基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策建議

杜愛霞

[摘 要]內(nèi)部控制作為提高管理水平的重要手段，越來越受到行政事業(yè)單位的重視，在堵塞漏洞、完善監(jiān)督、優(yōu)化流程等方面發(fā)揮了重要作用。目前，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制剛剛起步，內(nèi)部控制的建設(shè)與行政管理、事業(yè)改革、政府會(huì)計(jì)制度等多個(gè)領(lǐng)域的改革相伴，存在內(nèi)部控制意識(shí)淡薄、內(nèi)部控制體系不完善、財(cái)務(wù)的管理作用缺失等問題。本文通過對問題與成因進(jìn)行分析，提出完善內(nèi)控制度建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)、外部監(jiān)督與評價(jià)等對策建議，以期完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，提高行政事業(yè)單位社會(huì)公共服務(wù)的能力。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位；內(nèi)控制度；問題；建議

1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指我國行政事業(yè)單位在履行執(zhí)法監(jiān)督和社會(huì)管理職能時(shí)，為實(shí)現(xiàn)其控制目標(biāo)，通過制定內(nèi)部控制制度、具體實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的行為。行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，是貫徹落實(shí)全面深化改革部署的重要內(nèi)容之一，通過規(guī)范各項(xiàng)工作流程，可以提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)收支的規(guī)范化，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，防止濫用職權(quán)和腐敗，節(jié)約國家資金，從而提高行政事業(yè)單位管理水平，更好地為社會(huì)提供公共服務(wù)。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題

2.1 對內(nèi)部控制重要性認(rèn)識(shí)不足

良好的內(nèi)部控制意識(shí)是完善內(nèi)部控制制度，保障其有效執(zhí)行的首要前提。大多數(shù)行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控制度的重要性和現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識(shí)還不到位，對內(nèi)控制度的基本要求和具體內(nèi)容缺乏了解，重發(fā)展、輕管理的思想較為普遍，片面追求外部政績，忽視了內(nèi)部控制，導(dǎo)致管理混亂，資金占用、挪用頻頻發(fā)生，嚴(yán)重影響行政事業(yè)單位健康穩(wěn)定發(fā)展。大多數(shù)工作人員認(rèn)為內(nèi)部控制僅是財(cái)務(wù)部門的工作，與自己所處業(yè)務(wù)部門無關(guān)，對內(nèi)控制度不支持不配合，參與內(nèi)部控制的積極性不高，無視各工作環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，日常操作不規(guī)范，辦事效率低下，客觀上增加了單位的運(yùn)行成本。

2.2 單位層面內(nèi)部控制不到位

基層行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往往比較簡單和常規(guī)化，一定時(shí)期內(nèi)涉及業(yè)務(wù)工作較為單一，項(xiàng)目建設(shè)、合同制訂、政府采購等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)并不頻繁發(fā)生，對日常經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)能夠嚴(yán)格手續(xù)、按流程、按規(guī)定辦理，造成許多人片面地認(rèn)為內(nèi)部控制就是業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制管理，忽視了單位層面內(nèi)部控制管理的重要性，在一些關(guān)鍵崗位和重點(diǎn)領(lǐng)域缺乏具體、有效地內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致一些人在重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)中運(yùn)用權(quán)力存在隨意性，誘發(fā)了腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

2.3 內(nèi)部控制體系不完善

我國行政事業(yè)單位包括黨政組織，司法、檢察機(jī)關(guān)等8類行政單位和教育、文化等18類事業(yè)單位，內(nèi)控制度建設(shè)剛剛起步，內(nèi)部控制體系還不完善，在部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面起不到制約和監(jiān)督作用。有些單位人數(shù)較少，不設(shè)置內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，有些單位雖然設(shè)有內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，但內(nèi)控制度建立和實(shí)施由單位“一把手”負(fù)責(zé)，小組成員由領(lǐng)導(dǎo)班子成員組成，在實(shí)際工作中，做不到?jīng)Q策過程、執(zhí)行過程和監(jiān)督過程的相互分離、相互獨(dú)立、相互監(jiān)督，內(nèi)部控制流于形失。有些單位內(nèi)部控制建設(shè)沒有工作計(jì)劃和實(shí)施方案，對關(guān)鍵崗位、重點(diǎn)部門的風(fēng)險(xiǎn)評估不及時(shí)，對內(nèi)控制度有效性缺少評價(jià)方案和評價(jià)報(bào)告，導(dǎo)致內(nèi)控對單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的監(jiān)控作用嚴(yán)重弱化。

2.4 財(cái)務(wù)部門的管理作用未能充分發(fā)揮

行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員存在無證上崗，缺乏會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)，知識(shí)更新慢，財(cái)務(wù)支出不規(guī)范、預(yù)算不精準(zhǔn)等問題。有些單位的會(huì)計(jì)人員一人多崗，一崗多責(zé)，起不到相互牽制，相互約束，不能適應(yīng)內(nèi)部控制的需要。會(huì)計(jì)部門只是聽從領(lǐng)導(dǎo)安排，僅僅起到核算與付款的作用，不能直接參與到經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策中，對行政事業(yè)單位重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)缺乏監(jiān)督與管理，不能發(fā)揮會(huì)計(jì)在現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)中的管理作用，增加了行政事業(yè)單位資金的安全隱患。

2.5 內(nèi)外部監(jiān)督不健全

大部分行政事業(yè)單位均沒有設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)，有些單位雖然設(shè)置了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際工作中往往受到各分管領(lǐng)導(dǎo)的影響，內(nèi)審工作的獨(dú)立性不強(qiáng)，對單位開展的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)無法實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，使內(nèi)部控制的監(jiān)管作用不能得到充分發(fā)揮。此外，審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢等部門和社會(huì)公眾的外部監(jiān)督力量不夠，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位日常管理中的問題。

3 行事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題的原因分析

3.1 內(nèi)部原因

有些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)在思想上片面地認(rèn)為內(nèi)部控制限制了自己的權(quán)力，在內(nèi)控管理中不能夠起到帶頭作用，對上級(jí)部門下發(fā)的與內(nèi)控相關(guān)的政策、規(guī)定落實(shí)不力，使單位內(nèi)部控制制度形同虛形，導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中出現(xiàn)不規(guī)范甚至違法行為。行政事業(yè)單位的一般干部、職工思想比較保守，知識(shí)陳舊，觀念落后，對新形勢下內(nèi)控制度建設(shè)的內(nèi)容及要求知之甚少，難以滿足實(shí)施內(nèi)部控制和監(jiān)督的要求。行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員往往把工作重心放在財(cái)務(wù)收支上，不注意識(shí)別各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，缺少在內(nèi)部控制中的監(jiān)督作用。目前，我國行政事業(yè)單位沒有專門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控工作的機(jī)構(gòu)，不符合內(nèi)控建設(shè)的需要，其內(nèi)部管理制度不能嚴(yán)格落實(shí)績效考核機(jī)制，使廣大職工缺少建立內(nèi)控制度的自覺性，參與內(nèi)控建設(shè)的積極性、主動(dòng)性不高。

3.2 外部原因

由于我國行政事業(yè)單位一般以行政管理、經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)、維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、為社會(huì)提供公共服務(wù)為目的，不計(jì)成本，不核算盈利，多年來國家在內(nèi)控管理方面沒有統(tǒng)一的要求，內(nèi)控建設(shè)的重要性暫時(shí)還沒體現(xiàn)出來，內(nèi)控制度處于可有可無的狀態(tài)。目前，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)公開內(nèi)容少，公開的形式單一，追求固定格式，社會(huì)公眾很難對其進(jìn)行監(jiān)督。審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢等部門，在履行職能中有各自的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，但他們重點(diǎn)關(guān)注各單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)、合規(guī)情況，很少對內(nèi)控機(jī)構(gòu)的建立、組織情況和內(nèi)控制度的完善情況、有效性進(jìn)行專門監(jiān)管。同時(shí)，各外部監(jiān)督部門之間缺少信息共享，內(nèi)部控制中存在的失誤和不合理不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，影響內(nèi)控管理制度監(jiān)督作用的高效發(fā)揮。

4 完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策建議

4.1 提高對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)

單位領(lǐng)導(dǎo)的思想意識(shí)，在內(nèi)控制度建設(shè)中起著決定性的作用，要增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的主體責(zé)任，加強(qiáng)對上級(jí)相關(guān)政策的學(xué)習(xí)，充分發(fā)揮其表率作用。單位每一個(gè)崗位、每一個(gè)人都置身于內(nèi)控制度管理中，在單位內(nèi)部要組織內(nèi)部控制相關(guān)培訓(xùn)，宣傳內(nèi)控制度的重要性，消除對內(nèi)部控制消極、抵觸情緒，加強(qiáng)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提升其業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)，保證內(nèi)控制度對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督。

4.2 做好單位層面的內(nèi)部控制

完善的內(nèi)控管理不但是簡單的管理工作，而且是一套動(dòng)態(tài)的監(jiān)督過程，健全的內(nèi)控制度不是單位內(nèi)部各項(xiàng)管理制度的簡單相加，而是各部門職責(zé)的相互制約和內(nèi)部流程的環(huán)環(huán)相扣。推進(jìn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，不僅要從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程入手，還要加強(qiáng)單位層面內(nèi)部控制建設(shè)，建立內(nèi)部控制的組織架構(gòu)和工作機(jī)制，制定項(xiàng)目建設(shè)、合同管理、資產(chǎn)管理、物資采購等關(guān)鍵崗位的內(nèi)控具體措施，明確各崗位職責(zé)和制衡機(jī)制，為業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，為業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的建立和實(shí)施提供基礎(chǔ)性的保障。做到單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制并重，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作獲得突破性進(jìn)展。

4.3 完善內(nèi)部控制體系

內(nèi)部控制的建設(shè)涉及單位的各項(xiàng)日常工作和每個(gè)崗位，需要行政事業(yè)單位決策者著眼于本單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過程，要不斷根據(jù)外部環(huán)境、本單位職能以及管理的需要，遵循適應(yīng)性和制衡性原則，對現(xiàn)有制度進(jìn)行修訂和完善，實(shí)現(xiàn)高效管理，達(dá)到預(yù)防貪污和舞弊行為的目標(biāo)。各單位要維護(hù)內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，不定期梳理現(xiàn)有管理制度和工作流程，確定重要領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評估，按等級(jí)進(jìn)行排序，逐條制定防范措施，充分發(fā)揮內(nèi)控制度對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管作用。設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，制定具體的實(shí)施措施，發(fā)揮內(nèi)部控制在單位各部門間的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)對內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評價(jià)，將評價(jià)結(jié)果列入績效考核指標(biāo)體系，運(yùn)用獎(jiǎng)懲機(jī)制，使內(nèi)部控制的建立、實(shí)施與每個(gè)人的切身利益密切相關(guān)，保障內(nèi)控制度的實(shí)施有足夠的動(dòng)力與支持。

4.4 充分發(fā)揮會(huì)計(jì)的現(xiàn)代化管理作用

財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)是每個(gè)行政事業(yè)單位一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，通過一系列的會(huì)計(jì)程序，為決策者提供有用的信息，隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，會(huì)計(jì)人員參與單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理的決策地位將會(huì)越來越重要。各單位要加強(qiáng)會(huì)計(jì)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，提高會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，使會(huì)計(jì)人員真正掌握內(nèi)控制度的內(nèi)涵和具體管理方法，使其充分發(fā)揮在內(nèi)部控制中的特殊管理作用。通過對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)資料的加工、整理、編制報(bào)告，據(jù)以對日常發(fā)生的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、控制、指導(dǎo)，幫助領(lǐng)導(dǎo)做出合理決策。通過對預(yù)算數(shù)據(jù)執(zhí)行情況地有效分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，修正內(nèi)部控制在實(shí)施過程中出現(xiàn)的偏差，促進(jìn)單位高效有序管理。

4.5 強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督

行政事業(yè)單位要健全財(cái)務(wù)管理制度，嚴(yán)格對原始憑證進(jìn)行稽查與復(fù)核，注重在預(yù)算編制、資金收支、政府采購、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)和簽訂合同等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)人員的內(nèi)部監(jiān)督作用，將財(cái)務(wù)信息主動(dòng)公開，接受政府和社會(huì)公眾的廣泛監(jiān)督。財(cái)政、審計(jì)和紀(jì)檢部門要對內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行專項(xiàng)核查與監(jiān)督，避免內(nèi)控制度形式化，防止內(nèi)控管理走過場，重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)控制度是否健全規(guī)范且具有可操作性，內(nèi)控制度的執(zhí)行效果如何。對于核查發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)督促被核查單位進(jìn)行整改。

5 結(jié)論

我國行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)龐大，人員復(fù)雜，內(nèi)部控制制度的建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)及員工內(nèi)控責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)全員參與，部門聯(lián)動(dòng)，逐漸完善內(nèi)部控制體系，對關(guān)鍵崗位和重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，堵塞管理漏洞，保證行政事業(yè)單位順利開展各項(xiàng)工作，更好地服務(wù)社會(huì)公眾。

參考文獻(xiàn)

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