黃金娥

【摘 要】少數(shù)民族的就業(yè)權(quán)不僅是憲法性權(quán)利，而且是實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族與主體民族平等地位的途徑之一，所以至關(guān)重要。國家雖然已經(jīng)出臺(tái)很多法律法規(guī)保障了少數(shù)民族的就業(yè)權(quán)，但是很多法律法規(guī)落實(shí)不夠或者屬于原則性規(guī)定，未能起到真正的實(shí)效，故而相關(guān)法律法規(guī)仍需不斷健全和完善。

【關(guān)鍵詞】少數(shù)民族；就業(yè)權(quán)；平等

少數(shù)民族就業(yè)權(quán)是少數(shù)民族的一項(xiàng)基本權(quán)利，關(guān)乎少數(shù)民族的生存和發(fā)展，對(duì)國家實(shí)現(xiàn)民族平等、民族團(tuán)結(jié)、各民族共同繁榮的目標(biāo)影響極大。雖然國家積極采取各種措施以促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但是少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚，速度慢，總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，致使少數(shù)民族本身就業(yè)能力弱、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差，加之就業(yè)歧視致使就業(yè)不平等現(xiàn)象比較突出，所以少數(shù)民族平等就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)任重道遠(yuǎn)。本文通過對(duì)少數(shù)民族的就業(yè)現(xiàn)狀的描述，從制度層面探討國家法律法規(guī)是否對(duì)少數(shù)民族就業(yè)權(quán)作出規(guī)定，在那些方面作出規(guī)定，這些規(guī)定是否存在漏洞，能否真正落實(shí)落地；從理論層面上探討差別對(duì)待少數(shù)民族就業(yè)權(quán)的必要性，找到保障少數(shù)民族就業(yè)權(quán)的國際標(biāo)準(zhǔn)，最后提出幾條達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定的可行性路徑，以便充分保障少數(shù)民族就業(yè)權(quán)平等實(shí)現(xiàn)。

一、少數(shù)民族的就業(yè)現(xiàn)狀

（一）少數(shù)民族就業(yè)者就業(yè)機(jī)會(huì)少

截止2010年，各少數(shù)民族人口為113792211人，占全國總?cè)丝诘?.49%，同2000年第五次全國人口普查相比，各少數(shù)民族人口增加7362627人，增長6.92%。[i]進(jìn)入21世紀(jì)，少數(shù)民族人口十年年均增長0.67%，高于漢族0.11個(gè)百分點(diǎn)，少數(shù)民族人口由快速增長向平穩(wěn)發(fā)展轉(zhuǎn)變，但自然增長率遠(yuǎn)高于整體水平。

以少數(shù)民族青壯年為例，20世紀(jì)80年代，人口快速增長期出生的少數(shù)民族人口陸續(xù)進(jìn)入就業(yè)年齡，20-24歲之間的青年勞動(dòng)力人數(shù)最多，達(dá)到1067萬，30歲以下的勞動(dòng)力達(dá)到2744萬人，占少數(shù)民族勞動(dòng)力的39.1%。[ii]少數(shù)民族就業(yè)人口迅速增加，而民族地區(qū)本身的就業(yè)崗位數(shù)基本保持不變，少數(shù)民族就業(yè)者就業(yè)前景不容樂觀。

（二）少數(shù)民族就業(yè)者就業(yè)條件嚴(yán)苛

就業(yè)條件的嚴(yán)苛或?qū)捤赏Q于一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和開放程度。55個(gè)少數(shù)民族呈“大雜居、小聚居”的分布格局，你中有我、我中有你；許多少數(shù)民族既有一塊或幾塊聚居區(qū)，又散居全國各地。少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，加上中國經(jīng)歷了幾千年的封建統(tǒng)治，民族地區(qū)對(duì)外開放程度弱，思想觀念保守。以少數(shù)民族女性為例，少數(shù)民族的女性總?cè)藬?shù)為54670093人，占全國女性總?cè)藬?shù)的8.4%。[iii]封建社會(huì)的“三綱五?！薄⒛凶鹋八枷胍恢毖永m(xù)，婦女受壓抑受歧視，在少數(shù)民族地區(qū)表現(xiàn)更為嚴(yán)重。盡管今天一直倡導(dǎo)男女平等，尊重婦女權(quán)益，但在現(xiàn)實(shí)生活中，許多人尤其是許多企事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者仍然擺脫不了男尊女卑封建思想的束縛，對(duì)婦女尤其是少數(shù)民族的婦女在就業(yè)方面給予不公平不公正的待遇。

（三）少數(shù)民族就業(yè)者就業(yè)能力弱

民族地區(qū)的教育起步晚，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，優(yōu)質(zhì)的教育資源比較欠缺。少數(shù)民族受教育的平均年限是7.1年，比漢族少1.1年。文盲人口占少數(shù)民族學(xué)齡人口的8.3%，比漢族高3.8個(gè)百分點(diǎn)；本科及其以上教育培養(yǎng)的勞動(dòng)者也低于漢族3.7個(gè)百分點(diǎn)，而且相對(duì)缺乏動(dòng)手實(shí)踐能力；加之特有的宗教信仰和生活習(xí)俗致使少數(shù)民族受教育者滋生了“等、要、靠”的思想觀念。故而少數(shù)民族接受教育培訓(xùn)者所占比偏小，在優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)就業(yè)環(huán)境中，少數(shù)民族就業(yè)者實(shí)踐操作能力差，處于相對(duì)劣勢(shì)。[iv]從職業(yè)上看，少數(shù)民族從事農(nóng)業(yè)體力勞動(dòng)占絕大部分，而從事城市體力勞動(dòng)很少，在機(jī)關(guān)、組織及事業(yè)單位就業(yè)就更少。從產(chǎn)業(yè)分布上看，少數(shù)民族多在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過漢族從事農(nóng)業(yè)的人數(shù)，第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)很少，主要集中在制造業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)和電力燃?xì)饧八纳a(chǎn)與供應(yīng)業(yè)。[v]

（四）少數(shù)民族就業(yè)者獲取勞動(dòng)報(bào)酬少

多勞多得一直是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所倡導(dǎo)的，但是勞動(dòng)成果與勞動(dòng)報(bào)酬不對(duì)等現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，基本上都是靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付吃飯，而國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的能力畢竟有限，所以民族地區(qū)的勞動(dòng)者在就業(yè)選擇的時(shí)候顧慮較多；加上我國是城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差距還很大，人均可支配收入懸殊。民族地區(qū)的就業(yè)者大量涌向非民族地區(qū)，且在城鎮(zhèn)就業(yè)者居多，但是流動(dòng)的少數(shù)民族就業(yè)者由于自身所掌握的勞動(dòng)技能不高，只能從事一些低附加值、勞動(dòng)密集型的行業(yè)，所以在城鎮(zhèn)往往從事著“苦、臟、重、粗、險(xiǎn)”的工作，但享受著遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于勞動(dòng)本身所創(chuàng)造價(jià)值的勞動(dòng)報(bào)酬，有的甚至連基本的生活都難以維持。

二、國家保障少數(shù)民族就業(yè)權(quán)現(xiàn)有的法律依據(jù)

為了促進(jìn)地處偏遠(yuǎn)閉塞之地的各少數(shù)民族間的平等、團(tuán)結(jié)、互助以及同漢族的共同繁榮與發(fā)展，少數(shù)民族就業(yè)權(quán)的平等實(shí)現(xiàn)是國家亟待解決的一項(xiàng)重大的關(guān)乎國計(jì)民生的問題。因而國家在少數(shù)民族就業(yè)權(quán)的保障方面，制定一系列法律法規(guī)，旨在促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)權(quán)的平等實(shí)現(xiàn)。[vi]

《憲法》我國的根本大法，其效力位階最高，其他法律法規(guī)的內(nèi)容不得與憲法相抵觸?！稇椃ā吩谛蜓灾刑岢觥皣冶M一切努力，促進(jìn)全國各民族的共同繁榮”，在總綱第四條規(guī)定了民族平等原則，并規(guī)定“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”，并在第二章公民的基本權(quán)利與義務(wù)中規(guī)定“國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件”和“國家對(duì)業(yè)前的公民進(jìn)行必要的勞動(dòng)就業(yè)訓(xùn)練”。從《憲法》條文規(guī)定可以看出，國家對(duì)保障少數(shù)民族就業(yè)權(quán)具有責(zé)任和義務(wù)。

《民族區(qū)域自治法》是針對(duì)少數(shù)民族聚居區(qū)進(jìn)行自治而制定的基本法律。在少數(shù)民族就業(yè)權(quán)方面，該法規(guī)定了“民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時(shí)，優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，并且可以從農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收?！绷硗庖?guī)定了“上級(jí)國家機(jī)關(guān)隸屬的在民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時(shí)，優(yōu)先招收當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人員”。該法規(guī)定的兩個(gè)優(yōu)先招收是其他法規(guī)或者規(guī)章制度的重要立法來源。

我國《就業(yè)促進(jìn)法》中規(guī)定了勞動(dòng)者的平等就業(yè)權(quán)，不因民族等的不同而受歧視，又規(guī)定了“用人單位招用人員，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)少數(shù)民族勞動(dòng)者給予適當(dāng)照顧”，沒有提及民族地區(qū)的兩個(gè)優(yōu)先招錄，而是籠統(tǒng)的提了用人單位要照顧少數(shù)民族勞動(dòng)者，“優(yōu)先錄用”與“照顧”明顯存在很大差異，使得《就業(yè)促進(jìn)法》降低了強(qiáng)制效力，具有了更大的靈活性。

《勞動(dòng)法》第3條規(guī)定“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利”，第二章促進(jìn)就業(yè)中，規(guī)定“國家創(chuàng)造就業(yè)條件，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)”等。這些規(guī)定太籠統(tǒng)，高度概括，創(chuàng)造就業(yè)條件和鼓勵(lì)企業(yè)興辦產(chǎn)業(yè)的具體操作尚不清楚。

《教育法》在第十條中規(guī)定了“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展教育事業(yè)”，在第十二條中規(guī)定“少數(shù)民族學(xué)生為主的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，可以使用本民族或者當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言文字進(jìn)行教學(xué)””。教育是立身之本，少數(shù)民族要想實(shí)現(xiàn)就業(yè)權(quán)，教育切不可忽視。

在民族自治地方內(nèi)，《公務(wù)員法》規(guī)定了民族自治地方開展公務(wù)員招考時(shí)，依法對(duì)少數(shù)民族報(bào)考者給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?/p>

總體而言，上述各部法律的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)了黨和政府對(duì)少數(shù)民族的關(guān)懷與重視。但是這些法律法規(guī)一方面還處于宏觀層面，抽象且原則，具體操作的辦法沒有跟上，致使法律法規(guī)落不了地，解決不了實(shí)際問題；另一方面這些法律法規(guī)的制度設(shè)計(jì)很好，但是在實(shí)際落實(shí)力度上還不夠，需要加強(qiáng)。

三、促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)權(quán)平等實(shí)現(xiàn)的路徑

我國是最大的發(fā)展中國家，解決好少數(shù)民族就業(yè)權(quán)的問題也有助于中國話語權(quán)和國際影響力的提升?，F(xiàn)行的保障少數(shù)民族就業(yè)權(quán)的法律條文過于籠統(tǒng)，基本上都屬于原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)，而且在操作過程中往往伴隨著隨意性和差異性等問題，故而急需政府出臺(tái)促進(jìn)和保障少數(shù)民族就業(yè)的具體實(shí)施辦法，以便更好地指導(dǎo)少數(shù)民族的就業(yè)工作，促使少數(shù)民族平等就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（一）將《反就業(yè)歧視法》納入立法規(guī)劃，進(jìn)一步完善反就業(yè)歧視的保障制度。雖然在少數(shù)民族平等就業(yè)權(quán)上有明令禁止就業(yè)歧視，但沒有具體落實(shí)的專門機(jī)構(gòu)，且就業(yè)歧視事由的規(guī)定過于狹窄，對(duì)歧視的定義、類型、構(gòu)成要件、抗辯事由、舉證責(zé)任以及究竟措施等都沒有明確的規(guī)定，致使法院在實(shí)際操作上困難重重。因此，急需出臺(tái)一部體系完備且具有操作性的《反就業(yè)歧視法》，順應(yīng)國際反就業(yè)歧視立法趨勢(shì)的需求，同時(shí)在中央和地方建立反就業(yè)歧視的專門機(jī)構(gòu)，并且實(shí)行上下級(jí)垂直管理的形式，以使反就業(yè)歧視工作切實(shí)得到實(shí)施。[vii]

（二）完善少數(shù)民族就業(yè)臨時(shí)措施，促進(jìn)少數(shù)民族事實(shí)上的平等。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，所以要解放和發(fā)展生產(chǎn)力，大力發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等關(guān)乎國計(jì)民生項(xiàng)目的建設(shè)和完善。發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平是一個(gè)需要長期努力的過程，鑒于民族地區(qū)不管是在自然因素還是社會(huì)因素上均存在較大的發(fā)展限制，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展難度更大，速度更慢。為保障少數(shù)民族人員的平等就業(yè)權(quán)，實(shí)現(xiàn)民族平等和社會(huì)公平，有必要通過差別化的政策導(dǎo)向來減輕民族之間事實(shí)上的不平等，在原本的少數(shù)民族就業(yè)政策框架內(nèi)實(shí)施一系列臨時(shí)措施。比如，要進(jìn)一步完善民族優(yōu)惠措施，在教育培訓(xùn)上，考慮到少數(shù)民族地區(qū)教育水平的落后，為少數(shù)民族人員設(shè)置合理的加分舉措，使他們能夠有機(jī)會(huì)獲得更好的教育，從而提升他們整體的就業(yè)能力；在就業(yè)優(yōu)惠措施上，可以在特定行業(yè)，專門為少數(shù)民族人員設(shè)置更低的就業(yè)門檻，提供更專業(yè)且全面的入職培訓(xùn)等。盡管如此，在市場(chǎng)化程度較高的企業(yè)，少數(shù)民族人員比例仍然過低，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)社會(huì)感，通過企業(yè)稅收和貸款方面提供優(yōu)惠政策等方式鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)維持一定比例的少數(shù)民族員工。

（三）建立少數(shù)民族就業(yè)權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。沒有有效的監(jiān)督機(jī)制，就會(huì)使規(guī)定很好的制度難以完全落實(shí)落地，最終立法目的也不能完全實(shí)現(xiàn)。沒有實(shí)施的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，再好的制度設(shè)計(jì)最后也變成了一紙空文。保障少數(shù)民族就業(yè)權(quán)，除去政府應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)和責(zé)任外，用人單位（雇主）、相關(guān)社會(huì)組織、就業(yè)者這三者也是很重要的義務(wù)主體。例如，用人單位負(fù)有不得歧視的義務(wù)；各級(jí)工會(huì)組織、共青團(tuán)組織等以及其他促進(jìn)社會(huì)就業(yè)的社會(huì)組織，有協(xié)助政府積極開展促進(jìn)就業(yè)活動(dòng)、幫助少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)就業(yè)的義務(wù)；勞動(dòng)者自己有接受業(yè)務(wù)培訓(xùn)的義務(wù)。

（四）進(jìn)一步修改和完善少數(shù)民族勞動(dòng)法律制度，加強(qiáng)法律的強(qiáng)制性。自十一屆三中全會(huì)以來，我國連續(xù)頒布了幾部保護(hù)婦女平等就業(yè)權(quán)的法律法規(guī)，對(duì)完善和加強(qiáng)婦女勞動(dòng)就業(yè)進(jìn)行法律保護(hù)，毫無疑問也起到了重要作用。但是，法律本身具有事后性、滯后性的特點(diǎn)，所以當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化了，原有的法律就必然滯后于客觀情勢(shì)的變化。只有繼續(xù)加強(qiáng)和完善勞動(dòng)立法特別是少數(shù)民族勞動(dòng)立法，才能更好地保護(hù)少數(shù)民族婦女的就業(yè)權(quán)，這也是時(shí)代發(fā)展的客觀要求。同時(shí)，在司法實(shí)踐中，法律的強(qiáng)制性必須著重強(qiáng)調(diào)，而且需要加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法力度，對(duì)侵權(quán)案件及時(shí)給出客觀公正的處理，使用人單位承擔(dān)起應(yīng)有的法律責(zé)任和法律制裁，從而最大程度上保護(hù)少數(shù)民族婦女的就業(yè)權(quán)益。

綜上所述，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和民族政策的落地落實(shí)，少數(shù)民族的法律意識(shí)逐漸增強(qiáng)，關(guān)于少數(shù)民族就業(yè)權(quán)的法律制度會(huì)越來越完善，少數(shù)民族的平等就業(yè)權(quán)得到充分保障指日可待。

注釋：

[i] 中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：“2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第1號(hào)）”，載http：//news

.ifeng.com/mainland/detail_2011_04/28/6037911_0.shtml。

[ii] 張立新等：《民族地區(qū)少數(shù)民族就業(yè)促進(jìn)實(shí)踐分析》，載《貴州民族研究》2017年第9期。

[iii] 中國2010年人口普查資料，載http：//www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm。

[iv] 樊王妮等：《甘肅省少數(shù)民族大學(xué)生就業(yè)力現(xiàn)狀及影響因素研究》，載《太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第9期。

[v] 張立新等：《民族地區(qū)少數(shù)民族就業(yè)促進(jìn)實(shí)踐分析》，載《貴州民族研究》2017年第9期。

[vi] 傅智文：《少數(shù)民族就業(yè)權(quán)基本理論研究：概念。屬性和內(nèi)容》，載《黑龍江民族叢刊（雙月刊）》2017年第3期。

[vii] 韓佳芮：《淺析《就業(yè)促進(jìn)法》對(duì)少數(shù)民族就業(yè)權(quán)保護(hù)的缺失及完善》，載《才智》2015年第12期。

【參考文獻(xiàn)】

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2.甘濤：《民族文化、民族人力資本特性與民族就業(yè)能力的關(guān)系探討——以西部少數(shù)民族地區(qū)為例》，載《貴州民族研究》2016年第5期。

3.李昊：《少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動(dòng)：憲法平等原則的實(shí)施機(jī)制》，載《法學(xué)論壇》2015年第2期。

4.盧云峰：《改革開放以來中國共產(chǎn)黨少數(shù)民族就業(yè)政策的歷史演進(jìn)初探》，載《貴州民族研究》2015年第11期。