國內(nèi)典型地區(qū)建設(shè)用地二級(jí)市場政策與實(shí)踐橫向比較研究

薛思鵬

摘要：為了更好地完善建設(shè)用地的二級(jí)市場交易行為，文章選取佛山市南海區(qū)、東莞市、寧波市、湖州市德清縣和上海市松江區(qū)等5個(gè)區(qū)域進(jìn)行對(duì)比分析。根據(jù)典型地區(qū)建設(shè)用地二級(jí)市場現(xiàn)狀問題，梳理5個(gè)地區(qū)在二級(jí)市場試點(diǎn)工作中出臺(tái)的政策亮點(diǎn)及主要做法，從中總結(jié)出完善建設(shè)用地二級(jí)市場值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：二級(jí)市場；橫向比對(duì)；經(jīng)驗(yàn)借鑒

一、研究背景及目的

面對(duì)我國人多地少、資源相對(duì)不足的基本國情，過度消耗和低效利用資源的粗放增長方式難以為繼，在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型提質(zhì)的新階段，提高土地有效供給的質(zhì)量愈發(fā)重要，“存量”優(yōu)化調(diào)整的建設(shè)用地二級(jí)市場的作用將日益突出。

為了進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)用地二級(jí)市場交易行為，原國土資源部于2017年1月22日發(fā)布《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場的試點(diǎn)方案》（國土資發(fā)〔2017〕12號(hào)，以下簡稱“試點(diǎn)”），對(duì)全面開展完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場試點(diǎn)作出重要部署，旨在發(fā)揮好二級(jí)市場對(duì)土地資源的優(yōu)化配置作用，提高節(jié)約集約用地水平，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展提供用地保障。

本文將試點(diǎn)為契機(jī)，以選取佛山市南海區(qū)、東莞市、寧波市、湖州市德清縣和上海市松江區(qū)等5個(gè)地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，深入對(duì)比研究各地區(qū)建設(shè)用地二級(jí)市場所制定的政策以及所取得的成效，為完善建設(shè)用地二級(jí)市場提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、建設(shè)用地二級(jí)市場存在的問題

隨著我國土地有形市場開始建立，土地有償使用制度逐漸形成，允許土地使用年限內(nèi)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等經(jīng)營活動(dòng)。經(jīng)過近三十年的發(fā)展，建設(shè)用地二級(jí)市場盡管取得了一定的發(fā)展，交易規(guī)模逐漸增加，但由于各級(jí)政府缺乏關(guān)注，建設(shè)用地二級(jí)市場依然存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）總體發(fā)展程度低

長期以來，受到巨大的土地利益的驅(qū)使，地方政府在政策和監(jiān)管方面更加傾斜于新增建設(shè)用地和土地出讓市場，對(duì)如何盤活低效用地和閑置土地的力度不夠，導(dǎo)致建設(shè)用地二級(jí)市場總體發(fā)展程度較低。與建設(shè)用地一級(jí)市場相比，二級(jí)市場在交易規(guī)模上顯得不夠活躍，存在較大發(fā)展空間。

（二）市場交易不規(guī)范

建設(shè)用地二級(jí)市場在交易過程中存在諸多不規(guī)范的地方，尚未有政策文件進(jìn)行說明，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓隱形交易較多，土地使用權(quán)人通過多種隱蔽形式不辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)，而實(shí)際土地使用人已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移的行為較為普遍，常見的有公司變更、合作入股開發(fā)和借殼開發(fā)等。二是建設(shè)用地出租監(jiān)管缺乏有效的抓手，出租雙方自行簽訂租賃合同后，無需登記備案即可實(shí)現(xiàn)合同目的，因此無法掌握出租的信息。三是建設(shè)用地抵押主體還有待豐富。隨著經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài)，很多中小企業(yè)陷入融資困境，以自然人、村集體經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)作為抵押權(quán)人的自發(fā)行為時(shí)有發(fā)生，這說明市場的發(fā)展存在此類需求。

（三）服務(wù)體系不健全

目前，建設(shè)用地二級(jí)市場自發(fā)交易行為較為普遍，由于缺乏良好的交易環(huán)境和統(tǒng)一的交易平臺(tái)，導(dǎo)致公共資源交易信息分散，嚴(yán)重影響了土地資源的配置效率。具體來說，其主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是信息不對(duì)稱。目前二級(jí)市場的交易包括轉(zhuǎn)讓、出租和抵押三個(gè)方面，管理涉及多個(gè)部門，相關(guān)信息分散在國土、住建、規(guī)劃、發(fā)改、工商、稅務(wù)和銀行等多個(gè)部門，絕大多數(shù)地區(qū)沒有一個(gè)信息匯總和發(fā)布的特定渠道。供需雙方信息不對(duì)稱，容易導(dǎo)致區(qū)位好、市場預(yù)估價(jià)值高的產(chǎn)業(yè)用地發(fā)生錯(cuò)配，導(dǎo)致用地效率低下，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是缺乏統(tǒng)一的土地市場交易平臺(tái)。有的城市土地交易平臺(tái)尚未針對(duì)二級(jí)市場交易制定專門的欄目，有的城市將國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地二級(jí)市場分別設(shè)置在不同的交易中心辦理業(yè)務(wù)，尚未搭建統(tǒng)一的交易平臺(tái)，也沒有形成專門的交易規(guī)則，在一定程度上抑制了正常的建設(shè)用地二級(jí)市場交易。

（四）監(jiān)測監(jiān)管不到位

大量隱形交易使得監(jiān)測監(jiān)管的難度加大。盡管各地都出臺(tái)了相關(guān)監(jiān)測監(jiān)管的政策文件，但其側(cè)重點(diǎn)主要是對(duì)閑置土地調(diào)查、認(rèn)定以及具體處置以及對(duì)新增建設(shè)用地的批后監(jiān)管及具體建設(shè)項(xiàng)目供地批后監(jiān)管工作，對(duì)土地二級(jí)市場的批后監(jiān)管很薄弱，存在著重審批輕監(jiān)管的缺陷，擅自改變用途、轉(zhuǎn)讓“陰陽”合同、未達(dá)到轉(zhuǎn)讓條件擅自轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，土地轉(zhuǎn)讓后，原合同中規(guī)定相應(yīng)的投資強(qiáng)度、稅收強(qiáng)度以及容積率等要求未得到有效監(jiān)管，相關(guān)責(zé)任人員也未受相應(yīng)處置。

三、典型地區(qū)政策亮點(diǎn)與實(shí)效

試點(diǎn)期間，各個(gè)地區(qū)對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)二級(jí)市場進(jìn)行有效的嘗試與探索，下面以佛山市南海區(qū)、東莞市、寧波市、湖州市德清縣和上海市松江區(qū)5個(gè)地區(qū)為代表進(jìn)行總結(jié)歸納。

（一）南海區(qū)：探索政府統(tǒng)租招商開發(fā)模式促進(jìn)集體建設(shè)用地連片開發(fā)

南海區(qū)地處改革開發(fā)前沿，早期“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的模式為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來強(qiáng)勁動(dòng)力，同時(shí)也造成土地破碎化嚴(yán)重。在此現(xiàn)狀下，要引進(jìn)大項(xiàng)目，實(shí)施“招大商、大招商”策略舉步維艱。為此，南海區(qū)出臺(tái)《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整備管理試行辦法》（南府〔2016〕43號(hào)），采取了政府統(tǒng)租招商開發(fā)模式，即由屬地政府通過租賃方式承租村集體土地，在初步整理土地后，再將土地轉(zhuǎn)租給招商企業(yè)，由其進(jìn)行土地連片開發(fā)，促進(jìn)具有規(guī)模效應(yīng)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地，以此提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)村集體、企業(yè)、政府多方共贏。政府統(tǒng)租招商開發(fā)模式，是由政府介入的集體建設(shè)用地二級(jí)市場行為，既發(fā)揮了政府的引導(dǎo)作用，也使市場在資源配置在中發(fā)揮了決定性作用。

（二）東莞市：土地1.5開發(fā)，推進(jìn)兩級(jí)土地市場聯(lián)動(dòng)

針對(duì)土地資源消耗過快，后備土地資源緊缺、存量土地資源低效利用等問題，東莞市圍繞“供給側(cè)”改革核心，推進(jìn)一、二級(jí)土地市場聯(lián)動(dòng)，提出了土地1.5開發(fā)模式。

土地1.5級(jí)開發(fā)模式主要是指為盤活政府預(yù)控的儲(chǔ)備土地，加快戰(zhàn)略地區(qū)的土地預(yù)熱，解決遠(yuǎn)景規(guī)劃與近期開發(fā)訴求的矛盾，政府將基礎(chǔ)設(shè)施完備、土地出讓較慢、潛在價(jià)值較高的地塊，短期租賃給承租人進(jìn)行過渡性開發(fā)利用，待片區(qū)預(yù)熱、地價(jià)提升后，政府按約定收回土地，并按遠(yuǎn)景規(guī)劃實(shí)施。同時(shí)，為了保證原土地順利收回，規(guī)定承租人須是市屬國有全資或控股企業(yè)。

（三）寧波市：“預(yù)告登記”制度探索未達(dá)到開發(fā)投資總額要求的土地有條件轉(zhuǎn)讓

本著“先投入后轉(zhuǎn)讓”的原則，允許國有建設(shè)用地使用權(quán)在尚未滿足開發(fā)投資總額的25%以上的條件下簽訂土地二級(jí)市場交易合同，并且依法辦理預(yù)告登記，等到開發(fā)投資總額達(dá)到法定要求時(shí)，再依法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。2018年8月31日，寧波市首次以預(yù)告登記證明作為辦理相關(guān)建設(shè)審批手續(xù)依據(jù)，為寧波佰鋼機(jī)械制造有限公司年產(chǎn)50萬個(gè)兒童安全座椅生產(chǎn)項(xiàng)目已正式辦理轉(zhuǎn)移登記，獲得土地二級(jí)市場不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，這是實(shí)施土地二級(jí)市場用地轉(zhuǎn)讓的一次成功探索。

（四）德清縣：以“畝產(chǎn)”論成敗，實(shí)施差別化的稅費(fèi)政策

依照企業(yè)畝產(chǎn)稅收貢獻(xiàn)的大小，德清縣綜合考慮產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、能耗、排污、土地使用情況等因素，實(shí)行城鎮(zhèn)土地使用稅分類分檔差別化減免政策。“建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用倒逼機(jī)制，發(fā)揮稅收政策在市場中的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)存量建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和流通，提高土地資源配置效率，對(duì)閑置和低效土地嚴(yán)格執(zhí)行德清縣“畝產(chǎn)稅收”城鎮(zhèn)土地使用稅政策，不得享受任何政府優(yōu)惠政策”。

（五）松江區(qū)：土地全生命周期管理加強(qiáng)監(jiān)管

自2015年4月起，上海市經(jīng)營性用地全生命周期管理全面實(shí)施。該管理方式充分發(fā)揮了土地出讓合同的管理平臺(tái)作用，通過出讓前征詢、規(guī)劃評(píng)估等工作，進(jìn)一步落實(shí)全要素、全生命周期管理要求：通過土地出讓合同修訂，健全經(jīng)營性用地的用途管制、功能設(shè)置、業(yè)態(tài)布局、土地使用權(quán)退出等機(jī)制，將項(xiàng)目建設(shè)、功能實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營管理、節(jié)能環(huán)保等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境各要素納入合同管理，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目在土地使用期限內(nèi)全過程系統(tǒng)化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化監(jiān)管。

松江區(qū)在本次試點(diǎn)中著重加強(qiáng)二級(jí)市場交易項(xiàng)目在土地使用期限內(nèi)全過程全要素的全生命周期聯(lián)動(dòng)監(jiān)管。

四、對(duì)我國完善建設(shè)用地二級(jí)市場的建議

（一）結(jié)合“轉(zhuǎn)讓”政策因地制宜促進(jìn)土地連片開發(fā)利用

土地碎片化嚴(yán)重制約土地連片開發(fā)和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型提質(zhì)的背景下，促進(jìn)土地連片開發(fā)不僅有利于盤活存量土地，還有利于促進(jìn)土地集約節(jié)約利用。此次試點(diǎn)鼓勵(lì)放寬“轉(zhuǎn)讓”條件，在一定程度上能夠解決土地碎片化問題。南海區(qū)和東莞市結(jié)合自身實(shí)際情況，分別探索建設(shè)用地使用權(quán)置換和運(yùn)用“三舊”改造政策對(duì)土地進(jìn)行整合與改造均取得了良好的效果。建議各地結(jié)合“轉(zhuǎn)讓”政策因地制宜促進(jìn)土地連片開發(fā)利用。

（二）完善合同履約機(jī)制，加強(qiáng)批后監(jiān)管

對(duì)于建設(shè)用地二級(jí)市場轉(zhuǎn)讓方面，存在原出讓合同中對(duì)于建設(shè)用地關(guān)于投資強(qiáng)度、是否逾期開竣工、是否涉嫌閑置等規(guī)定缺乏一個(gè)良好的監(jiān)管機(jī)制的問題。東莞規(guī)定出讓合同明確對(duì)單位產(chǎn)值和稅收等方面進(jìn)行規(guī)定，以便于轉(zhuǎn)讓之后下一手人也必須履行前一手合同規(guī)定的內(nèi)容。寧波指出需要加強(qiáng)交易后合同履約監(jiān)管，并將相關(guān)情況納入誠信體系進(jìn)行信用考評(píng)。松江區(qū)的全生命周期管理更是強(qiáng)調(diào)了合同履約監(jiān)管的重要性。南海區(qū)于2016年成立了批后監(jiān)管辦公室，對(duì)需要監(jiān)管的建設(shè)用地實(shí)行批后監(jiān)管全程監(jiān)管，其中也涉及到合法流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，初步具備完善合同履約機(jī)制的條件。建議可以在對(duì)一級(jí)市場批后監(jiān)管基礎(chǔ)上，借鑒東莞、寧波、南海等地的經(jīng)驗(yàn)，將強(qiáng)對(duì)二級(jí)市場轉(zhuǎn)讓的合同履約機(jī)制的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)管。

（三）規(guī)范劃撥地出租流程，完善劃撥地出租機(jī)制

劃撥地出租市場一直以來都因缺乏相關(guān)的抓手導(dǎo)致其租金難以上繳，部分劃撥用地主體與國土部門處于同一行政級(jí)別，因此在租金上繳的過程中存在著較大困難。因此，有必要對(duì)劃撥地出租流程進(jìn)行規(guī)范，完善劃撥地出租機(jī)制，以便于國土部門充分掌握劃撥地出租的交易信息，有針對(duì)性的制定相關(guān)政策對(duì)租金收益進(jìn)行收繳。

為了避免國有資產(chǎn)流失，建議出租關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)著手，就租前批準(zhǔn)、交易過程、租后監(jiān)管三大方面進(jìn)行規(guī)范管理；在此基礎(chǔ)上，建立土地出租收益金計(jì)收機(jī)制，明確計(jì)收責(zé)任主體、計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)、流程、稅費(fèi)指引及處置管理措施等。

（四）允許自然人和企業(yè)進(jìn)行抵押登記

放寬抵押權(quán)人的限制既是原國土資源部的指示，也是實(shí)際發(fā)展的需要。政策制定主要焦點(diǎn)在于對(duì)自然人、企業(yè)及村集體組織作為抵押權(quán)人的規(guī)定上。根據(jù)調(diào)研情況顯示，歷年也都存在一定的自然人、企業(yè)辦理抵押登記的案例，說明關(guān)于自然人和企業(yè)作為抵押權(quán)人存在一定的市場需求。因此，建議允許自然人和企業(yè)進(jìn)行抵押登記，同時(shí)對(duì)自然人、企業(yè)以作為抵押權(quán)人辦理抵押登記時(shí)可能引發(fā)高利貸合法化風(fēng)險(xiǎn)及在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)容易引起法律糾紛加以防范。

（五）二級(jí)市場交易平臺(tái)建設(shè)應(yīng)兼顧信息發(fā)布與交易功能

目前，從各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況了解到公共資源交易信息比較分散，而社會(huì)交易平臺(tái)又存在信息不對(duì)稱、交易風(fēng)險(xiǎn)大等問題，土地二級(jí)市場信息歸集困難，市場有效監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)。供需雙方信息不對(duì)稱，容易導(dǎo)致區(qū)位好、市場預(yù)估價(jià)值高的產(chǎn)業(yè)用地發(fā)生錯(cuò)配，導(dǎo)致用地效率低下，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。市場需要一個(gè)權(quán)威高效的平臺(tái)，為社會(huì)民營主體（含企業(yè)和個(gè)人）進(jìn)行土地二級(jí)市場交易提供咨詢和服務(wù)。建議依托現(xiàn)有公共服務(wù)平臺(tái)搭建建設(shè)用地二級(jí)市場交易平臺(tái)，兼顧信息發(fā)布與交易功能，實(shí)現(xiàn)“線上”、“線下”雙管齊下。

（作者單位：廣東國地資源與環(huán)境研究院）