韋錦銀

摘要：“網(wǎng)絡(luò)預約出租車”政策的出臺是我國進入“分享經(jīng)濟”時代的政策指向，也是發(fā)展分享經(jīng)濟的重要補充。采用多源流框架的分析視角，文章對“網(wǎng)約車”政策進行分析梳理，對三大源流產(chǎn)生的問題聚合與審視，針對“網(wǎng)約車”政策的分析，由點及面探討“分享經(jīng)濟”發(fā)展的政策局限性，從而為“分享經(jīng)濟”的發(fā)展政策提出建議與對策。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車新政;分享經(jīng)濟;政策路徑;多源流

一、問題的提出

黨的十九大報告中指出：“在中高端消費、創(chuàng)新引領(lǐng)、綠色低碳、分享經(jīng)濟、現(xiàn)代供應鏈、人力資本服務(wù)等領(lǐng)域培育新增長點、形成新動能”?！胺窒斫?jīng)濟”作為一種新型經(jīng)濟依賴于互聯(lián)網(wǎng)而生，如今市場上的分享產(chǎn)品百花齊放，網(wǎng)絡(luò)預約出租車正是分享產(chǎn)品之一。而《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》的發(fā)布讓網(wǎng)絡(luò)預約出租車正式以合法化身份走進大眾視野?！熬W(wǎng)約車”政策的出臺結(jié)束了市場上關(guān)于網(wǎng)約車經(jīng)營，用戶糾紛等糾纏不清問題并為其發(fā)展提供了法律依據(jù)。這無疑是給“分享經(jīng)濟”政策出臺提供了一個好的試行路徑。

“分享經(jīng)濟”異軍突起，發(fā)展迅速，同時亦具備新生經(jīng)濟發(fā)展力量薄弱的特點，其發(fā)展前景也可能由于政府行為而受到影響，因而在政策制定中政府一直保持謹小慎微的態(tài)度。同時應明確的是，“分享經(jīng)濟”在美國早已出現(xiàn)，而近幾年才在中國打開市場，其發(fā)展狀況也大有不同，足以證明中國“分享經(jīng)濟”與“美國分享經(jīng)濟”在某種程度上存在差別，因而在制定政策方面就不能照搬照抄。而政府在對“分享經(jīng)濟”制定政策中應當如何推進？制定政策的關(guān)鍵主體是政府還是市場？如何制定符合“分享經(jīng)濟”發(fā)展的獨特性政策并保持其良好實施？筆者將采用公共政策的多源流理論對“網(wǎng)絡(luò)約出租車”的政策議程進行分析，進而提出分享經(jīng)濟的政策建議。

二、理論闡釋

（一）多源流理論

多源流框架包含問題流、政治流、政策流。問題流指一個問題的界定標準之界定，事件是如何引起政府的關(guān)注而上升為國家問題的過程。政治流指民眾情緒和輿論等變化以及利益等問題對政策制定的影響。而政策流是指專家對此提出的問題以及政策標準和政策主張。在我國，多源流理論被應用于各種各樣的的實踐當中。

在水污染治理方面，有學者通過分析江浙跨行政區(qū)水污染防治合作的政策過程提出“多源流”理論對我國的政策分析方面有一定的適用性。一是在網(wǎng)絡(luò)政策參與方面，魏淑艷，孫峰認為多源流在應用于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面是具有重要意義的。二是在實踐方面，有學者從多源流的視角分析得出，多源流理論不可避免在我國各方面政策制定中存在局限性。

（二）分享經(jīng)濟

《2016分享經(jīng)濟報告》中對分享經(jīng)濟的定義是：分享經(jīng)濟是信息革命發(fā)展到一定階段后出現(xiàn)的新型經(jīng)濟形態(tài);是連接供需的最優(yōu)化資源配置方式;是適應信息社會發(fā)展的新理念。

一是新型經(jīng)濟形態(tài)。分享經(jīng)濟是突破于傳統(tǒng)經(jīng)濟模式的新經(jīng)濟形態(tài)、是所有權(quán)和使用權(quán)分離的一種網(wǎng)絡(luò)新模式。白云樸，朱承亮通過將分享經(jīng)濟與傳統(tǒng)實體經(jīng)濟相比較，認為分享經(jīng)濟的分散化、非正式化的管理模式已經(jīng)成為了一種新型的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢。朱寶麗則認為分享經(jīng)濟與傳統(tǒng)經(jīng)濟的不同之處在于參與主體、社交網(wǎng)絡(luò)、勞動關(guān)系等方面。張坤，李晶，王文韜，謝陽群等通過分析分享經(jīng)濟的相關(guān)熱點問題，認為分享經(jīng)濟就是將使用權(quán)和擁有權(quán)相互分離的一種經(jīng)濟模式，通過此種方式來滿足大眾的各種各樣需求。龐嘉偉，陳騏等認為分享經(jīng)濟就是一種實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置的新模式。李文明，呂福玉則認為分享經(jīng)濟作為一種消費經(jīng)濟形態(tài)，在一定程度上屬數(shù)字信息交易，其實質(zhì)是新型信息消費，屬于信息經(jīng)濟的范疇。二是最優(yōu)化資源配置。秦錚，王欽等學者認為分享經(jīng)濟是資源的優(yōu)化整合。趙景華，許鳴超，陳新明等通過政府對于分享經(jīng)濟的監(jiān)管不同以及差異等方面指出，分享經(jīng)濟是通過網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)個人與組織的使用權(quán)，進而實現(xiàn)社會資源的再利用。此外，有學者則認為以較低的價格甚至是免費的方式進行提供或轉(zhuǎn)讓給有需要的個人或企業(yè)進行使用的一種新型的資源配置模式。三是一種新理念。關(guān)于分享經(jīng)濟的理念，我國學者都持有不同的觀點。有學者認為分享經(jīng)濟的核心理念是以閑置資源換取經(jīng)濟收益，其實質(zhì)是一種為人們提供便利的經(jīng)濟模式。不僅能為社會創(chuàng)造價值和節(jié)約資源，同時也能提升人們的節(jié)約與環(huán)保以及適度消費意識。此外分享經(jīng)濟從某種程度上提倡了“享用比占有更重要”的理念，構(gòu)建了一種新的生活方式。

三、根源追溯

在國內(nèi)，2015年“滴滴出行”平臺注冊的司機數(shù)已超過1400萬，用戶數(shù)已達2.5億。而在線短租市場在2012年起步時，市場規(guī)模僅有1.4億元，2015年市場規(guī)模已超過100億元。2016年發(fā)布試行的《網(wǎng)絡(luò)預約出租車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》標志著我國成為第一個出臺全國性法規(guī)使網(wǎng)約車合法化的國家，對解決分享經(jīng)濟存在的相關(guān)問題也有借鑒作用。

（一）問題源流

問題源流是指存在的一系列急需政府解決的問題。社會問題需要經(jīng)過重大事件才會發(fā)展成為政府政策制定與關(guān)注的焦點。目前，我國對“分享經(jīng)濟”的法律法規(guī)還未有明確的規(guī)定，但是在政府工作報告中多次提出發(fā)展“分享經(jīng)濟”，故此“分享經(jīng)濟”政策制定與政策思考這一事件中問題源流主要是存在的問題與關(guān)注焦點。

1. 存在的問題

一是引發(fā)社會問題嚴峻。自從近幾年分享經(jīng)濟在中國崛起，其發(fā)展極其迅速，從而也帶來了一系列的社會問題。“分享經(jīng)濟”發(fā)展同時帶來社會安全隱患嚴重，以深圳市為例，據(jù)南方都市報報道，2017年深圳交警查處分享單車交通違法行為就有133632宗，2017年7月至12月，共有28萬人次被禁用分享單車，這意味著平均每天都有超過1500人次被禁用分享單車?！胺窒斫?jīng)濟”帶來城市治理新難題，大街上亂擺亂放的分享產(chǎn)品比比皆是，單純靠城管的執(zhí)法與監(jiān)督難以從根本解決分享產(chǎn)品泛濫問題，反之，適得其反，加深城管執(zhí)法人員與分享企業(yè)的矛盾。二是分享經(jīng)濟市場潛在風險。分享經(jīng)濟的發(fā)展帶來外貿(mào)增長、對于拉動內(nèi)需和投資有重要意義以及對我國經(jīng)濟的健康良好發(fā)展也具有促進作用。然而隨著分享經(jīng)濟的發(fā)展，分享企業(yè)如雨后春筍般崛起，大量分享企業(yè)經(jīng)濟實力和經(jīng)營能力薄弱，分享市場缺乏統(tǒng)一的規(guī)則與標準，先進入分享市場的企業(yè)往往會進行壟斷經(jīng)營。三是分享經(jīng)濟引發(fā)的矛盾爭端頻現(xiàn)。分享經(jīng)濟自進入我國大眾視野以來，矛盾爭端頻發(fā)。而分享經(jīng)濟法律條文不完善的情況下，沒有明確標準判斷對與錯。滴滴出行等公司的合并曾被質(zhì)疑存在著壟斷的嫌疑。此外，分享經(jīng)濟陷于經(jīng)濟糾紛案件紛紛曝出，摩拜單車等涉及產(chǎn)權(quán)投訴問題與專車服務(wù)引發(fā)的社會爭議眾口云云。四是分享經(jīng)濟利益安全問題凸顯。分享經(jīng)濟用戶權(quán)益與從業(yè)者利益保障不足。分享產(chǎn)品出現(xiàn)詐騙和租金無法退還等例子比比皆是，但是目前為止，對此類維護用戶權(quán)益和財產(chǎn)安全的處理方式較為模糊，用戶在維權(quán)和維權(quán)取證方面困難。此外，許多分享經(jīng)濟企業(yè)開始大量招人，其勞動者的權(quán)益保障也成為目前亟需解決的問題。

2. 焦點案例——網(wǎng)約車新政出臺事件

網(wǎng)約車作為分享經(jīng)濟的其中一種表現(xiàn)形式，自2012年后，網(wǎng)約車逐漸被消費者認知。在2014年，我國的出租車的運營就已經(jīng)有130多萬輛。隨著出租行業(yè)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)預約出租車的興起也帶來了一系列的問題。主要在于原本由傳統(tǒng)出租汽車主導的市場逐漸被網(wǎng)約車占領(lǐng)極大沖擊了傳統(tǒng)出租車行業(yè)的發(fā)展。為了表示抗爭和不滿，各地的出租車開始圍追堵截網(wǎng)約車，比較重大的是2015年元旦前后的“沈陽出租車罷工事件”。“沈陽出租車”事件后，南昌、長春、濟南等地區(qū)出租車停運全面爆發(fā)，隨之而來的網(wǎng)約車合法化問題引起熱議，進而由“專車第一案”等引發(fā)的“網(wǎng)約車”監(jiān)管無門問題大量被爆出，網(wǎng)約車是黑車等言論遍布全國?！熬W(wǎng)約車”亦因其發(fā)展的趨勢與發(fā)展迅速過猛，一度成為眾矢之的。

由于頻繁的罷工引發(fā)政府的關(guān)注?！熬W(wǎng)約車”作為“分享經(jīng)濟”的一種表現(xiàn)方式，其面臨的爭議與困境是“分享經(jīng)濟”領(lǐng)域里無可逃避的現(xiàn)實難題。“網(wǎng)約車新政”是調(diào)整“網(wǎng)約車”合法化、規(guī)范化的一劑強心針，可為分享經(jīng)濟內(nèi)其他行業(yè)提供借鑒，然“分享經(jīng)濟”目前還未有合適的政策與法律出臺。

（二）政策源流

在政策的提出方面。自“分享經(jīng)濟”在中國興起后，我國政府也頻頻發(fā)出促進“分享經(jīng)濟”發(fā)展的政策。分政策制定已經(jīng)逐漸被政府關(guān)注，逐漸開始思考和制定。其次，在政策的選擇層面。有學者認為對待“分享經(jīng)濟”這一新生兒應當抱以寬容態(tài)度，而不是對其“一刀切”。此外，一些學者認為“分享經(jīng)濟”的發(fā)展存在隱私泄露、安全隱患與對傳統(tǒng)行業(yè)的巨大沖擊，如不進行適當?shù)谋O(jiān)管將會擾亂已有的市場秩序。也有學者認為分享經(jīng)濟的出現(xiàn)帶來了新的經(jīng)濟機遇，對我國經(jīng)濟的發(fā)展能起到巨大的推動作用。在政策選擇標準方面要符合我國經(jīng)濟發(fā)展的方向，適合我國的國情。政策的選擇應當從多個方面的主體利益進行綜合的考慮，去其糟粕取其精華，進而選取出最優(yōu)的政策。對其實施后的結(jié)果如何應當做一個合理的預測評估，以防止政策執(zhí)行后帶來的社會不穩(wěn)定因素的增長和經(jīng)濟的倒退。

（三）政治源流

政治源流主要是指某一事件中的利益相關(guān)者的情緒以及大眾對此事件的看法以及一些主要的輿論觀點等。分享經(jīng)濟的產(chǎn)生至今，一直是熱點問題，分享經(jīng)濟發(fā)展政策的宣布與執(zhí)行是大眾所期。此外，我國的執(zhí)政理念一直以來都是遵循為人民服務(wù)的宗旨。毫無疑問，政府在對分享經(jīng)濟進行政策制定時也必然以人民的利益作為出發(fā)點進行考量。在管理權(quán)限方面，近兩年對分享經(jīng)濟的管理力度加大，分享經(jīng)濟的管理逐步從地方管理上升到中央的重視，這是我國分享經(jīng)濟政策急需制定的信號。

（四）三大源流的聚合

三條源流的聚合則表明某一事件已經(jīng)成為政府關(guān)注的重點，需要提上政策議程，這也是問題、政治、政策三方面的結(jié)合。三條源流的耦合與聚集影響著分享經(jīng)濟的政策制定，而分享經(jīng)濟政策制定中也面臨著諸多障礙。一是在問題源流方面，分享經(jīng)濟引發(fā)的諸多問題，如分享產(chǎn)業(yè)的野蠻生長，造成了市場的混亂和不穩(wěn)定。城區(qū)治理與社會治理面臨新的難題，究其原因在于沒有合理的管理體制，因此倒逼政府作出相關(guān)的政策指示。二是在政治源流方面，用戶的利益得不到保障，社會矛盾和不穩(wěn)定因素增加。從根本來看則由于政府未能積極發(fā)揮其矛盾調(diào)和者作用及合理制定政策。三是在政策源流方面，由于缺乏法律的規(guī)范以及相關(guān)的法律政策，侵權(quán)行為和盜取個人隱私等違法犯罪行為頻頻爆出，因此也倒逼著政府做出合理的行動。

四、路徑探討

基于上述對分享經(jīng)濟的多層源流分析得出分享經(jīng)濟的政策制定不是一蹴而就的，需要進行反復的修繕與思量。而一項政策從起源到結(jié)束主要分為三大階段，分別是政策制定前、政治執(zhí)行中、政策的消亡。

（一）政策制定前：探析根本問題，合理制定政策

首先，探究本質(zhì)，制定針對性政策。由于分享經(jīng)濟的多樣性和多變性，政府需要從各類焦點事件中探尋其需要解決的深層次問題，針對性地做出合適其發(fā)展的政策，以防止政策制定的不合理現(xiàn)象產(chǎn)生。其次，綜合以往對分享經(jīng)濟的政策性的文件以及行業(yè)行規(guī)，探尋一條科學合理的政策發(fā)展道路，增強分享經(jīng)濟政策制定的科學性。最后，政策制定中，民意以及輿論和大眾情緒也應當考慮在內(nèi)，制定出人民滿意的政策。

（二）政策實施中：抓緊政策流，構(gòu)建合理體系

政策在實施過程中難免會遇到各種各樣的問題，而分享經(jīng)濟政策的執(zhí)行應當遵循以下三個方面：一是創(chuàng)新政策建構(gòu)體系。分享經(jīng)濟的政策在執(zhí)行過程中除了要防止政策執(zhí)行偏差以外，還應當進行政策創(chuàng)新，以一種新的政策方式出現(xiàn)在大眾面前。二是建設(shè)政策支持與補貼體系。政策在執(zhí)行過程中應當隨著分享經(jīng)濟的發(fā)展變化而做出相應的修改。三是制定相關(guān)的法律政策體系。完整的法律體系可以為分享經(jīng)濟的發(fā)展確定行為責任主體，為各個利益相關(guān)者提供保護屏障。

（三）政策實施后：加強政企合作，穩(wěn)固政策實施

一是加強溝通。在分享經(jīng)濟政策出現(xiàn)缺陷時政府應當及時與民眾以及社會組織等利益相關(guān)者進行溝通協(xié)調(diào)。深入了解各方的利益以及想法，以做出更好的政策調(diào)整或者廢除。二是樹立為民服務(wù)管理的理念。在分享經(jīng)濟政策實施后應當首先考慮公共利益是否受到損害。三是政策的修繕與應當是政府與分享企業(yè)以及民眾的多元共同合作。政府政策的穩(wěn)固與修繕不能單靠一己之力，應當是多元主體合作的結(jié)果。因而，貫穿分享經(jīng)濟政策的始終應當是“集百家之所長”，不能單靠政府“一己之力”。

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（作者單位：廣西大學公共管理學院）