姜士偉

[摘 要]中華人民共和國成立以來，中國航空產業(yè)的發(fā)展從最初的“軍民一體”發(fā)展到“軍航民航相互獨立”及民航市場化，中國航空產業(yè)經歷了軍事化、政府化及企業(yè)化三個不同的歷史發(fā)展階段，這既是由中華人民共和國成立以來中國經濟社會發(fā)展的過程和現(xiàn)狀所決定的，也是航空產業(yè)市場化的必然趨勢所決定的。中國航空產業(yè)的變遷路徑完全不同于美國航空產業(yè)，中國航空產業(yè)的變遷本質上是政府航空產業(yè)政策的變遷，是政府主導下的航空產業(yè)政策變革，政府力量是政策調整的主體;而美國則表現(xiàn)為市場主導下的政策調整，市場力量決定了航空產業(yè)的發(fā)展，政府則是對市場需要的回應。中國航空產業(yè)從“政府包辦”逐漸轉變?yōu)椤罢鬓k”，再到“政府主導”，其本質就是政府力量與市場力量此消彼長的過程，也是航空產業(yè)政策從政府主導走向市場主導的過程。故此，中國航空產業(yè)的未來發(fā)展，一方面必須要體現(xiàn)政府的主導地位，政府有能力糾正航空產業(yè)發(fā)展的偏差與錯誤;另一方面必須尊重市場引領變革的主體地位，市場力量決定航空產業(yè)自身發(fā)展的方向。中國航空產業(yè)未來的發(fā)展態(tài)勢必然表現(xiàn)為政府力量與市場力量的整合與協(xié)作，決然不會再回到原來的政府包辦一切的狀態(tài)，但也不會完全走向美國式的“市場主導一切”，而是采取政府主導下的市場決定模式。盡管市場在航空產業(yè)發(fā)展中的基礎地位已經確立，但是市場與政府兩種力量的有效整合則是未來必然趨勢。

[關鍵詞]航空產業(yè);制度分析;整合

[中圖分類號]F562 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2019）02-0051-06

航空，包括軍航和民航兩個范疇，是航空制造業(yè)、航空運輸業(yè)及航空服務業(yè)的總稱。根據我國航空產業(yè)的發(fā)展歷史來看，歷史概念下“航空”是包括軍用航空與民用航空兩大范疇。但是，當代語境下“航空”則是民用航空的代名詞。故此，在對航空產業(yè)歷史發(fā)展脈絡梳理的過程中，“航空”一詞的使用不區(qū)分軍用航空和民用航空。但是，在論述當下航空產業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢時，“航空”一詞則是單指民用航空產業(yè)。民用航空產業(yè)包括航空制造業(yè)、航空運輸業(yè)以及航空服務業(yè)，其中航空制造業(yè)主要是指民用航空飛行器的設計、生產的企業(yè);航空運輸業(yè)是指掌握航空器從事生產運輸?shù)暮娇展?航空服務業(yè)則是指圍繞著運輸企業(yè)開展油料、航材、銷售的企業(yè)。因此，政府航空產業(yè)政策指政府航空產業(yè)的政策設計與安排，體現(xiàn)了政府對航空產業(yè)的布局與引導，其核心和主體是航空運輸業(yè)的管制政策。故此，分析我國當前航空產業(yè)政策的現(xiàn)狀，主要是厘清航空運輸業(yè)的政策安排。

一、我國航空產業(yè)及政策的變遷歷程

中華人民共和國成立之后，中國航空產業(yè)（包括軍用航空和民用航空）在一窮二白的基礎上成立和發(fā)展起來，經歷了早期的軍事管制和中期的政府主導，當下中國航空產業(yè)（民用航空產業(yè)）的市場化發(fā)展正蓬勃向上，其變遷路徑完全不同于西方國家的市場化道路。

（一）空軍主導的軍事化階段

中國民用航空管理局官方網頁中一篇“中國民用航空局行政體制沿革”文章“中國民用航空局行政體制沿革，網址”http：//www.caac.gov.cn/website/old/H1/H4/。介紹：1949年11月2日，中共中央政治局會議決定，在人民革命軍事委員會下設民用航空局，受空軍指導。1950年，當時的中央人民政府軍事委員會頒布《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》中規(guī)定：“中國人民解放軍空軍司令部航行處，是統(tǒng)籌中國境內航行的中央機關”，這是從法令上確立了中國境內航空管理體制。從稱謂上看，當時成立的民用航空管理局似乎僅僅是接受空軍業(yè)務指導，但事實上形成了民航軍辦、軍管的現(xiàn)狀。盡管此后民用航空局多次名稱變化，其管理體制也經歷了從交通部轉隸屬于國務院直屬，但這并未改變其軍事化色彩，民用航空管理局依然是業(yè)務上從屬于空軍。

中國民航事業(yè)早期起步的軍事化色彩是特定條件下必然選擇的結果。首先，新中國成立之初中國的民航業(yè)極度落后，尚不能支撐民航業(yè)自我管理的需要。中華人民共和國是在一窮二白的基礎上成立的，航空產業(yè)同樣也不例外，無論是軍航還是民航，飛機的數(shù)量以及航線的數(shù)量均屬于極度貧乏的程度。根據民航管理局公開資料顯示，在民航初創(chuàng)的1950年，全國僅有30多家小型飛機，航空運輸?shù)囊?guī)模非常小，年旅客運輸量僅僅1萬人。在這種情況下，單獨建立完全非軍化的民航系統(tǒng)，當時在有限資源的約束下是不可能的。其次，中華人民共和國成立之初，國家的主要使命仍然是全國的解放以及新生政權的保衛(wèi)，國家的政治使命決定了民航管理不可能獨立。1949年中華人民共和國的成立并不等于新民主主義革命的結束，而三大改造的完成才宣告了社會主義革命的開啟。故此，在中華人民共和國成立的初期階段，無論是三大改造之前的戰(zhàn)爭需要，還是之后階級斗爭的需要，都決定了新生政權的主要精力是政治斗爭而非經濟發(fā)展，這一點可以從1953年第一個五年計劃的開始得到印證。

（二）“軍退政進”的政府化階段

隨著中國經濟建設發(fā)展及其取得的巨大成就，民用航空產業(yè)的發(fā)展較之于中華人民共和國成立初期有了長足的進步，民航管理的獨立化訴求日益凸顯。首先，“統(tǒng)一管制，分別指揮”的管理體制形成軍用和民用航空區(qū)域的重疊和交叉，導致管理效率和效果較差。其次，民航管理的軍事化色彩限制了民航業(yè)的自我發(fā)展空間，不利于民航業(yè)的發(fā)展與壯大。因此，探索符合我們國情的民航管理體制是民航政策變革的主要動力。

十一屆三中全會召開掀起了改革開放的序幕，1980年，鄧小平在年初時指出：“民航是國家的重要運輸部門，是一個企業(yè)單位，應該按辦企業(yè)的方針來經營管理”。同年3月5日，根據鄧小平同志的指示，國務院、中央軍委下發(fā)通知，決定空軍不再代管中國民航管理局，這是中國民航管理局從體制上脫離解放軍管轄的標志。自此，中國民航徹底告別軍管時代而進入獨立發(fā)展時期，但其市場化的那一天還遠遠未有到來，民航管理伴隨著“軍退政進”，中國民航管理局成為一個企業(yè)化管理的政府機構。這一時期，國務院對中國民航的改革思路仍然是企業(yè)化、市場化作為主導方向，直至1980年出臺了一系列政策加強民航業(yè)獨立發(fā)展，脫離軍事化色彩。如改變民航局機關原有的軍隊建制，組建政府運作體制;建立經濟核算制度，等等。這既有政府職能建構的努力，又有市場化運作的行動。故此，在告別軍管時代的初期，中國民航管理既是我國民航業(yè)的經營機構，又是我國民航管理的中央機構，是典型的政企合一。1987年，為了促進民航業(yè)的發(fā)展，中央政府決定以航空公司與機場分設為主要內容的對民航業(yè)進行大規(guī)模的體制改革：一是組建6個國家骨干航空公司，實行自主經營、自負盈虧、平等競爭;二是在各個航空管理分局的基礎上，組建6個地區(qū)管理以及6個獨立運行的機場。至此，從體制上講，作為民航管理的政府機構（6個地方分局）與航空企業(yè)（6個國家骨干航空公司）之間的政企關系得以理順，政企分離成為自1987年民航改革以來的主要趨勢和訴求。

故此，“軍退政進”的政府化階段共分為兩個時期，自1980年民航局脫離空軍至1987年間，是完全的政府主導時期;而1987年民航改革至加入WTO期間，則是政企分離的時期。前者時期內，政府不僅完全主導民航管理，而且直接參與民航運輸業(yè)的經營，既是政府又是企業(yè)，政企合一。后者時期內，政府逐漸淡出民航運輸業(yè)的微觀具體經營，轉而投向對民航運輸業(yè)的監(jiān)管與管制，但二者之間的關系尚未完全理順。

（三）“政退企進”的企業(yè)化階段

2001年12月11日，中國正式加入WTO（世界貿易組織）成為其成員國，不僅標志著中國對外開放新時代的開啟，也意味著對內變革的新航程，這是因為WTO對各個成員國有著更高的市場化要求，中國民用航空產業(yè)也不例外。因此，世貿規(guī)則下民航業(yè)必須徹底完成政企分離，一方面是政府放棄航空產業(yè)的運行職能，司職宏觀的政策制定和管制服務;另一方面則是企業(yè)則承擔起航空運輸企業(yè)獨立運行的職能，企業(yè)自辦航空公司，接受政府的管理。政府從“全包者”角色到“管理者”治理模式的轉變，讓航空產業(yè)政策的決策、執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)顯現(xiàn)出了企業(yè)化的痕跡，淡化了政府行政化色彩。2002年3月，中國政府再次重組中國民航業(yè)。一是聯(lián)合重組航空公司和服務保障企業(yè)，成立六大航空集團（中國航空集團公司、東方航空集團公司、南方航空集團公司、中國民航信息集團公司、中國航空油料集團公司、中國航空器材進出口集團公司），成立的六大航空集團與民航總局脫離原有的隸屬關系，獨立運行;二是改革政府監(jiān)管機構，將民航總局下屬7個地區(qū)管理局和26個省級安全監(jiān)督管理辦公室合并整合，成立民航事務的監(jiān)管機構;三是機場屬地化管理改革，根據政企分開、屬地管理的原則，將原屬于民航總局直接管理以及地方聯(lián)合管理的機場劃歸屬地的省（區(qū)、市）進行地方管理。

這一階段的改革注重于民航企業(yè)化改革，一是著力于政企分開，二是著力于民航企業(yè)的組建，三是著力于現(xiàn)代化管理體制的建立。但是，必須清醒地看到，盡管組建了航空公司和服務保障企業(yè)，短期內并不能建立起現(xiàn)代企業(yè)運行的機制和體制，再加上國有企業(yè)自身的弊端，航空公司和服務保障企業(yè)要成為現(xiàn)代企業(yè)的路還需要很長一段時間。同時，盡管機場實施了屬地化管理，但并沒有理順民航總局和地方民航事務監(jiān)管機構的關系，一定程度上也阻礙了民航業(yè)的企業(yè)化發(fā)展速度和質量。另外，地方民航事務監(jiān)管機構的權限不足導致機場現(xiàn)代化發(fā)展的活力不足。

二、政策變遷分析框架的建構

一般來講，政策科學意義上的“政策”是指一種特定的具有目標、價值和策略的大型政府公共計劃。從廣義的角度來看，泛指一切政府頒布和實施的決策、法令，借以約束組織和個人行動的準則和指南。從這個意義上來看，廣義的政策就是制度。正如制度變遷理論的代表人物諾斯所言，所謂制度“是一系列被制定出來的規(guī)則、守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范，它旨在約束主體福利或效應最大化利益的個人的行為”。從功能和效果來看，制度和政策完全一樣，均為用以約束的規(guī)則和準則。但是，政策不等于制度，政策大多為政府制定并實施，而制度并不完全是由政府供給。從范圍上來講，制度含括一切政策。因此，以制度變遷理論為工具建構政策變遷分析框架是科學的、合理的。

所謂制度變遷就是指新舊制度的更替，即更為效率制度替代舊制度的過程。就制度變遷的動力來看，諾斯認為，制度變遷恰恰是經濟發(fā)展的動力來源，正是不斷地制度更替推動經濟的持續(xù)增長。從制度變遷的過程來看，諾斯認為制度變遷要經歷從認識變遷條件、形成變遷方案、付諸行動等諸多環(huán)節(jié)，并且不同環(huán)節(jié)中影響制度變遷的因素也不一樣。從制度變遷的方式來看，根據不同的標準，可以對它進行不同的分類。根據制度變遷的規(guī)模，可以分為單項局部制度變遷與整體制度變遷;依據變遷的速度，可以分為漸進式制度變遷與激進式制度變遷;按照制度變遷的主體來考察，可以分為誘致式制度變遷與強制式制度變遷;根據變遷的主導類型，可以分為需求誘致型變遷與供給主導型變遷。

從制度變遷的機理來看，制度變遷（包括政策變遷）的發(fā)生，首先來自于外部環(huán)境的壓力和內部主體認知從而推動新制度的建構，進而形成新的制度體系。因此，制度變遷的本質在于變遷主體基于怎樣的認知與考慮而推動制度的更替，制度變革主要涉及變遷動力（為什么變遷）、變遷過程（哪些制度需要變遷）、變遷方式（如何變遷）三個方面。故此，有效解析制度變遷動力、過程和方式三個因素及其影響機理，就能夠回答好制度變遷的主要問題：Who，即制度變遷的推動者和實施者，這是制度變遷的動力來源，也是制度變遷的核心因素;What，即哪些制度需要變遷以及存在怎樣程度的變遷，這是制度變遷的范圍與程度，決定了制度變遷所波及的范圍;How，即制度變遷將以什么方式展開和實現(xiàn)，這是制度變遷的手段與方式。其中，變遷動力是決定性的基礎因素，決定了制度變遷的發(fā)動與持續(xù);變遷過程和變遷方式則對制度變遷的實際效果和進程的制約因素。所以，建構政策變遷的分析框架，需要把制度變遷理論中的變遷動力、過程和方式三個因素列為分析架構中的核心因素，進而整理和歸納出政策變遷邏輯。具體思路如下圖：

三、中國航空產業(yè)政策變遷的制度分析

無論是從變遷動力還是從變遷過程上來看，中國航空產業(yè)的政策變遷具有顯著和典型的“行政”特征，政府不僅是航空產業(yè)政策變遷的動力源，也是變遷的最終推手，并且決定了變遷的過程和方式，政策變遷的本質就是政府推動的政策變革與政策替代。隨著市場力量的不斷崛起與壯大，逐漸替代政府成為航空產業(yè)政策變遷的主要動力。

（一）政府主導轉向市場導向的政策變遷

與西方英美國家的航空產業(yè)發(fā)展有著完全不同的變遷路線，中國航空產業(yè)發(fā)展經歷了從國家到政府再到市場的演化路徑，其中決定政策變遷的動力主體從國家、政府再到市場，一方面這是與中國經濟社會發(fā)展不同階段的歷史任務相一致，另一方面則是航空產業(yè)市場化發(fā)展過程中政府與市場兩種機制角力的結果。在英美國家，航空產業(yè)無論是航空工業(yè)還是航空運輸業(yè)，均是私營企業(yè)承擔了行業(yè)發(fā)展的推手角色，政府只不過是在行業(yè)發(fā)展過程中關鍵節(jié)點起到了管制的責任。1938年之前，美國航空產業(yè)處于完全自由競爭狀態(tài)，帶來的問題主要是競爭的無序與過度，為了有效管制民航市場，美國國會在1938年通過了《民用航空法》，并成立民航管理機構——民航局（CAA），并于1940年改名為民航委員會（CAB）。但是，隨著市場化發(fā)展的需要，政府管制帶來的低效率嚴重阻礙了美國民航業(yè)的發(fā)展，故此美國國會在1978年通過了《撤銷航空管制法案》，放開了民航業(yè)的控制，促使了民航運輸業(yè)的繁榮。政府放松管制雖然促進了行業(yè)繁榮，但帶來的問題卻日益暴露，9·11事件表明行業(yè)監(jiān)管不能完全市場化。9·11事件前后美國政府對民航業(yè)的態(tài)度有著明顯的變化，之前是最大程度的放松管制，之后則是加強了行業(yè)管制。

與美國航空產業(yè)不同，中國民航業(yè)的發(fā)展與變革呈現(xiàn)出完全不同的特征。首先，中國民航的誕生是國家力量的結果。回顧中國民航業(yè)的誕生歷程，國家力量是支配民航業(yè)的唯一主體。中華人民共和國初期民航飛機的獲得并不是購買或者自己生產，而是由時任中國航空公司、中央航空公司總經理的劉敬宜、陳卓林率兩公司在香港率員工起義而帶回的12架飛機，這奠定了中國民航業(yè)起始的基點。因此，沒有國家力量的參與和主導，中國民航業(yè)的誕生與發(fā)展也就無從談起。其次，無論是中國民航業(yè)管理在軍事化階段、政府行政化階段抑或是當下的市場化階段，政府代表的國家力量仍然是主導行業(yè)發(fā)展與進步的支配性力量。當前，市場化是我國民航業(yè)發(fā)展的主流和方向，這表明了市場力量在民航業(yè)未來發(fā)展過程中的基礎地位和作用，但這并不是說政府完全退出了民航業(yè)的管制地位，恰恰相反則是政府的監(jiān)管從“臺前”走向“幕后”，監(jiān)管的方式發(fā)生了變革，側重于政策監(jiān)管而非具體行為的監(jiān)管。這意味著中國民航業(yè)未來的發(fā)展必須依賴兩種機制，即政府機制與市場機制，二者相互協(xié)作才是民航業(yè)發(fā)展的需要。最后，中國民航業(yè)發(fā)展的關鍵轉變其內在的決策來自于政府力量的推動。從最初的民航軍管到后來的官辦民航業(yè)，政府力量始終是民航業(yè)的支配力量。改革開放初期，在中國尚未建立市場經濟的前提下，國家力量主動調整民航業(yè)中的地位，軍退而政進，雖然國家力量以另一種方式表現(xiàn)出來，但其背后的邏輯則是國家力量的淡化和市場力量的萌發(fā)?；仡欀袊窈綐I(yè)的發(fā)展歷程，每一次變革的背后都是政府力量的主導與推動，無論是早期的民航業(yè)脫離軍管，還是中期的航空公司與機場分設的體制改革，抑或是后期的民航業(yè)重組改革，政府不僅主導了每一次變革，是變革的主要推動力量，而且還促進了每一次變革的推進與實現(xiàn)。

總地來講，中國民航業(yè)發(fā)展與變革過程中，政府是主要的力量來源，不僅主導了每一次航空產業(yè)變革，而且推動了中國民航業(yè)的前進與發(fā)展。同時，隨著中國市場經濟的建立與發(fā)展，市場力量在中國民航業(yè)發(fā)展中的地位和作用逐漸凸顯，形成了清晰的“政”退而“企”進的態(tài)勢與局面，市場逐漸替代政府而成為民航業(yè)發(fā)展的主導力量。但是，這并不意味著政府力量的消失，民航業(yè)的特殊性決定了政府在民航業(yè)發(fā)展中的決定性與支配性地位，政府仍然是民航業(yè)發(fā)展的支配性力量，市場的作用和重要性在增加，而政府的根本性地位并不能改變。未來，市場在民航業(yè)發(fā)展中的作用必然增大，市場將決定民航業(yè)的具體行為。但是，正如前文所述，民航業(yè)是市場與政府雙重力量協(xié)作的結果，政府對民航業(yè)的支配性作用逐漸從具體行為的影響轉向宏觀政策的引導以及行業(yè)監(jiān)管與安全管制，政府管制從全面管制轉向重點管制，從企業(yè)管制轉向行業(yè)管制。

（二）管理體制為內容轉向市場機制為內容的政策變遷

中國民航業(yè)政策變遷的內容早期主要集中于管理體制的變革，以理順政府與航空企業(yè)之間的“政企”關系為主要任務目標。隨著中國民航業(yè)“政企”分離，航空運輸企業(yè)、航空服務企業(yè)以及機場管理逐漸建立了企業(yè)管理與運行機制，市場機制成為民航業(yè)的主導力量。與此同時，政府的角色與任務逐漸從“官辦企業(yè)”轉變?yōu)椤笆袌霰O(jiān)管”，政府從民航業(yè)領域剝離出來，成為民航業(yè)的市場監(jiān)管者，主要職能定位于民航監(jiān)管機構。這樣，中國民航業(yè)原來“政企”不分的境況得以改變，那些市場調節(jié)的航空運輸與服務、機場管理與服務均由航空企業(yè)來承擔;那些政策法規(guī)的制定、行業(yè)監(jiān)管與安全監(jiān)管則仍然是由政府來承擔。中國民航業(yè)發(fā)展走出了一條清晰的“政企”分離和企業(yè)化、市場化的道路，是與中國經濟發(fā)展的歷程緊密相關的。

中華人民共和國成立及計劃經濟體制的確立，決定了中國經濟模式的官辦特征，這也是所有企業(yè)在改革開放初期所面臨的共同問題——政企不分，中國民航業(yè)也不例外。因此，改革開放初期，中國經濟發(fā)展的首要任務就是解決企業(yè)與政府管理體制不暢的問題。伴隨著市場經濟體制的逐步確立與完善，政企分離不再是民航業(yè)發(fā)展的主要矛盾，市場機制已經成為調控民航業(yè)發(fā)展與資源配置的基礎性力量。但是，如何發(fā)揮政府機制與市場機制的有效協(xié)作已成為民航業(yè)未來發(fā)展的主要矛盾。中國民航業(yè)的發(fā)展之所以呈現(xiàn)出這樣的特征，一方面是由中國經濟社會發(fā)展的大環(huán)境所決定的，另一方面則是由民航業(yè)自身特殊性所決定的。

首先，改革開放以來的40年，中國經濟總體上表現(xiàn)為計劃經濟向市場經濟轉變，宏觀的行業(yè)則表現(xiàn)為“政企”分離向市場化轉變，民航業(yè)也是如此。計劃經濟時代，所有的行業(yè)包括民航業(yè)均是“官辦”，即計劃經濟體制下政府完全主導全域、全層次的經濟行為活動，企業(yè)只是政府經濟命令下的生產者，并不具備完全的自主權。改革開放所確立的市場經濟體制，決定了“政”退而“企”進的大格局，政府逐漸退出資源的微觀配置，企業(yè)逐漸成長為市場的主體。故此，中國經濟發(fā)展的宏觀環(huán)境決定了國有企業(yè)改革的總體路徑。其次，民航業(yè)特殊的監(jiān)管要求決定了當下民航業(yè)發(fā)展所面臨的矛盾張力。相對于其他行業(yè)而言，民航業(yè)的監(jiān)管要求要高得多、嚴格得多。雖然政府退出民航業(yè)的經營行為，但政府對民航業(yè)的監(jiān)管責任并沒有拋棄，這是由民航業(yè)的特殊性所決定的。如，航空管制涉及國家戰(zhàn)略與軍事安全，信號導引更是國家軍事秘密，這些民航業(yè)特殊的需要必須牢牢掌握在政府及軍事組織手中。故此，民航業(yè)的市場化并不是民航業(yè)全行業(yè)的市場化，而是市場機制與政府機制的有效協(xié)作，其中市場機制則是基礎力量。

總而言之，中國民航業(yè)的發(fā)展歷程經歷了體制變革到市場化的轉變，這既是與中國經濟發(fā)展的歷史軌跡的互動，又是自身發(fā)展規(guī)律的體現(xiàn)。

四、我國航空產業(yè)政策變遷的理論總結

盡管自由市場競爭一直是西方航空產業(yè)政策的共識，但這并不意味著中國的航空產業(yè)必須走西式的完全市場化道路。中國改革開放40年的歷史成就與西方周期性經濟危機的對比說明，單一的市場手段存在嚴重的風險，而“政府+市場”的雙手段結合有著無限光明的前景和成效。故此，未來中國航空產業(yè)的政策走向不是單一的市場論，而是政府機制與市場機制的協(xié)作與整合。

（一）政府主導變革與市場引領變革

中國民航業(yè)政策變遷的發(fā)動的直接力量來自于政府，是政府引發(fā)并推動了航空產業(yè)政策的歷史變遷，但引導政策變遷前行的則是市場機制，這既是中國經濟社會發(fā)展的規(guī)律所決定的，也是市場機制自身的力量所影響的。首先，改革開放之前長期的計劃經濟體制導致市場幾乎“絕跡”，市場力量的微弱不足以引發(fā)經濟社會的變革，是政府力量恰恰引爆了經濟社會變遷。從改革開放的大背景來講，是政府的自身改革塑造了整個社會變革的氛圍和場景，從這個意義上看政府不僅主導了整個社會的變革，也主導了每一個行業(yè)的變革。同時，從中國民航業(yè)變遷的歷程來看，也是政府主動開啟了民航體制的變革，主動放棄民航管理的權限，主動剝離政府的“企業(yè)屬性”。故此，中國航空產業(yè)的變革來自于政府的主導與推動。其次，當中國經濟社會發(fā)展走向市場化時，政府的力量在減弱，市場的力量在不斷壯大，直至引導這場變革的方向。一方面這是政府變革民航業(yè)的必然結果，另一方面也是市場力量崛起的必然現(xiàn)象。中國民航業(yè)改革初期，政府的力量依然是民航業(yè)的主導力量，但隨著市場機制的建立，市場力量逐漸成為主導。當下，民航業(yè)的改革的中心與重點不再是政府而是市場，即市場力量下企業(yè)的自我革新，市場已經成為引導航空企業(yè)發(fā)展的主導力量。

（二）政府、市場的協(xié)作是未來政策變遷的方向

中國航空產業(yè)變革的成效證明了市場機制的有效性，但美國航空產業(yè)管制的變革卻在證明航空產業(yè)市場化的風險和缺陷，因而單純的市場化或政府主導都存在缺陷與不足，而未來的行業(yè)發(fā)展方向必然是政府機制與市場機制的有機協(xié)作與整合。首先，工業(yè)社會已經形成了市場機制的這一基本邏輯，單純政府主導的航空產業(yè)發(fā)展模式一去不復返，已經成為低效率的代名詞。故此，無論是當前中國航空產業(yè)還是美國航空產業(yè)，持續(xù)的市場化發(fā)展方向是航空產業(yè)未來發(fā)展的必然趨勢，這是航空產業(yè)發(fā)展的方向。因而，如何更大程度地提高市場在航空產業(yè)域內的地位和作用，是中國航空產業(yè)未來必須著力解決的基本問題。其次，航空產業(yè)的市場化發(fā)展方向并不意味著航空產業(yè)發(fā)展的放任自由，而是堅持必要的政府管制。美國航空產業(yè)尤其是航空運輸業(yè)的發(fā)展是在完全自由的市場競爭下展開的，在航空產業(yè)發(fā)展的初期有效地促進了行業(yè)繁榮。但是，自由放任的發(fā)展模式促進行業(yè)繁榮的同時帶來了不可避免的過度競爭，成為美國航空產業(yè)發(fā)展的瓶頸。為了有效遏制市場的無序和過度，美國國會不得不出臺相應的法律來監(jiān)管航空企業(yè)，成為美國航空產業(yè)崛起不可或缺的保障。即便后來美國國會取消了監(jiān)管方案，但美國政府對航空產業(yè)的監(jiān)管力度仍然是前所未有，并在“9·11”事件之后達到空前力度。

五、結語

就當前世界航空產業(yè)的發(fā)展態(tài)勢來看，市場力量仍然是航空產業(yè)發(fā)展的主導力量和根本力量，這是市場經濟的必然趨勢所決定的。但是，我們也必須清晰地認識到市場機制自身所存在的缺陷與不足，而必要的政府力量是有效遏制市場走向崩壞的不二選擇。當前，中國航空產業(yè)正全力國際化和市場化的道路，應當竭力避免矯枉過正，忽視政府機制的積極作用，從而背離了航空產業(yè)發(fā)展的正確道路。因此，正是基于政府機制與市場機制二者自身存在的缺陷，堅持兩種機制的有效協(xié)作才是航空產業(yè)發(fā)展的必然選擇。

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