亢章磊

【摘 要】隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入，城市用地面積的逐漸擴大，導致土地資源集約利用過程中存在的矛盾問題愈加凸顯。在國有企業(yè)中，有大量的閑置土地，并且存在著多種土地使用權(quán)類型并存的現(xiàn)象，管理難度極大。再加上國有企業(yè)對土地資源管理的忽視，導致在閑置土地資源運營過程中存在諸多問題，造成了國有企業(yè)資產(chǎn)的損失?；诖?，文章針對造成國有企業(yè)土地閑置的成因進行分析，并結(jié)合實際情況提出一系列針對性的盤活閑置土地的對策，以供參考。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè);閑置土地;成因分析;盤活對策

【中圖分類號】F273 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）12-0237-04

自我國實行有償土地使用制度后，歷經(jīng)20多年的土地改革，我國土地的使用制度已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。當前，多國有企業(yè)都具有面積龐大的閑置土地，這些閑置土地的使用權(quán)類型和用途都不同，依照我國土地管理規(guī)定，土地閑置時間在1年以上的需要交納閑置費;閑置時間2年以上的，國家有權(quán)無償回收。在這種情況下，國有企業(yè)為了避免閑置土地被當?shù)卣疅o償收回，應積極與政府進行溝通，并采取有效的措施與政府協(xié)商，采取有償回收、等價置換、合作開發(fā)、對外出租等策略來處置閑置的土地資源，進而避免出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的情況。

1 國有企業(yè)閑置土地的含義及劃撥原則概述

1.1 國有企業(yè)閑置土地的含義

國有企業(yè)的閑置土地是存量土地資源的一種，其屬于國有資產(chǎn)的范圍。一般情況下，依照國有資產(chǎn)的定義可以將國有資產(chǎn)劃分為以下3類：一是行政性國有資產(chǎn);二是經(jīng)營性國有資產(chǎn);三是資源性國有資產(chǎn)。國有企業(yè)閑置土地屬于第三類資源性國有資產(chǎn)的范疇。由此，從實質(zhì)角度來看，可以將國有企業(yè)閑置土地認為是城鎮(zhèn)土地范圍內(nèi)包含的土地，是由政府在城市經(jīng)營、土地儲備工作中得來的一個名詞，廣義指國有企業(yè)原有的占用地，但是因經(jīng)營不善、破產(chǎn)、城市規(guī)劃調(diào)整、因經(jīng)營需要關(guān)停等原因造成閑置的土地，這部分土地就是國有企業(yè)的閑置土地。而從狹義上來看，主要指國有企業(yè)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的未利用土地，也就是具有開發(fā)潛力的國有企業(yè)未經(jīng)使用的土地。總體來講，國有企業(yè)的閑置土地就是國有企業(yè)已經(jīng)占用但是沒有正常使用或放棄使用的土地資源，同樣也是因現(xiàn)實或歷史的原因，企業(yè)無法實現(xiàn)土地經(jīng)濟價值獲取的一種土地資源。

1.2 閑置土地資源的劃撥原則

根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，在閑置土地資源的管理過程中，可以在經(jīng)過市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準后，對其進行轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等劃撥操作，以下對此進行詳細介紹。

（1）劃撥土地抵押。在劃撥土地抵押的過程中，依照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條件》的標準規(guī)范，如果未經(jīng)批準、未辦理土地資源出讓的情況不允許進行抵押。而在《城市房地產(chǎn)管理法》中規(guī)定，房屋抵押，土地應同房屋一同抵押。在正常繳納出讓金之后抵押權(quán)實現(xiàn)，抵押權(quán)人能夠優(yōu)先受到補償。

（2）劃撥土地出租。在我國發(fā)布的《劃撥土地使用權(quán)管理辦法暫行辦法》中對劃撥土地出租的情況進行規(guī)定：未繳納出讓金、未經(jīng)批準且不具備土地證的情況，不得進行土地使用權(quán)的出租操作。

（3）劃撥土地改變用途。在我國發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法》中有著明確的規(guī)定，應在得到有關(guān)人民政府土地行政主管部門批準的同時，報原批準用地政府正式批準后，才能確定對土地的用途進行改變。其中，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)對土地用途進行改變的情況，應在報批前先征求相關(guān)土地行政主管部門的允許。

2 造成國有企業(yè)土地資源閑置的因素分析

2.1 社會因素

針對當前的土地出讓現(xiàn)狀，在進行土地資源的招拍掛過程中，即使存在大量閑置土地資源以“凈地”掛牌進行出讓，但是在之后的實際交易過程中，往往會因其他多種原因例如競得者不依照期限繳納出讓金，土地征收過程中村民糾紛等，導致實際交付土地的時間出現(xiàn)推遲的情況，難以確保全部出讓的土地資源能夠按期落實建設(shè)。同時，在土地資源的實際建設(shè)進程中，還會因地質(zhì)災害、壓覆地下管線結(jié)構(gòu)等諸多情況的存在，造成土地的再建設(shè)成本大大增加，使得土地在實際的建設(shè)過程中時常出現(xiàn)施工進度拖延的情況，進而導致國有企業(yè)土地資源出現(xiàn)閑置的現(xiàn)象。

2.2 政府因素

在造成國有企業(yè)土地資源閑置的原因中，政府因素是影響程度較大因素之一。首先，國有企業(yè)在其自身發(fā)展的過程中，必然會受到當?shù)匾?guī)劃政策變動、行政區(qū)域劃調(diào)、招商引資缺乏精準性等多個原因的影響，從而導致國有企業(yè)原本占用的土地資源閑置或原有的土地建設(shè)項目無法順利落實的情況出現(xiàn)。其次，在土地建設(shè)項目籌建的過程中，尤其是針對低效用地的改造及應用，在政府方面，其主要采用的方式為修復或改造，并沒能直接從生態(tài)環(huán)境的角度對土地資源的利用問題進行綜合考量，進而在極大程度上對土地資源的有效利用和閑置土地的盤活應用造成了限制影響。最后，因?qū)嶋H使用的土地范圍和上報批準的土地范圍存在差異，導致土地資源出現(xiàn)“邊角地”的情況。這部分土地資源的整體利用率極低，進而造成土地閑置。

2.3 企業(yè)自身因素

造成國有企業(yè)土地資源被閑置的原因還有一點就是國有企業(yè)自身的因素。針對國有企業(yè)自身來講，出現(xiàn)土地資源閑置的問題是多種多樣的，有的是企業(yè)自身經(jīng)營需要，有的是資金缺乏而無法承擔土地建設(shè)過程中的成本消耗，導致國有企業(yè)無法對所占用的土地資源進行合理有效的利用，使得部分土地資源被閑置。此外，國有企業(yè)還會出于對規(guī)避投資風險的考量，在土地資源的開發(fā)建設(shè)進程中，蓄意延誤建設(shè)進度，進而造成國有企業(yè)的土地閑置。

3 閑置土地帶來的負面影響

3.1 閑置土地對經(jīng)濟發(fā)展造成的影響

針對當前國有企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，想要對閑置土地進行有效的利用難度極大，甚至在利用的過程中并不會為國有企業(yè)帶來經(jīng)濟效益和社會效益，在一定的程度上會使國有企業(yè)前期的投入效用降低。并且，國有企業(yè)中的閑置土地如果占據(jù)了特定地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，則會對新增的用地建設(shè)計劃指標分配造成影響，導致某些重點的用地項目規(guī)劃指標無法順利落實，造成建設(shè)進度延誤，從而形成閑置土地利用率較低、用地規(guī)劃指標不足這兩者共存的情況，進而對國有企業(yè)自身及當?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生嚴重的制約影響。

3.2 閑置土地對城鎮(zhèn)化建設(shè)進程造成的影響

近幾年來，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的不斷加快，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程中，國有企業(yè)閑置土地對城鎮(zhèn)化建設(shè)的進一步可持續(xù)發(fā)展起到了一定的制約影響。因國有企業(yè)和當?shù)卣疅o法對閑置土地進行有效的處置，導致在短期內(nèi)很難實現(xiàn)對國有企業(yè)閑置土地的盤活利用。針對這種情況，仍需采用有償回收的措施對閑置的土地資源進行回購，之后再將閑置土地調(diào)做他用。這種行為在無形之中增大了閑置土地資源處置和城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的成本，為當?shù)卣畮砹藰O大的資金壓力，從而進一步制約了城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展。

3.3 閑置土地對空間開發(fā)造成的影響

國有企業(yè)閑置土地的存在，導致當?shù)乜捎玫耐恋刭Y源嚴重縮小，降低了當?shù)丶s用地的收益，從而帶動了當?shù)胤績r的上漲。再加上國有企業(yè)的閑置土地在建設(shè)用地指標中占據(jù)了較大的比例，其會對當?shù)氐目臻g開發(fā)造成了嚴重的不利影響，同時也對當?shù)厝嗣袢罕姷睦嬖斐闪藫p害，不利于當?shù)厣鐣拈L遠健康發(fā)展。

4 國有企業(yè)閑置土地盤活的案例分析及問題和對策探究

當前，在很多國有企業(yè)中都存在著大量的閑置土地，其中的使用權(quán)類型包括劃撥土地、出讓土地、授權(quán)經(jīng)營土地等;而土地的用途包括綜合用途、工業(yè)用途、商業(yè)用途、住宅用途、交通用途等。通過上述對造成國有企業(yè)土地閑置的因素探討，以下通過對國有企業(yè)土地盤活的案例分析，對盤活過程中存在問題及解決對策進行探究。

4.1 國有企業(yè)閑置土地盤活的案例分析

案例一：中國石化銷售股份有限公司廣西欽州石油分公司（簡稱我司）在城市規(guī)劃區(qū)原建有一座批發(fā)石油站，土地面積約0.67 hm2，無土地權(quán)證，2000年左右因經(jīng)營規(guī)模等原因停業(yè)，該場地閑置下來。該場地周邊沒有圍墻阻隔，周邊村民私自開荒種菜，導致該場地長期閑置，該場地不臨近公路，無法重新建設(shè)加油站。2012年，我司為增加企業(yè)效益，采用對外出租方式盤活該場地，企業(yè)取得約13萬元/年的租金。

在上述案例中，企業(yè)出于對經(jīng)濟收益的考慮，對閑置土地的利用方式進行了更改，將該閑置土地出租給其他公司，并從中獲取租金，成功盤活了該閑置土地。

案例二：我司在廣西北部灣地區(qū)海邊擁有一宗約19.33 hm2的土地處于長時間未開發(fā)的狀態(tài)，屬于出讓工業(yè)用地，閑置時間長達15年以上。原計劃將其作為油庫項目的二期用地，但是因政府等因素導致該地被政府和當?shù)卮迕裾加?，造成我司項目?guī)劃在不斷調(diào)整后仍無法順利實施。2015年，當?shù)卣岢鍪栈卦撏恋?，按照土地管理相關(guān)法律規(guī)定，該土地閑置超過兩年可采用無償方式收回。我司則以當?shù)卣牟粩嗾{(diào)整規(guī)劃屬于不可抗力因素為理由，積極與當?shù)卣畢f(xié)商，說明該情況不符合無償收回的條件。而當?shù)厥姓疄榱似渌ろ椖康穆涞亻_業(yè)，與我司多次協(xié)商，最后采用市場評估價收回方式收回土地，土地補償金約3 000萬元。我司在據(jù)理力爭之下，維護了國有企業(yè)自身的合法權(quán)益，保護了國有資產(chǎn)的安全完整。

在該案例中，國有企業(yè)采用積極與政府協(xié)商有償收回的方式成功的對閑置土地進行了盤活，挽回了可能發(fā)生的巨額經(jīng)濟損失，對閑置土地進行了合理的盤活處置。

案例三：我司有一加油站土地位于邊境城市，這塊土地面積約0.67 hm2，其土地性質(zhì)為出讓、商業(yè)用地。該土地是在2000年時從發(fā)房地產(chǎn)公司手中收購得來，最初將其計劃用于加油站的建設(shè)工作，但是因受到規(guī)劃調(diào)整的影響，導致這塊土地無法增補加油站規(guī)劃點，從而一直處于閑置狀態(tài)。而在2016年當?shù)卣酝恋亻e置的理由要求將這塊土地回收。但在我司的積極協(xié)商下，于2018年同當?shù)卣扇〉葍r置換的方式，置換到一塊位于高鐵站對面，可以建設(shè)加油站的土地，成功保護了我司的合法權(quán)益，挽回了巨大的經(jīng)濟損失。同時，有部分閑置土地采用的是公司出資建設(shè)加油站、合作開發(fā)等方式實現(xiàn)對其的盤活，有效防止了國有資產(chǎn)的流失，幫助國有企業(yè)創(chuàng)造了更大的經(jīng)濟效益。

在該案例中，采用的是等價置換的方式實現(xiàn)了對國有企業(yè)閑置余地的盤活，從而保證國有企業(yè)所擁有的土地資源沒有流程。同時，所置換得到的可以建設(shè)加油站的土地，更是為企業(yè)后續(xù)的良好發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，在很大程度上提高了企業(yè)的經(jīng)濟效益。

由此可見，在國有企業(yè)閑置土地的盤活過程中，應靈活應變，結(jié)合閑置土地的實際情況，對閑置土地的實際利用方式進行綜合性分析，并在全程管理的基礎(chǔ)上，選取最為合理的閑置土地盤活方式，進而保證國有企業(yè)的閑置土地能夠得到有效的利用，避免出現(xiàn)國有資產(chǎn)的損失情況。

4.2 國有企業(yè)閑置土地盤活中存在的主要問題

雖然在國有企業(yè)閑置土地盤活的過程中，可以采用的方式有很多，都能實現(xiàn)對閑置土地資源的成功盤活，避免巨大經(jīng)濟損失的出現(xiàn)，但是在國有企業(yè)閑置土地的盤活過程中仍存在部分問題，亟待解決。

（1）臺賬管理工作有待加強。當前國有企業(yè)所具有的閑置土地相關(guān)信息數(shù)據(jù)并未得到詳細的記錄。在城市中國有企業(yè)閑置土地的布局較為零散，再加上城市范圍的逐漸增大，一旦缺少有效的信息數(shù)據(jù)資料和完整的閑置土地臺賬，就會導致國有企業(yè)的閑置土地無法被順利盤活利用。具體來講，現(xiàn)今在臺賬管理工作中，主要存在以下問題：數(shù)據(jù)臺賬管理制度健全性較差，過于隨意，無法將土地用途規(guī)劃的真正作用發(fā)揮出來。閑置土地的相關(guān)信息能夠隨意更改，對閑置土地的利用價值造成了極大的影響，增大了國有企業(yè)閑置土地的盤活成本，并且影響了整塊土地的科學集約利用效率。

（2）調(diào)控工作的力度有待提高。當前國有企業(yè)閑置土地的盤活工作，主要采用的是年度盤活計劃的方式。該盤活方式雖然對國有企業(yè)的閑置土地資源進行了再利用，但是在實際的規(guī)劃中，缺乏長期的土地盤活計劃，且在調(diào)控協(xié)調(diào)性方面也存在一定的不足。這種單一的盤活方式不僅使土地利用的總體規(guī)劃造成極大閑置，并且對今后國有企業(yè)閑置土地的供應開發(fā)也造成了極大的影響。雖然我國為了盡量提高國有企業(yè)閑置土地的利用率，減少國有資產(chǎn)的損失，已經(jīng)出臺了很多政策及規(guī)定，但是卻無法對國有企業(yè)閑置土地的再利用起到實際性的作用。此外，當前國有企業(yè)閑置土地盤活的調(diào)控工作還面臨著國有資產(chǎn)合法及合理性的難題，在法律規(guī)制方面仍需進一步完善。由于國有企業(yè)閑置土地自身的資產(chǎn)特殊性，再加上部分歷史因素，因此在盤活國有企業(yè)閑置土地的過程中，應嚴肅對待、兼顧全局，確保閑置土地的利用工作靈活且高效。

（3）閑置土地盤活過程中存在底數(shù)不清的情況。在國有企業(yè)閑置土地的盤活過程中，閑置土地資源底數(shù)不清的情況也是一個十分關(guān)鍵的問題。因受到歷史變革、管理體制、土地權(quán)屬、利益糾纏等多方面的影響。國有企業(yè)的閑置土地在盤活過程中極容易出現(xiàn)底數(shù)不清的情況，從而導致無法對其進行有效的盤活，再加上對閑置土地的判斷缺乏統(tǒng)一的權(quán)威規(guī)范，盤活過程中各方的量化標準不同，造成這些閑置土地在盤活過程中時常出現(xiàn)牽一發(fā)而動全身的問題。同時，在閑置土地的盤活過程中，因不同的利益主體會出于對自身利益關(guān)系的考慮，虛報閑置土地的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，從而大大增加了國有企業(yè)閑置土地盤活的難度。因部分閑置土地盤活項目政策的落地缺乏有效的指標控制，導致部分國有企業(yè)的閑置土地在盤活過程普遍存在統(tǒng)計難、認定難的問題。

4.3 國有企業(yè)閑置土地盤活的有效對策

（1）保證閑置土地始終處于受管制的狀態(tài)。在對國有企業(yè)閑置土地進行盤活操作的過程中，首先，要摸清閑置土地的實際情況，對國有企業(yè)閑置土地的數(shù)量、分布、成因進行詳細的了解，并給予調(diào)查結(jié)果對閑置土地清冊進行制作。其次，應將土地建設(shè)項目作為閑置土地盤活的載體，從而為國有企業(yè)的閑置土地創(chuàng)造更多的再利用機會。最后，應定期對閑置土地盤活過程中未竣工的建設(shè)項目進行整理，并在第一時間內(nèi)對新增的閑置土地進行記錄，將其納入相應的管理范圍內(nèi)，確保國有企業(yè)的閑置土地始終處于受管制的狀態(tài)，避免出現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)不清晰的問題。

（2）更改閑置土地的利用方式，推行凈地出讓。想要對國有企業(yè)的閑置土地進行有效的利用，應對原有的土地利用方式進行更改，強化基礎(chǔ)建設(shè)，根據(jù)閑置土地的實際情況，對其利用方式進行確定。并且，在閑置土地成功收回之后應推行“凈地”出讓的方式，利用出讓完成后繳納全部開發(fā)成本等方式對實力較差的國有企業(yè)進行限制。同時，對已經(jīng)獲取土地使用權(quán)的國有企業(yè)進行約束，避免國有企業(yè)出現(xiàn)延遲開發(fā)的情況。此外，在凈地出讓的過程中當?shù)卣€應盡量避免動遷的情況出現(xiàn)，以降低閑置土地的開發(fā)風險。

（3）以閑置土地對外投資或合作開發(fā)。對外投資或合作開發(fā)的盤活方法適用于國有企業(yè)擁有的住宅或辦公用途的閑置土地盤活。一般情況下，國有企業(yè)可以重點考慮合作開發(fā)的方式。由一方出資，另一方出地的形式。其中以土地出資的一方并不參加閑置土地盤活過程中的日常經(jīng)營、決策、管理等工作。其僅是以土地出資為限度，在土地盤活過程中并不承擔任何的責任。而土地盤活所產(chǎn)生的利潤，則根據(jù)雙方預先約定好的方式進行相應的分配。在這種合作開發(fā)閑置土地的盤活方式中，對合作雙方的義務進行了清晰的明確，比較而言，盤活風險較小，盤活效果較為顯著。

（4）加強閑置土地盤活的考核監(jiān)管力度。在國有企業(yè)盤活閑置土地的過程中，不僅要嚴格遵循國家的相關(guān)法律政策，還要結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，采取最為合理的解決方法。首先，在盤活國有企業(yè)閑置土地的過程中，應對節(jié)約集約用地的考核進行強化，科學合理地制定出詳細的考核對策和指標，并從盤活項目的投資力度、建設(shè)周期、規(guī)模等多個方面進行綜合考慮，實現(xiàn)對國有企業(yè)閑置土地盤活過程中管理工作的強化，盡可能地提高閑置土地盤活的使用率。其次，要加強閑置土地供應后的監(jiān)管力度，督促相關(guān)用地單位嚴格依照項目合同和劃撥決定書對項目建設(shè)的實際情況進行檢驗，最大限度地提高閑置土地節(jié)約集約用地水平。

（5）制定合理的優(yōu)惠政策。針對國有企業(yè)的閑置土地盤活來講，如果國有企業(yè)的閑置土地資源在盤活過程中出現(xiàn)處置不當?shù)那闆r，會對國有企業(yè)自身的經(jīng)濟效益造成嚴重的影響。在這種情況下，想要實現(xiàn)國有企業(yè)閑置土地的有效盤活，就必須從政策方面給予激勵。因此，可以在國有企業(yè)閑置土地盤活的過程中，制定出更為合理的優(yōu)惠政策，積極鼓勵國有企業(yè)從內(nèi)部進行挖掘，并鼓勵企業(yè)在盤活閑置土地時利用聯(lián)營、合資合作經(jīng)營的方式對閑置的土地資源進行科學的處置，從而在確保國有資產(chǎn)不出現(xiàn)流失的情況下，盡可能地提高閑置土地資源的利用率，從而保證國有企業(yè)的經(jīng)濟效益。

5 結(jié)語

綜上所述，盤活閑置土地資源不僅是提升土地資源利用效率的有效途徑之一，還是避免國有資產(chǎn)不流失的一項重要舉措。本文首先對國有企業(yè)閑置土地的涵義進行概述，并對造成國有企業(yè)土地資源閑置的原因進行了詳細的分析，論述了閑置土地所帶來的負面影響。從國家大型石油化工公司的角度，提出一系列針對性的閑置土地盤活對策。希望本文的研究能夠?qū)衅髽I(yè)更好地處置現(xiàn)存的閑置土地資源，在避免國有資產(chǎn)流失的同時，提高國有企業(yè)閑置土地的利用效率，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，從而為國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的提升起到積極的促進作用。

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