楊羽宇 常春喜

摘要：《中國教育現(xiàn)代化2035》《關(guān)于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實施方案的通知》的提出，為高職教育提供了新的歷史機遇與平臺，為了更好地整合資源，強化學校戰(zhàn)略重點，對現(xiàn)行高職院校全面預算管理的問題進行分析，進而提出改善高職院校全面預算管理的建議。

關(guān)鍵詞：全面預算管理;高職院校

預算管理是高職院校財務管理的重要組成部分。傳統(tǒng)的預算管理貫穿于資金的劃撥、使用、監(jiān)督的整個過程，強調(diào)預算的時間節(jié)點。而全面預算管理不僅僅包括以上這些環(huán)節(jié)，它是一種集戰(zhàn)略化、系統(tǒng)化和人本化理念為一體的現(xiàn)代管理模式更強調(diào)預算的編制與學校戰(zhàn)略發(fā)展結(jié)合，預算的制定與部門業(yè)務相結(jié)合，預算的實施與考核獎懲相結(jié)合。其“全面”體現(xiàn)在預算內(nèi)容的全面、預算過程的全面、參與人員的全面三方面。高職院校的全面預算管理是通過預算的編制、實施、控制與考核達到合理分配有限教育資源，實現(xiàn)學校辦學特色、戰(zhàn)略發(fā)展的一種管理模式。

2004年以來，全面預算管理制度開始在我國高校中實行，而高職院校的全面預算管理則是在高職院校發(fā)展的目標框架下，圍繞學校的特色業(yè)務建設，用量化的方式對學校的管理活動進行全面管理、監(jiān)控過程，從而改進業(yè)務，提高資源利用率的方法。全面預算管理能夠反映部門的收支狀況，控制教學成本，籌集教學資金，提高資金使用效率。而新預算法2015年的正式施行，對預算的完整性、公開性提出了更高的要求，拓展了預算審核重點，推動高職院校朝著建立全面預算管理制度和現(xiàn)代財政制度邁進?；谛骂A算法開展全面預算管理建設，將有利于規(guī)范高職院校的財務管理科學性、規(guī)范性，有利于整合資源，提高資金效率;有利于規(guī)避財務風險，合理進行業(yè)績評價，從而提高學校的起到激勵作用。

一、高職院校全面預算管理的背景與特點

一方面是新預算法、國庫集中支付等制度和事業(yè)單位財務規(guī)則等法規(guī)對高職院校的必然要求;另一方面是高職院校收入多元化、加強資金管理、傳統(tǒng)預算管理問題日益突出等等內(nèi)部需要，高職院校的全面預算管理優(yōu)化提上了日程。

結(jié)合國務院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》對職業(yè)教育領(lǐng)域改革與發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，以及《關(guān)于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實施方案的通知》提出的“建設50所高水平高等職業(yè)學校和150個骨干專業(yè)（群）。建成覆蓋大部分行業(yè)領(lǐng)域、具有國際先進水平的中國職業(yè)教育標準體系……開展本科層次職業(yè)教育試點”等具體策略，高職院校面對著巨大的歷史機遇與調(diào)整，競爭將會異常激烈。其全面預算管理也將隨著大環(huán)境的變化而有所調(diào)整。

高職院校全面預算調(diào)整的基本原則：圍繞學校的戰(zhàn)略布局與工作重點的改變調(diào)整預算。預算以學院專業(yè)建設、特色打造、教師隊伍強化為重點。新增業(yè)務項目可向預算管理部門申請調(diào)整，并說明資金規(guī)劃。預算的調(diào)整方式包括直接審批調(diào)整和會議審批調(diào)整兩種方式。

高職院校全面預算管理的特點：第一，預算的戰(zhàn)略性。預算應從優(yōu)化資源配置出發(fā)，體現(xiàn)學校的整體發(fā)展趨勢，全力支持學校戰(zhàn)略發(fā)展目標的實現(xiàn);第二，預算的全面性。全面預算管理要求學校各部門，全體職工共同參與。大目標分解成小目標，將預算管理落實到項目，落實到人頭。實現(xiàn)有限資源從編制執(zhí)行到考核監(jiān)督的聯(lián)動;第三，預算不是預測，不是工作計劃。而是通過科學的業(yè)務分析和學校戰(zhàn)略發(fā)展分析，對未來部門具體業(yè)務開展的資金支持與風險控制。

二、高職院校全面預算管理存在的問題

1.預算管理的核心點問題

傳統(tǒng)的預算管理是以部門為核心，預算劃撥到部門，部門具體業(yè)務是否完成得好，獎懲是否合理無從考證。由于部門的預算實施缺乏透明度，導致許多教職員工對預算的編制要求并不了解，業(yè)務項目的預算有一定盲目性，無法有效支撐具體業(yè)務的開展，從而最終導致預算不足，追加業(yè)務資金或預算過多的惡性循環(huán)。

各部門普遍認為預算是財務的事，因此部門預算編制時敷衍了事，沒有考慮學校戰(zhàn)略規(guī)劃和重點調(diào)整，沒有對未來業(yè)務進行測算，不在意資金使用效率。預算編制成為各部門伸手向?qū)W校要錢的工具。由于預算不科學，容易導致預算執(zhí)行完成情況較差，預算調(diào)整頻繁，進度過慢或者過快，許多部門出現(xiàn)年末突擊花錢的情況。而在部門預算實施過程中，也容易出現(xiàn)資金挪用，拆東墻補西墻、私建小金庫等情況，部門與部門之間互相攀比爭奪預算的情況也經(jīng)常發(fā)生。

2.預算編制的時間與方法問題

許多高職院校的預算編制工作都在每年年底進行，寒假放假之前上報到學校。預算編制開始的時間太晚，使得預算的審批流程倉促，各部門多依托上年花銷增加資金，沒有顧忌學校的戰(zhàn)略發(fā)展時間點和環(huán)境的特色變化，預算編制缺乏科學性，無法發(fā)揮的真正業(yè)務管理、規(guī)范作用。而預算編制方法方面，許多院校的預算編制還是采用增量預算法，即“基數(shù)+增量”的方法。以上一年度或近三年支出情況作為預算編制的基礎(chǔ)，在基礎(chǔ)上進行簡單加減。然而測算基礎(chǔ)是否合理？基礎(chǔ)是否準備？與未來工作有多大相關(guān)性？這些問題并沒有去深究，再加上簡單調(diào)整，變成了只加不減，從而導致部門預算不斷擴大。

3.預算管理的考核問題

在預算管理過程中，沒有完全發(fā)揮預算審計、考核的作用。大部分部門的績效考核緊緊圍繞部門業(yè)務活動展開，沒有有效地結(jié)合預算執(zhí)行的情況。由于預算的考核缺乏相應指標，導致預算實施的監(jiān)督力度明顯不夠，大多數(shù)情況下僅僅停留在完成率層面，缺乏資金使用是否合理、是否有必要等方面的監(jiān)督。沒有指標，考核趨向于校級領(lǐng)導說了算，人為因素干預過多，失去了全面預算管理的科學性、公平性和透明性，也無法有效地激勵部門和員工在下一年度的工作積極性。

4.預算參與度問題

目前，大部分高職院校的預算工作都被認為是領(lǐng)導和財務處的事情，廣大教職員預算參與度不高，對于預算的編制、實施、考核要求缺乏了解，很多部門在編制預算的時候敷衍了事。而全面預算管理是以業(yè)務為核心，需要全員參與，全員監(jiān)督。也就是說，業(yè)務的各個層次都要參與預算的編制工作，只有業(yè)務執(zhí)行人員參與才能實現(xiàn)預算編制的科學性。

三、高職院校全面預算管理優(yōu)化的建議

1.明確全面預算管理的總目標

高職院校在實施全面預算管理時，應認識到預算管理的重要性，雖然沒有專門針對高職院校預算編制實施的管理文件，但我們可以參考《中華人民共和國預算法》《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》《省屬本科高校預算管理制度的通知》等文件，結(jié)合高職院校的專業(yè)培養(yǎng)特色等實際情況來制定本全面預算管理辦法。從而避免預算編制走形式，預算“一刀切”和預算領(lǐng)導說了算的情況。

在國家推進“中國制造2025”行動綱領(lǐng)、《中國教育現(xiàn)代化2035》的時代機遇面前，立足“一帶一路”倡議下區(qū)域經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的歷史機遇，高職院校應圍繞各自學校的特色發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建科學規(guī)范、公平客觀、突出績效高職院校預算管理辦法與細則。預算應本著穩(wěn)定發(fā)展、創(chuàng)新求變、打造核心競爭力的目標，重點向教學科研、優(yōu)勢學科建設的一線傾斜，充分激勵和調(diào)動廣大教職工創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造力，將全面預算管理真正落實。

2.落實全面預算管理的核心

傳統(tǒng)的預算管理是以部門為核心，而新預算法下的全面預算管理則是強調(diào)以“業(yè)務”為核心，將所有人、所有資源都融入業(yè)務中去，保障業(yè)務的順利進行。即資金的預算、保障、執(zhí)行、考核都必須支持到具體業(yè)務活動中，與業(yè)務活動無關(guān)的事情不允許預算。這種以“業(yè)務”為中心的預算思路，將有利于預算的精準考核，方便績效評價，提升管理效率。

此外，可以考慮將預算編制工作從財務處剝離。當前，許多高職院校的預算編制及執(zhí)行主要由財務部門開展，財務處既當運動員又當裁判，這導致財務處在與平級單位進行預算編制溝通時，話語權(quán)過大。

3.理清全面預算管理的路線

考慮設立專門的預算劃撥部門或?qū)㈩A算的劃撥權(quán)放在校長辦公室。以設立校級預算管理委員會為例，校級預算管理委員會由分管財務、學科建設與學校發(fā)展規(guī)劃的校領(lǐng)導具體負責，教務處、審計處、科技處、資管處、教學學院教師代表參與的預算管理工作小組。

預算管理委員會是負責學校預算管理的機構(gòu)，主要職責是擬定學校中長期資金使用規(guī)劃、編制學校財務預算方案、組織重大預算項目的遴選和論證、預算劃撥、協(xié)調(diào)預算執(zhí)行、監(jiān)控和評估各學院和職能部門的預算資金使用情況、組織實施預算績效評價以及預算政策和預算管理制度研究。

4.制定預算考核指標，將考核與績效結(jié)合

實施全面預算管理，就必須將預算執(zhí)行情況納入部門績效考核之中，根據(jù)教學部門、教輔部門等各部門的特色建立有針對性的校級預算考評系統(tǒng)，考核預算編制、執(zhí)行、完成情況，將考核結(jié)果與部門獎懲掛鉤，避免預算考核流于形式的情況。加強精細化、差異化預算管理。教學科研的正常運行。專項經(jīng)費重點支持教學、科研、學科建設的需求，同時將加強專項經(jīng)費的績效考核，嚴格項目管理，將項目進度、項目執(zhí)行效果等與項目經(jīng)費的劃撥掛鉤。

此外，可根據(jù)學校情況建立財務查詢系統(tǒng)。為了確保每一筆支出都必須受控，我院專門設計并開通了財務查詢系統(tǒng)，分別授予各預算單位負責人、學院分管院領(lǐng)導、學院主要領(lǐng)導等三級不同的查詢權(quán)限，層層監(jiān)控，確保受控。同時，為了保證財務信息的有效性，我院計劃財務處堅持每周上傳一次財務數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了對財務預算的動態(tài)控制。

5.采用零基預算和歷史結(jié)合的編制辦法

預算編制以零基預算法為核心，結(jié)合近幾年預算支出平均數(shù)展開。零基預算法是“以零為基礎(chǔ)編制預算”的方法，在編制費用預算時，不考慮以往期間的費用項目和數(shù)額，主要根據(jù)預算期的“需要和可能”開展預算編制工作。在打破上年度支出條條框框的同時，一切從實際需要與可能出發(fā)，調(diào)動全員參與，逐項審議預算期內(nèi)各項支出的內(nèi)容及開支是否合理，通過分析費用項目和數(shù)額的合理性，綜合平衡編制費用預算。

零基和歷史結(jié)合的辦法減少了資源浪費，增強“投入—產(chǎn)出”意識，有利于調(diào)動全員參與預算編制的積極性。然而由于零基預算法在編制預算時必須將上年度所有預算項目歸零，加大了編制成本，因此在具體操作中，應視收入和預算項目的變化而定，結(jié)合歷史數(shù)據(jù)。若兩者變化不大，則沒必要年年搞“零基”，有一方變化較大，就要采用零基預算法。

全面預算管理的實施要求預算編制不僅要“?；具\轉(zhuǎn)”，要站在高職院校整體戰(zhàn)略發(fā)展的格局上，利用全面預算管理，強化學校的工作重點和特色發(fā)展方向，實施零基預算法與歷史相結(jié)合的方法，為保證學校戰(zhàn)略決策的科學性、連續(xù)性、前瞻性提供持續(xù)性資金支持。在預算執(zhí)行過程中，根據(jù)學校發(fā)展的特點和現(xiàn)狀，不斷根據(jù)每年的實際需求和管理目標來調(diào)整預算的內(nèi)容從而減小失誤和風險。對常規(guī)性支出實行零基預算法，完善基本支出定額，為預算的精細化和科學化管理奠定基礎(chǔ);對項目支出實行滾動預算法，突破傳統(tǒng)預算控制的固定自然年度局限，建立跨年度的彈性預算平衡機制。

參考文獻：

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[3]劉小勇，周俊峰.高校預算之剛性管理與柔性管理問題研究.贛南師范大學學報，2018（01）

作者簡介：

楊羽宇，經(jīng)濟學博士，副教授;

常春喜，副教授。