直接參與到政府管理決策中來(lái)?？墒?，批評(píng)者指出這種參與會(huì)造成政府行動(dòng)的遲緩，這就需要通過(guò)參與模式的過(guò)程性指標(biāo)“協(xié)商與談判”去解決這些問(wèn)題來(lái)最終達(dá)到政府高質(zhì)量高互動(dòng)的預(yù)想目標(biāo)。其實(shí)，在參與式政府模式之下，需要基層工作人員的積極參與，需要政府部門與公眾之間的相互協(xié)商、探討，可能沒(méi)有辦法很快作出決策，但是參與的這種民主優(yōu)勢(shì)以及在解決問(wèn)題的過(guò)程中所產(chǎn)生的創(chuàng)新思想，就使得這些花費(fèi)的時(shí)間和資源具有正當(dāng)性。

三、彈性化政府模式

彈性化政府模式是彼得斯政府治理模式的第三種可行性方案。彈性化政府模式的主要針對(duì)性是永久性，政府永久性被看作政策趨于保守的來(lái)源，恒久不變的政府結(jié)構(gòu)是政府有效治理的最大障礙。彈性方法所標(biāo)榜的組織認(rèn)為，機(jī)構(gòu)的永久性和官僚壟斷會(huì)使得政策不斷僵化從而造成巨額的經(jīng)費(fèi)支出，如果政府內(nèi)部可以采用選擇性的組織結(jié)構(gòu)取代那些擁有永久性權(quán)利的機(jī)構(gòu)，那么因組織僵化所帶來(lái)的不便就可以很好地避免了，讓政府擁有較大的彈性才能更好地應(yīng)對(duì)不斷變化的社會(huì)狀況，政府面對(duì)這些變化時(shí)才能及時(shí)作出反應(yīng)。

彈性化政府模式的著眼點(diǎn)就是應(yīng)變，彈性方法的學(xué)者指出，在社會(huì)與政治急劇變遷的時(shí)代，公共組織的工作范圍與協(xié)調(diào)機(jī)制必須隨著時(shí)間的變化而不斷變化，可是組織永久性無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)變化去解決實(shí)際問(wèn)題，往往是在原地踏步。如何提高公共組織的應(yīng)變能力是彈性化政府模式思考衡量的重要的因素，彈性化政府模式的過(guò)程指標(biāo)就是臨時(shí)組織與虛擬組織，彈性化政府模式的倡導(dǎo)者想要通過(guò)將組織相對(duì)于正式化而進(jìn)行某種程度的虛擬化，或者是將組織相對(duì)于永久化而進(jìn)行某種程度的臨時(shí)化，讓組織在面對(duì)外在變化時(shí)可以更好地應(yīng)對(duì)。彈性化政府模式的預(yù)想結(jié)果就是降低政府組織成本，提高政府組織靈活度。但是，彈性是需要代價(jià)的，隨著組織永久性的消退，工作人員的責(zé)任感也會(huì)隨之消退，那么在獲得低成本這種單純經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)公共利益則有可能受損，換言之，我們?cè)谧非笠环N價(jià)值時(shí)有可能需要放棄另一種價(jià)值，我們?cè)撊绾芜x擇應(yīng)是一個(gè)權(quán)宜問(wèn)題。

四、解制型政府模式

解制型政府模式是彼得斯的第四種政府治理模式，是一種新的范式。解制型政府模式的主要針對(duì)性是內(nèi)部管制，它將公共組織的內(nèi)部管制看作造成公共組織功能失調(diào)的罪魁禍?zhǔn)祝^(guò)多的內(nèi)部管制使得公共部門內(nèi)的員工缺乏足夠的自由和空間去有效地開展自己的工作，造成公共組織在許多領(lǐng)域內(nèi)都給公眾留下了行動(dòng)緩慢和缺乏彈性的印象。解制方法的倡導(dǎo)者指出：公共規(guī)章制度的本質(zhì)就是約束，它被設(shè)計(jì)成為“防止公務(wù)員濫用權(quán)力、確保更公平的雇傭政策、避免政府職位私相授受及政治剝削”的體系，最初這些法規(guī)的制定是具有正當(dāng)性的，但是這些法規(guī)本身存在的時(shí)間可能比其有效期還要長(zhǎng)，因此，行政機(jī)關(guān)必須不斷地去消減這些不合時(shí)宜的規(guī)則，不斷釋放公共組織的活力。

解制型政府模式的著眼點(diǎn)就是自由，主張解制模式的人士發(fā)現(xiàn)：在追求組織預(yù)定目標(biāo)的過(guò)程中，解除對(duì)工作人員管理活動(dòng)上的管制，給予公務(wù)人員在執(zhí)行任務(wù)過(guò)程中最大的自由，讓員工可以在約束較少的環(huán)境中工作，可以激發(fā)出工作人員身上更大的潛力并讓工作人員對(duì)自己的工作更加負(fù)責(zé)，承擔(dān)起更多的責(zé)任，從而提高政府的工作效率與服務(wù)質(zhì)量。但是，公共部門到底應(yīng)該如何進(jìn)行解制呢？解制型政府模式的過(guò)程性指標(biāo)就是企業(yè)型政府，該模式的倡導(dǎo)者期望通過(guò)運(yùn)用企業(yè)家在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所追求的講效率、重質(zhì)量以及力求完美等精神去指導(dǎo)員工，引進(jìn)科學(xué)的管理方法，放松管制，給員工一定的自由空間，讓員工們發(fā)揮自身的創(chuàng)造力，使原本僵化的傳統(tǒng)官僚體制恢復(fù)活力，讓政府的運(yùn)作更加有效，最終實(shí)現(xiàn)解制型政府模式的預(yù)想結(jié)果高效率與高質(zhì)量。

五、四種治理模式比較

第一，解制模式與市場(chǎng)模式都強(qiáng)調(diào)效率，但是它們關(guān)于效率的概念是不一樣的。市場(chǎng)模式是要求對(duì)計(jì)劃、員工及其行為實(shí)施更多的監(jiān)督，采用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制使得員工達(dá)到市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)效率，它注重的是投入和產(chǎn)出的比例。市場(chǎng)模式要求為社會(huì)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)超過(guò)所花費(fèi)的成本。然而，解制型政府模式是要求解除內(nèi)部控制，讓工作人員有一個(gè)自由的空間，從而愿意主動(dòng)投入到工作中，提高政府的效率，這里的效率是一種隱形的活力所支撐的積極的工作態(tài)度。同時(shí)，解制與市場(chǎng)模式都主張廢除人事管理中存在的許多規(guī)則和控制結(jié)構(gòu)，但是兩者的內(nèi)在邏輯并不相同。市場(chǎng)方法的邏輯是廢除這些結(jié)構(gòu)，增加紀(jì)律訓(xùn)練，提高效率；解制方法的邏輯是解除人事管制，使公務(wù)人員的精力獲得解放，提高效率。市場(chǎng)方法與解制方法表面上有許多的相似之處，但實(shí)際上有著千差萬(wàn)別，市場(chǎng)模式主張瓦解公務(wù)員制度及其精神，而解制模式卻需要這種公務(wù)員制度去協(xié)助他們來(lái)進(jìn)行改革。

第二，解制模式與參與模式在人力資源的使用上的邏輯相同，但卻與彈性模式的邏輯相反。解制模式和參與模式都主張利用一切可以利用的人力資源，使員工真正投入到其所在的機(jī)關(guān)工作之中，它們都設(shè)想每個(gè)員工確實(shí)想要盡可能地做好他們的工作；但是彈性模式并不真正重視公共部門的員工是否真的認(rèn)真投入到其所在的工作之中。解制模式與參與模式在管理上有許多相通之處，但在結(jié)構(gòu)上又有不同，解制模式與參與模式都認(rèn)為政府內(nèi)部的許多規(guī)章制度約束了低級(jí)員工，而非高層員工，應(yīng)該取消這些規(guī)則，但是與參與模式不同的是，解制模式可以接受層級(jí)節(jié)制。

第三，解制型政府模式管理方面認(rèn)為，公共管理者不僅應(yīng)該具備市場(chǎng)模式所提倡的企業(yè)家的創(chuàng)新精神，而且也應(yīng)該具備參與模式所要求的民主領(lǐng)導(dǎo)人的某些品質(zhì)，首先他們就必須是有道德的領(lǐng)導(dǎo)者，其次可以在組織內(nèi)部創(chuàng)造有責(zé)任感的組織文化，最后必須致力于公共服務(wù)?？傊姆N模式各有各的不同，市場(chǎng)模式趨向于重視壟斷所帶來(lái)的負(fù)面結(jié)果，參與模式強(qiáng)調(diào)的是層級(jí)節(jié)制所產(chǎn)生的負(fù)面影響，彈性模式關(guān)注組織永久性引起的負(fù)面后果，而解制方法強(qiáng)調(diào)內(nèi)部管制所帶來(lái)的負(fù)面效果，不管改革者采用哪種形式的改革，都必須知道這些改革的相通之處與相互矛盾的地方，這樣才能使得某種改革更好地配合其他的改革。

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責(zé)任編輯：孫瑤