公共行政人員的倫理道德必要性及其構(gòu)建

格巖

摘 要：公共行政倫理，是公共行政領域中的倫理，是公共行政人員所需要和貫徹的倫理道德精神，也是關(guān)于治理運作整個國家的倫理精神。公共行政倫理道德滲透和體現(xiàn)在公共行政過程中的方方面面，是公共行政部門運作每個環(huán)節(jié)都不可缺少的。然而，在當今官僚制的背景下，公共行政人員在公共行政的運作中逐漸出現(xiàn)了許多弊端和問題，公共行政人員的倫理道德精神在很多方面有所迷失，其導致了權(quán)力濫用等各種后果。因此，對于公共行政人員的倫理道德精神的提倡和重建是非常必要的。

關(guān)鍵詞：公共行政倫理道德；官僚制；價值理性；公共行政人員

所謂公共行政，是政府運用公共權(quán)力來整合整個社會資源，滿足社會需要，實現(xiàn)公共利益，處理公共事務所進行的一系列活動。而公共行政的倫理，就是在公共行政領域下，在公共行政的實施過程中所體現(xiàn)的價值標準和追求。然而近年來越來越多的公共行政人員[1]的不道德行為不僅褻瀆了公共行政的倫理道德精神，更是辜負了公民對于政府的信任，導致政府的合法性和威信有所衰退，產(chǎn)生了一些“信任赤字”的問題。在此背景下，對公共行政人員的公共行政倫理道德精神的強調(diào)和重拾是一項不可忽略的重要任務，也是提升公共行政人員推進公共行政事務效率和效能的一個必要前提。

一、公共行政倫理道德精神的失落

公共行政倫理道德建設關(guān)乎民心向背乃至一個國家的興衰，也極大地影響著行政管理的效率和效能的實現(xiàn)。其中公共行政人員自身的倫理道德是公共行政運行過程中所體現(xiàn)的倫理道德精神的直接體現(xiàn)者，從廣義上來說，人格是人的恒久穩(wěn)定的心靈狀態(tài)，從狹義上來說，人格就是道德人格，一個人的道德人格的好壞會影響自己及其身邊的人，而一個公共行政人員的道德人格的高低則有可能產(chǎn)生更加深遠的社會影響。道德人格強調(diào)個體的社會本質(zhì)，是自我內(nèi)在所具有的穩(wěn)定的社會行為和社會意識，能夠反映出個體與道德價值相關(guān)的習慣、態(tài)度和深層行為，表明了一個人的整體道德面貌，是人們對自己生命存在的價值和意義進行的反思的結(jié)果。[2]

然而在行政權(quán)力運行的過程中，卻有很多行政人員會忽略行政倫理道德的重要性，追求自身利益的最大化，濫用職權(quán)，導致公共利益的侵害，公民利益的損害。在公共行政理論的發(fā)展過程中，雖然公共行政人員的倫理價值在發(fā)生著變化，但責任的主題和道德精神從未改變，變化的只是實現(xiàn)的形式。公共行政人員無論何時何地，最主要的責任和義務都是維護和促進公共利益的實現(xiàn)，保證公民的公共利益不受到侵害。對于社會公共利益的實現(xiàn)和推動應當也必須成為公共行政人員的一種信仰追求。要實現(xiàn)公共利益，如果沒有公共行政人員的倫理道德精神作為支撐是遠遠不夠的，這不僅僅需要外在的強制力，即通過一定法律制度手段約束權(quán)力運行機制，更重要的還是對于公共行政人員自身的道德素質(zhì)提升，使其擁有一定的道德素質(zhì)，如公正、良心、忠誠等等，不僅僅體現(xiàn)為一種自身道德素質(zhì)的提升更是作為公共行政人員一種不可推卸的責任和義務。然而現(xiàn)在許多公共行政人員卻逐步喪失了這種公共行政的精神和倫理道德。

1.公共行政官僚制的弊端

官僚制，又稱科層制，作為一種行政體制被廣泛應用。由于官僚制種種被視為高效的特點，被廣泛應用于各個國家。就效率而言，官僚制的確起到了重大的作用。對于許多公共事務的發(fā)展和推進，官僚制的系統(tǒng)性帶來了一種可以實現(xiàn)的高效率，能夠在一定程度上保證行政工作 正常高效地運行，維持國家正常運作。然而，不可否認的是，官僚制仍然存在很多方面的弊端，也對公共行政事務的發(fā)展帶來了一些負面的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，官僚制所實行和倡導的是一種等級森嚴的集權(quán)模式，層級制劃分嚴格，在一定程度上限制了公共行政人員的自由裁量權(quán)和自主意識，強調(diào)服從和遵循上級的命令，下級對上級負責，而掌握全局信息的通常是上級部門，下級只負責執(zhí)行和實施。在這個過程中，面對內(nèi)外環(huán)境復雜多變的現(xiàn)在社會是難以有效運作的。下級的行政人員思維比較僵化，固定，有的表現(xiàn)為回應力低甚至不作為。其次，官僚制內(nèi)部規(guī)定嚴明而繁瑣，一些規(guī)章制度在現(xiàn)實情況下實現(xiàn)起來缺乏靈活性，在行政工作運行中也缺乏對于人性的關(guān)懷，使得公共行政人員成為了實現(xiàn)目的的一種工具，普遍強調(diào)了工具理性，忽視了人的價值理性。因此也使得一些行政人員冷漠，對于自身事務之外的情況缺乏回應力，形成一種“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度。在這樣的氛圍中，逐漸忽視了公共行政倫理道德精神的建設，即使程序和規(guī)章制度能在很大程度上制約行政人員的行為，仍然有一些人拋棄自身作為行政人員的責任，一味謀私利，致使行政運作過程中出現(xiàn)濫用職權(quán)，貪污腐敗等現(xiàn)象。最后，理論上的“工具理性”和“技治主義”在實行的過程中過于偏重，從而使得倫理、價值、道德的關(guān)懷被弱化了。因此，在強調(diào)法律責任，崗位責任等的同時，也應該更加積極地貫徹公共行政的倫理道德責任，從一種被動地服從轉(zhuǎn)化為一種積極主動地實施自己的權(quán)力履行自身的義務和責任。這是作為公共行政人員應該修煉和強調(diào)的價值標尺。

2.價值理性的迷失

不同的歷史時期的公共行政有著不同的行政價值導向，因而公共行政人員的倫理價值體系也不斷隨之發(fā)生變化。19世紀末20世紀初以官僚制為主流行政模式，在此之后，20世紀80年代，一些學者提出了“新公共管理”的思想，成為了一種新的理論思潮，掀起了諸如“企業(yè)家型政府”“市場導向的政府”等觀點。

新公共管理是以自利人為假設，企圖通過提倡一種企業(yè)家的精神在政府中應用來改善傳統(tǒng)政治行政二分法下的官僚制的弊端，新公共管理的確取得了一定的成果，但同時也引起了很多社會不公。新公共管理所提出的將企業(yè)家的精神引入政府，使得行政人員作為一種“企業(yè)家”，而公民屬于一種“顧客”的身份，卻在一定程度上忽略了對于公共行政精神的提倡。單純地把行政人員的行政工作視為一種服務的提供，不利于公共行政人員加強自身的行政倫理道德精神，同時，作為“顧客”的公民也在一定程度上忽視了公民自身的參與性和主動性的身份。使得公民“主人翁”的意識降低，而是變成了一種享受服務的顧客。因此，在這樣一種思潮的推動下也引起了對于行政價值的一些思考。

另外，在公共行政理論發(fā)展的過程中，威爾遜的行政“價值中立”原則是針對當時美國“政黨分肥制”的前提情況下做出的設置。但是離開了該原則提出的背景而把其作為一切情況下的普遍原則來看就產(chǎn)生了一定的危險性。伴隨著技術(shù)性，科學性管理模式的發(fā)展，道德價值似乎越來越顯得不那么重要，對于公共行政人員的行政道德倫理精神的建構(gòu)也仍然是欠缺的。

二、倫理道德對于行政人員的必要性

眾所周知，道德倫理的精神在現(xiàn)代文明的發(fā)展中已經(jīng)不是陌生的。道德倫理對于每一個個體在社會中的發(fā)展都是極其重要的，不同領域不同職業(yè)規(guī)范所需要的道德倫理精神也是不盡相同的。作為公共行政人員，這個特殊的群體所需要的是一種更加特殊的角色倫理。他們掌握著大量的公共權(quán)力，因此也必須能夠保證對于公共權(quán)力公共性合法性的一種信仰和追求。公共行政人員應該也必須有一種意識，能夠把公共利益當成為自身的信仰和追求，有效而且平等高效地增進公共利益的實現(xiàn)和促進公共事業(yè)的發(fā)展應該被看作是行政人員所持有的精神信念。雖然公共行政人員自我利益的維護和實現(xiàn)也是非常必要和正當?shù)?，但是作為這個職業(yè)中的特殊的群體，公共行政人員掌握了一定的權(quán)力，成為了公民的權(quán)利代表者，也應該首先以公共利益為重，而不是一味地追求自身的私人利益的實現(xiàn)。

公共行政人員是社會正義的維護者和提供者，首先應該做到的是以民為本，以公民的需要為目標，為己任。要成為恪盡職守，勤政為民的的公共行政人員，保證自身作為公共行政人員的基本職業(yè)素質(zhì)。這不僅僅是現(xiàn)代發(fā)展飛速的社會所必要的精神，更是千百年來行政人員或者治理者所應該追求的最基本的職業(yè)素養(yǎng)。這是一種工作的基本態(tài)度，也是一種工作的作風，是公共行政人員做好本職工作所必須承擔的倫理道德需求，也是每一個公民所期待和需要的公共行政人員的素質(zhì)要求。

其次，公共行政人員除了應該遵守的基本職業(yè)素養(yǎng)和職位倫理要求，更要加強自身責任感的提升。在公共管理倫理學范疇內(nèi)，公正、良心、寬容、忠誠等都是重要的范疇，在行政理論傳統(tǒng)發(fā)展過程中，這些也都被看作是行政人員或者治理者的美德的體現(xiàn)。而對于公共行政人員來說，這些不僅僅是一種美德，而更是一種精神和責任義務。然而在現(xiàn)實中，公共行政的倫理道德的實現(xiàn)不是一件容易的事情，因為它更多表現(xiàn)在一種內(nèi)在的自我約束機制，而不能完全的依賴外在的強制機制。但是雖然實現(xiàn)的過程很難，卻并不意味著這樣的倫理道德的精神不能夠?qū)崿F(xiàn)。作為社會公共權(quán)益的代言人，公共行政人員應該為公共利益服務，為公眾服務，要盡可能杜絕一些道德失范的現(xiàn)象，只對上級負責，為自己服務，而忘記了普通的公眾和他們的利益。從古至今，百姓或者公民對于治理者都有一種道德的期許，在中國古代從一些被歌頌為“青天老爺”“父母官”的行政人員可以看出百姓對于行政人員擁有較高倫理道德精神的一種贊頌和敬仰。作為一個公共行政人員，面對的公共問題復雜多樣，也因此會面對更復雜的倫理困境，在這個時候，寬容有良心的公共行政人員是我們更加期待的，能夠使得公共行政人員在處理問題的過程中能夠更加地以民為本，保障公民的利益。而忠誠對于一個公共行政人員，無論職位高低，都是不可缺少的。

因此，作為公共行政人員，無論是基本的職業(yè)要求，例如以民為本，恪盡職守，勤政為民，還是上升到更高的道德精神層面，例如寬容，良心，忠誠等等，都是公共行政人員所應該具備的公共行政倫理道德，也是所有公民對于自身權(quán)利代言人和國家權(quán)力擁有者的必然期許。

三、重拾公共行政倫理道德

對于公共行政倫理道德的構(gòu)建與加強是新時期現(xiàn)階段我們所面臨的重要任務之一，也是公共行政人員自身所應該自覺加強的自身行政素質(zhì)。

首先，要加強公共行政倫理與道德教育。正確的行政價值觀的確立對于塑造良好的公共行政倫理與道德有重要的影響作用，其中也包括正確的行政意識、行政理論、行政認知、行政情感以及行政態(tài)度等方面的培養(yǎng)和塑造。因此，有必要大力加強行政文化方面的建設，使得行政系統(tǒng)各層級人員都能夠樹立爭取的公共行政倫理與道德觀，形成一種內(nèi)在的束縛機制。加強行政倫理教育，不僅要從理論上闡明和讓公共行政人員了解和熟悉行政倫理的概念內(nèi)涵、價值取向、基本范疇和社會功能等，同樣重要的是不斷地總結(jié)和推廣行政建設發(fā)展過程中的成功經(jīng)驗，培養(yǎng)公共行政人員自身對于行政事務和行政精神的理解和感悟，提高對于行政工作的使命感和成就感，加強對于行政事務的處理和應對能力，在解決方法等方面加強熏陶，提升行政人員自身的行政素養(yǎng)和道德價值判斷力。

其次，要加強公共行政倫理與道德立法。雖然對于行政人員自身的行政素養(yǎng)培養(yǎng)是非常重要的，也是將行政倫理道德內(nèi)化的必然要求。但是，在行政過程中，面對復雜的倫理困境和道德選擇，還是需要在內(nèi)化行政倫理道德精神的同時加強外在約束機制。道德是一種自律和他律的有機統(tǒng)一和結(jié)合，如果只是靠自律那么這種道德體系還是不完善和脆弱易碎的。因為人類的道德品質(zhì)并不是無暇而完備的，尤其在面對權(quán)力和金錢欲望的誘惑下，人往往會喪失自身原本的道德，公共行政人員也是普通的人，因此加強外在約束機制是十分重要也是必不可少的。因此，公共行政倫理道德可能達到更加廣泛的接受和認同并且有效地被履行，必須要借助法律的強制力來保駕護航。

最后，是要喚起公共行政人員的公共精神。使得公共行政人員從自身達到一個倫理道德素養(yǎng)的提升，使一種“以人為本”的內(nèi)在精神貫穿行政過程始終。

公共行政人員走上這個工作崗位的時候，都應該抱有對于祖國和人們的熱愛之心，為維護共同的公共利益而工作，維護和保護公民的基本權(quán)利不受到侵害，這種公共行政的服務精神不應該因為種族、權(quán)力、性別、地位等因素有所差異，也不應當受到錢權(quán)的誘惑而失去初衷。當代社會中，“畏威而不畏德”的情況十分普遍，而能夠使得人類社會更加文明和進步的重要動力之一就是一種公共組織和其公共行政人員對于公共精神的認同和不斷實踐，即為要求公共行政人員能夠擁有一顆“公心”。

注釋：

[1]本文中的“公共行政人員”是指.在各級國家行政事業(yè)機關(guān)中，依法從事或?qū)嶋H依法從事行政事務管理，按照國家核定的行政事業(yè)編制，從國國家行政費用中支付薪酬的工作人員。

[2]萬俊人主編.《現(xiàn)代公共管理學導論》，人們出版社，2005年

參考文獻：

[1]H·喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神，中國人民大學出版社，2013

[2]丁煌.西方行政學說史，武漢大學出版社，1999

[3]李曉光.行政倫理責任探究，湛江海洋大學學報，2003（05）

[4]王洛忠.試論公共政策的公共利益取向，倫理探討，2003（02）

[5]王鋒.文明演進中的行政價值，道德與文明2006（06）

[6]張康之.公共行政中的哲學與倫理，北京：中國人民大學出版社，2004

[7]張康之.行政文化在行政人格塑造中的作用，青海社會科學，1999（06）

[8]張康之.公共行政中的責任與信念，中國人民大學學報，2010（03）