姚國征

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明 ?自然資源 ?高質(zhì)量發(fā)展

一、自然資源的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益

自然資源，是指地球上一切有生命和無生命的物質(zhì)資源，通常是指在一定技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)人類有益的資源，即與人類社會(huì)發(fā)展有關(guān)的、能被利用來產(chǎn)生使用價(jià)值以提高人類當(dāng)前和未來福利的自然諸要素。

（一）內(nèi)蒙古自然資源現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古草原和森林面積分別占全國的22%和7%，水面、濕地面積位居全國前列，保留著大面積的原始生態(tài)區(qū)域，是北方面積最大、種類最全的生態(tài)功能區(qū)，同時(shí)也是荒漠化和沙漠沙化土地集中、危害嚴(yán)重的省區(qū)之一?；趦?nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境的特殊性，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大二次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，守護(hù)好祖國北疆這道亮麗風(fēng)景線”。講話指出了內(nèi)蒙古的發(fā)展路徑，對(duì)內(nèi)蒙古的發(fā)展具有全局性、方向性、系統(tǒng)性意義，是做好內(nèi)蒙古自然資源管理工作的根本遵循和行動(dòng)指南。

（二）自然資源的經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益

自然資源不僅具有生產(chǎn)功能，還具有重要的生態(tài)功能。在人與自然的物質(zhì)交換過程中，合理地進(jìn)行人為調(diào)控，充分發(fā)揮自然資源系統(tǒng)的自我調(diào)控作用，從而維護(hù)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的平衡，以求得生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，是當(dāng)前世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的迫切任務(wù)。

1.經(jīng)濟(jì)效益

開發(fā)利用自然資源和保護(hù)自然資源實(shí)質(zhì)上都是在利用自然資源的價(jià)值。開發(fā)自然資源是利用各種資源對(duì)人類的有用性，實(shí)現(xiàn)的是資源的資產(chǎn)價(jià)值;而保護(hù)自然資源本質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)未利用資源的價(jià)值，只是從生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)角度很難對(duì)它進(jìn)行市場定價(jià)，存之不覺，失之痛心。

過去十幾年，內(nèi)蒙古抓住國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速的市場機(jī)遇和國家推進(jìn)西部大開發(fā)等政策機(jī)遇，通過實(shí)施資源開發(fā)和轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展。在資源開發(fā)效益方面，礦產(chǎn)采礦業(yè)對(duì)工業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大。2002—2017年，內(nèi)蒙古規(guī)模以上采礦業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值比重均值約為22%。在資源轉(zhuǎn)化效益方面，資源型產(chǎn)業(yè)是支撐內(nèi)蒙古工業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2002年以來，內(nèi)蒙古規(guī)模以上電力、化工、冶金及金屬制品、建材四大資源型行業(yè)產(chǎn)值對(duì)全部規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的貢獻(xiàn)率保持在42%—52%。

2.生態(tài)效益

由于過去粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，我國森林、草原、濕地、水等自然資源消耗過度，相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)功能受到破壞，造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)升高、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降等問題，已經(jīng)成為我國生態(tài)文明建設(shè)的主要掣肘。中共十九大報(bào)告指出我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而不平衡不充分的一個(gè)重要方面就是優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)供給不足。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)矛盾，要切實(shí)做好各類資源的保護(hù)、開發(fā)、利用，著力提升各類生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)能力，強(qiáng)化生態(tài)效益。

3.經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益二者關(guān)系

經(jīng)濟(jì)效益的提高有利于資源的高效利用， 有利于資源本身的節(jié)約， 有利于減慢自然資源耗竭的速度， 這樣就間接地起到保護(hù)自然資源的作用， 也有利于資源生態(tài)效益的發(fā)揮。反之，自然資源生態(tài)效益的提升，有利于增加自然資源的開發(fā)利用潛力，有利于增加資源的潛在經(jīng)濟(jì)效益。所以，經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益是自然資源為人類所用不可或缺的兩方面，需要統(tǒng)籌兼顧。

二、自然資源系統(tǒng)篤行新發(fā)展理念

（一）現(xiàn)實(shí)意義

我國已逐步駛?cè)肷鷳B(tài)文明建設(shè)的快車道，在加快可持續(xù)發(fā)展問題上，態(tài)度前所未有地鮮明而堅(jiān)決。資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻形勢。今后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大資源需求和有限的資源生態(tài)環(huán)境條件，將使自然資源管理面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（二）必要性

改革開放以來特別是新世紀(jì)以來，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就，但欠發(fā)達(dá)的基本區(qū)情尚未根本改變，發(fā)展不平衡不充分問題還很突出。內(nèi)蒙古發(fā)展面臨的困難，既有客觀因素，也有主觀原因，但根源在思想觀念上。扎實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)決從過度依賴資源開發(fā)的思維定式和路徑依賴中擺脫出來，立足資源稟賦特點(diǎn)，體現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢特色，堅(jiān)定不移地走以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。在內(nèi)蒙古自然資源系統(tǒng)開展思想再解放、思維方式再變革，統(tǒng)籌好自然資源經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的關(guān)系，意義重大。

三、自然資源系統(tǒng)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展

（一）啟動(dòng)國土空間規(guī)劃編制工作

一是開展全區(qū)資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，摸清自治區(qū)資源稟賦和本底條件。二是對(duì)“三區(qū)三線”全面劃定、評(píng)估、完善、保護(hù)。按自然資源部、生態(tài)環(huán)境部要求，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行評(píng)估，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行調(diào)整完善，為規(guī)劃編制奠定基礎(chǔ)。三是會(huì)同有關(guān)部門落實(shí)耕地保有總量、建設(shè)用地總規(guī)模、用水總量、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率約束性指標(biāo)，探索將森林、草原面積納入約束性指標(biāo)。四是2019 年底前編制完成自治區(qū)國土空間規(guī)劃。五是盡快組建自治區(qū)層面的國土空間規(guī)劃委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)國土空間規(guī)劃編制工作的監(jiān)督指導(dǎo)。六是組織開展村莊規(guī)劃編制工作。

（二）加快推進(jìn)全區(qū)第三次國土調(diào)查工作

第三次國土調(diào)查是一項(xiàng)極其重要的基礎(chǔ)國情國力調(diào)查，是我國對(duì)2020 年之后一系列重大國情國策做出判斷的基本依據(jù)之一。這次調(diào)查是采用國家統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，確定城鄉(xiāng)各類土地利用的界線范圍、面積、空間位置，在此基礎(chǔ)上整合森林、草原、水資源等普查成果，形成自然資源管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)成果，解決長期存在的標(biāo)準(zhǔn)不一和空間重疊問題。在調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，探索建立自然資源監(jiān)測信息系統(tǒng)，統(tǒng)一搭建自然資源信息平臺(tái)，為自然資源不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記，為自然資源資產(chǎn)所有者收益和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）實(shí)行最嚴(yán)格耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地制度

一是加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。強(qiáng)化各級(jí)政府保護(hù)耕地的主體責(zé)任和自然資源部門監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，開展永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備庫建設(shè)，強(qiáng)化占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)，構(gòu)建保護(hù)有力、集約高效、監(jiān)管嚴(yán)格的永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)新格局。牢牢守住內(nèi)蒙古1.1499 億畝的耕地紅線，確保永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于9300 萬畝。二是加大推進(jìn)節(jié)約集約用地力度，落實(shí)“增存掛鉤”制度，加快批而未供、閑置土地盤活和處置，推進(jìn)城市低效用地再開發(fā)和地下空間利用。深入開展自然資源節(jié)約集約開發(fā)利用示范區(qū)建設(shè)。三是堅(jiān)決完成“大棚房”整治，建立長效監(jiān)管機(jī)制。

（四）全面推進(jìn)綠色礦山建設(shè)

一是實(shí)施綠色礦山建設(shè)三年行動(dòng)。在原有工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、明確目標(biāo)、強(qiáng)化責(zé)任，基本解決礦山地質(zhì)環(huán)境突出問題。二是以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，修編礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，科學(xué)設(shè)置礦業(yè)權(quán)總量指標(biāo)。在禁止開采區(qū)內(nèi)不得新設(shè)探、采礦權(quán);可開采區(qū)域內(nèi)，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)準(zhǔn)入門檻，將綠色礦山建設(shè)、資源綜合利用和生態(tài)修復(fù)內(nèi)容作為重要的指標(biāo)，嚴(yán)格控制礦山增量。三是認(rèn)真落實(shí)中央環(huán)保督察整改任務(wù)，確保自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)在2020 年底前全面退出。四是加快推進(jìn)綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)。2020 年前，完成300 個(gè)綠色礦山建設(shè);到2025 年，全部礦山達(dá)到綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不符合綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)的礦山企業(yè)逐步退出市場，做到“非綠即退”。

（五）實(shí)施山水林田湖草綜合治理

一是啟動(dòng)編制全區(qū)國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，落實(shí)國家生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系，指導(dǎo)全區(qū)山水林田湖草綜合治理和生態(tài)修復(fù)工作。二是全面推進(jìn)烏梁素海流域山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施。建立自治區(qū)級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，明確部門監(jiān)管職責(zé)和巴彥淖爾市主體責(zé)任，實(shí)行“區(qū)級(jí)協(xié)調(diào)、部門監(jiān)管、市為主體”的工作監(jiān)管機(jī)制，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。三是針對(duì)內(nèi)蒙古重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)謀劃一批生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，積極爭取國家資金，加大對(duì)內(nèi)蒙古生態(tài)修復(fù)力度。四是按照國家9 部委《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》（發(fā)改西部〔2018〕1960號(hào)）部署，貫徹落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度。

（六）建立自然資源督察制度

一是將原省級(jí)國土資源執(zhí)法隊(duì)伍職能轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀毁Y源督察職能，建立自治區(qū)自然資源督察制度，與國家自然資源督察體系貫通。二是確定自然資源督察方向、方式和工作機(jī)制，推動(dòng)自然資源法律法規(guī)和政策的貫徹落實(shí)，特別是加大涉及永久基本農(nóng)田、國家級(jí)自然保護(hù)地等重大典型違法違規(guī)問題督察整治。三是構(gòu)建“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的自然資源督察工作機(jī)制，形成全程監(jiān)管完整工作鏈條，切實(shí)維護(hù)自然資源管理秩序。

參考文獻(xiàn)：

張利平. 珍愛美麗地球 守護(hù)自然資源 共建我國北方重要生態(tài)安全屏障[N].內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)，2019-4-22，002版.

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源信息院）

責(zé)任編輯：代建明