煤炭專項(xiàng)資金配置績(jī)效審計(jì)指標(biāo)設(shè)計(jì)

【摘要】 ?專項(xiàng)資金是由財(cái)政預(yù)算安排的有專門投資方向的資金，其運(yùn)用是否合法合規(guī)，離不開審計(jì)部門的績(jī)效監(jiān)督與評(píng)價(jià)。已有研究對(duì)專項(xiàng)資金使用環(huán)節(jié)績(jī)效審計(jì)的關(guān)注較多，對(duì)配置環(huán)節(jié)績(jī)效審計(jì)的相關(guān)研究很少，針對(duì)煤炭專項(xiàng)資金配置績(jī)效審計(jì)的研究更為罕見。文章試建立煤炭行業(yè)專項(xiàng)資金配置環(huán)節(jié)績(jī)效審計(jì)指標(biāo)，并采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對(duì)煤炭專項(xiàng)資金配置績(jī)效審計(jì)進(jìn)行實(shí)例分析，以期為相關(guān)部門從最優(yōu)化角度合理分配資金提供借鑒，使專項(xiàng)資金發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益。

【關(guān)鍵詞】 ??煤炭專項(xiàng)資金;資金配置;績(jī)效審計(jì)指標(biāo);數(shù)據(jù)包絡(luò)分析

【中圖分類號(hào)】 ?F239 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 ?A ?【文章編號(hào)】 ?1002-5812（2019）12-0061-04

一、引言

煤炭屬于傳統(tǒng)的高碳能源和主導(dǎo)能源。近年來，煤炭行業(yè)由于過度投資造成的產(chǎn)能過剩問題突出，需求強(qiáng)度降低。為此，國(guó)家以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為切入點(diǎn)，鼓勵(lì)資源整合，控制增量，減少過剩產(chǎn)能，安排煤基重點(diǎn)科技項(xiàng)目、低碳聯(lián)合基金等專項(xiàng)資金促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府審計(jì)部門在對(duì)類似專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)時(shí)，不僅要關(guān)注資金是否合法合規(guī)，還要實(shí)施績(jī)效審計(jì)。但是在理論研究領(lǐng)域，大多數(shù)學(xué)者致力于對(duì)專項(xiàng)資金使用環(huán)節(jié)績(jī)效審計(jì)的探討，對(duì)資金配置環(huán)節(jié)的績(jī)效審計(jì)問題關(guān)注較少，這是本文的研究方向。

資金配置環(huán)節(jié)是績(jī)效評(píng)價(jià)的首要環(huán)節(jié)，審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)時(shí)重點(diǎn)關(guān)注有限的資金是否能在保障國(guó)家戰(zhàn)略和行業(yè)需求的情況下進(jìn)行合理分配[1]。一般來說，煤炭專項(xiàng)資金配置績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容包括：（1）政策執(zhí)行情況。監(jiān)督評(píng)價(jià)煤炭專項(xiàng)資金配置是否與國(guó)家的方針政策相一致，是否考慮到社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，是否能夠解決煤炭行業(yè)面臨的瓶頸問題。（2）資金分配情況。當(dāng)申請(qǐng)專項(xiàng)資金總量超過預(yù)算投入時(shí)，資金配置是否平衡了行業(yè)整體需求，是否存在主觀隨意分配等不合理現(xiàn)象。

經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性是一般績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)，煤炭專項(xiàng)資金在配置環(huán)節(jié)的績(jī)效審計(jì)也應(yīng)遵循上述目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，還要關(guān)注優(yōu)序性，即在資金總量有限的情況下，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)、行業(yè)需求、企業(yè)情況，找出最優(yōu)的資金分配方案，使財(cái)政資金真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，為煤炭行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供資金保障。為了更好地監(jiān)督評(píng)價(jià)煤炭專項(xiàng)資金配置問題，本文從績(jī)效審計(jì)入手，探討如何設(shè)計(jì)煤炭專項(xiàng)資金配置績(jī)效審計(jì)指標(biāo)，提高審計(jì)工作效率，為合理評(píng)價(jià)項(xiàng)目單位的專項(xiàng)資金配置績(jī)效提供參考。

二、指標(biāo)設(shè)計(jì)

由于資金配置是一項(xiàng)多環(huán)節(jié)、多因素的系統(tǒng)性工作，因此政府審計(jì)部門在開展煤炭專項(xiàng)資金配置績(jī)效審計(jì)時(shí)，必須以政策為載體、以項(xiàng)目單位的實(shí)力為基礎(chǔ)、以公眾認(rèn)可度為歸宿，合理構(gòu)建評(píng)價(jià)維度。依照上述原則，本文選擇了三個(gè)維度——政策維度（Policy）、能力維度（Power）、公眾維度（Public）。

（一）政策維度指標(biāo)

煤炭專項(xiàng)資金是由政府投入的，投資的初衷是以社會(huì)發(fā)展為導(dǎo)向、以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)。政府審計(jì)部門在開展對(duì)資金配置環(huán)節(jié)的績(jī)效審計(jì)工作時(shí)，首要關(guān)心的是政策的遵循性，即項(xiàng)目投資是否符合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)投資政策。其次要評(píng)價(jià)項(xiàng)目投資的必要性，結(jié)合項(xiàng)目單位的實(shí)際情況，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)施是否能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有促進(jìn)作用，是否能夠與當(dāng)?shù)氐奈幕^好地融合。

（二）能力維度指標(biāo)

專項(xiàng)資金最終要投向哪些項(xiàng)目單位、怎么投，最關(guān)鍵的評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)屬能力維度指標(biāo)，即項(xiàng)目單位本身是否具備一定的能力完成項(xiàng)目任務(wù)。首先應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目單位在申請(qǐng)書中所承諾的目標(biāo)完成質(zhì)量和目標(biāo)完成率，在評(píng)價(jià)時(shí)，要認(rèn)真了解項(xiàng)目單位的情況，包括考察往期項(xiàng)目的執(zhí)行績(jī)效，不能僅憑申請(qǐng)書定論。其次應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目單位的經(jīng)營(yíng)能力和研發(fā)能力，可以通過考察項(xiàng)目單位之前的經(jīng)營(yíng)狀況、是否注重研究開發(fā)能力的提升等環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（三）公眾維度指標(biāo)

專項(xiàng)資金的投向是一項(xiàng)管理任務(wù)，除了要滿足政策的要求、對(duì)項(xiàng)目單位的能力進(jìn)行評(píng)價(jià)外，還要考慮公眾的感受。在評(píng)價(jià)時(shí)，需要考慮三方面因素：一是可持續(xù)性，即用發(fā)展的眼光看問題，對(duì)待項(xiàng)目也是如此，必須看到項(xiàng)目未來的潛在影響。二是公眾滿意度，這里是指公眾對(duì)資金分配環(huán)節(jié)的認(rèn)可程度。三是被訴訟的可能性，如果公眾或利益相關(guān)者的矛盾被激化到一定程度，可能會(huì)產(chǎn)生訴訟行為。

在系統(tǒng)分析各維度的基礎(chǔ)上，對(duì)各要素進(jìn)行綜合考慮，設(shè)置指標(biāo)如表1所示。

為開展煤炭專項(xiàng)資金配置績(jī)效審計(jì)，在設(shè)計(jì)上述指標(biāo)的基礎(chǔ)上，還要借助科學(xué)的方法對(duì)項(xiàng)目單位進(jìn)行審查及評(píng)價(jià)。績(jī)效審計(jì)的分析方法有二十余種，經(jīng)過綜合對(duì)比各方法的優(yōu)缺點(diǎn)和適用性，本文運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對(duì)某省2018年煤基重點(diǎn)科技項(xiàng)目資金配置績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)并排序。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法以相對(duì)效率為基礎(chǔ)，以凸分析和線性規(guī)劃為工具，運(yùn)用數(shù)學(xué)規(guī)劃模型計(jì)算比較決策單元之間的相對(duì)效率，充分考慮了對(duì)于決策單元本身最優(yōu)的投入產(chǎn)出方案，被廣泛應(yīng)用于資源配置效率評(píng)價(jià)[2]。

三、實(shí)例應(yīng)用

本文以某省2018年煤基重點(diǎn)科技項(xiàng)目資金配置績(jī)效審計(jì)為例，分析上述指標(biāo)在實(shí)務(wù)中如何運(yùn)用。2018年7月，按照該省科技主管部門的通知，對(duì)計(jì)劃立項(xiàng)的24個(gè)煤基重點(diǎn)科技項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)。要求各項(xiàng)目單位在申請(qǐng)投標(biāo)時(shí)提交投標(biāo)文件，同時(shí)提供PPT匯報(bào)材料。為簡(jiǎn)化說明，本文選擇煤焦化產(chǎn)業(yè)的6個(gè)計(jì)劃立項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行研究，項(xiàng)目總投資10 000萬元。在申報(bào)階段，共有十六家企業(yè)提交了相關(guān)項(xiàng)目申請(qǐng)資料，經(jīng)過專家評(píng)審，十家企業(yè)通過初審，申請(qǐng)資金合計(jì)16 560萬元，批復(fù)資金合計(jì)10 000萬元。通過初審的十家企業(yè)的簡(jiǎn)要情況如表2所示。

審計(jì)部門在對(duì)上述項(xiàng)目專項(xiàng)資金配置績(jī)效進(jìn)行審計(jì)時(shí)，按照規(guī)定流程，簽訂審計(jì)業(yè)務(wù)約定書，組成審計(jì)工作小組，具體對(duì)各個(gè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金分配的合理性進(jìn)行檢查，審閱項(xiàng)目單位提交的申請(qǐng)書，了解項(xiàng)目單位的管理控制、經(jīng)營(yíng)狀況、科研工作等，與科技主管部門相關(guān)人員進(jìn)行充分的交流和溝通，實(shí)施規(guī)定審計(jì)程序。下面以A公司為例，說明各指標(biāo)的得分情況。

1.政策遵循性：滿分10分，得分10分。A公司項(xiàng)目遵循國(guó)家產(chǎn)業(yè)投資政策，以及省科技主管部門煤炭行業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目扶持政策，符合項(xiàng)目申請(qǐng)人應(yīng)具備的基本條件。

2.項(xiàng)目必要性：滿分10分，得分10分。在煤焦化產(chǎn)業(yè)中，A公司項(xiàng)目屬于高度扶持方向，而且焦?fàn)t煤氣深度凈化技術(shù)對(duì)于A公司提高生產(chǎn)效率、提高產(chǎn)能意義重大。項(xiàng)目研究成功后，其他同行業(yè)企業(yè)也可以參考借鑒。

3.目標(biāo)完成質(zhì)量：滿分10分，得分8分。通過了解A公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，查閱申請(qǐng)書，認(rèn)為A公司對(duì)于保證項(xiàng)目完成質(zhì)量有著比較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，再通過查閱A公司以前年度申請(qǐng)過的項(xiàng)目的執(zhí)行情況，A公司能夠按照規(guī)定完成承諾的任務(wù)，對(duì)于生產(chǎn)有一定的促進(jìn)作用，總體完成質(zhì)量良好。

4.目標(biāo)完成率：滿分10分，得分9分。通過分析A公司申請(qǐng)書中的項(xiàng)目預(yù)計(jì)完成時(shí)間及各階段需要做的工作，參考以前年度的項(xiàng)目完成率，認(rèn)為A公司在大多數(shù)情況下能夠在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，但是也不排除一些例外情況。

5.凈資產(chǎn)收益率：滿分15分，得分12分。通過計(jì)算A公司的凈資產(chǎn)收益率，并與同行業(yè)企業(yè)進(jìn)行比較，認(rèn)為A公司的經(jīng)營(yíng)效率較高，獲利能力較強(qiáng)。

6.研發(fā)能力：滿分15分，得分13分。通過了解發(fā)現(xiàn)A公司非常重視科研工作，組建了穩(wěn)定的科研團(tuán)隊(duì)，與同行業(yè)企業(yè)相比研發(fā)實(shí)力較為雄厚，軟硬件設(shè)施齊全，具備開展科研工作的必要條件。

7.可持續(xù)性影響：滿分10分，得分9分。通過了解，該項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)于A公司的可持續(xù)發(fā)展影響很大，而且可以進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)文化的發(fā)展。

8.公眾滿意度：滿分10分，得分9分。A公司為上市公司，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)A公司信心十足，認(rèn)為開展這樣的項(xiàng)目對(duì)A公司生產(chǎn)效率的提高至關(guān)重要。

9.被訴訟的可能性：滿分10分，得分9分。通過了解A公司以往情況，未發(fā)現(xiàn)重大被訴訟案件。通過調(diào)查了解，員工普遍認(rèn)為A公司誠(chéng)實(shí)守信，發(fā)生訴訟的可能性很小。

按照同樣的思路，審計(jì)人員對(duì)其他九家公司也按程序進(jìn)行了一一了解，并對(duì)每家公司的每項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分。具體打分情況如表3所示。

采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法的CCR模型，輸入指標(biāo)為各項(xiàng)目單位的其他資產(chǎn)和申請(qǐng)資金（見上頁(yè)表2），輸出指標(biāo)為政策遵循、項(xiàng)目必要性、目標(biāo)完成質(zhì)量、目標(biāo)完成率、凈資產(chǎn)收益率、研發(fā)能力、可持續(xù)性影響、公眾滿意度、被訴訟的可能性。經(jīng)軟件運(yùn)算輸入與輸出指標(biāo)后，運(yùn)行結(jié)果如表4所示。

第一種情況：當(dāng)Score=1且Input1=0且Input2=0時(shí)，表示產(chǎn)出已達(dá)到最優(yōu)，從表4可以看出，十家公司都沒有達(dá)到最優(yōu)。

第二種情況：當(dāng)Score=1且Input1≠0或Input2≠0時(shí)，表示項(xiàng)目弱有效，即原投入適當(dāng)減少也能達(dá)到目前的產(chǎn)出，或原投入的產(chǎn)出可以更高。A、B、E、H四家公司屬于這種情況。

第三種情況：當(dāng)Score<1時(shí)，表示項(xiàng)目基本無效。C、D、F、G、I、J六家公司屬于這種情況。

省科技主管部門計(jì)劃對(duì)6個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)，從以上分析來看，項(xiàng)目弱有效的四家公司A、B、E、H必定當(dāng)選，接下來要在項(xiàng)目基本無效的六家公司中選取兩家進(jìn)行立項(xiàng)。從得分排序結(jié)果來看，J公司和F公司得分相對(duì)較高，所以，資金配置排序?yàn)锳、B、E、H、J、F六家公司。這六家公司申請(qǐng)的資金總數(shù)為10 080萬元，比項(xiàng)目總投資10 000萬元高出80萬元，只能少分配給F公司80萬元，假定經(jīng)協(xié)商，F(xiàn)公司同意壓縮成本承擔(dān)項(xiàng)目任務(wù)，并保證項(xiàng)目按質(zhì)按量完成。與省科技主管部門原分配資金情況相比，差異如表5所示。（表略）

審計(jì)機(jī)關(guān)通過執(zhí)行規(guī)定的審計(jì)程序，結(jié)合項(xiàng)目情況，提出如下意見：（1）無論是分配對(duì)象還是分配金額，B公司和E公司的審計(jì)結(jié)果與實(shí)際批復(fù)資金結(jié)果一致。（2）“煤系針狀焦制備技術(shù)開發(fā)研發(fā)與工程示范”項(xiàng)目實(shí)際批復(fù)為C公司中標(biāo)，而審計(jì)部門的審計(jì)結(jié)果為J公司中標(biāo)，資金投向存在問題，是最大的差異事項(xiàng)。（3）從其他公司情況來看，A公司實(shí)際批復(fù)資金少于審計(jì)配置資金30萬元，H公司實(shí)際批復(fù)資金少于審計(jì)配置資金90萬元，F(xiàn)公司實(shí)際批復(fù)資金多于審計(jì)配置資金80萬元。針對(duì)以上有差異的公司，審計(jì)人員應(yīng)與資金分配部門多加溝通，深入了解各公司情況，認(rèn)真研究科技主管部門與審計(jì)部門在資金分配上不一致的地方，尤其是A、H、F三家公司，雖然差異不是很大，但需要切實(shí)分析科技主管部門資金分配的決策依據(jù)，找到差異的成因，最終認(rèn)定資金分配是否存在實(shí)質(zhì)性問題。

四、總結(jié)和討論

在傳統(tǒng)專項(xiàng)資金配置績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)和理論研究工作中，審計(jì)人員缺乏合理清晰的依據(jù)和模型，導(dǎo)致資金配置環(huán)節(jié)主觀性較強(qiáng)，公眾認(rèn)可度欠缺。本文建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可用于煤炭專項(xiàng)資金配置績(jī)效審計(jì)，是開展績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)。本文所建立指標(biāo)體系的貢獻(xiàn)在于：提供了理性的思路和方法，為審計(jì)部門開展煤炭專項(xiàng)資金配置績(jī)效審計(jì)設(shè)計(jì)了科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，科技主管部門在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)可借助該評(píng)價(jià)指標(biāo)模型進(jìn)行資金配置，其他科技專項(xiàng)資金也可借用和參考本模型的思路。

在指標(biāo)的應(yīng)用方面，由于每個(gè)立項(xiàng)項(xiàng)目都與政治經(jīng)濟(jì)文化相關(guān)，所以在運(yùn)用這些指標(biāo)時(shí)可以根據(jù)實(shí)際情況做出必要調(diào)整，適當(dāng)增減，本文只是提供了一種思路。對(duì)指標(biāo)的應(yīng)用最為關(guān)鍵的是參數(shù)、資料的獲取，通過查閱資料、了解被審計(jì)項(xiàng)目的情況，盡量做到內(nèi)容可靠、數(shù)據(jù)客觀。對(duì)于指標(biāo)的使用者來講，具備一般的管理學(xué)相關(guān)理論即可理解，必要時(shí)可進(jìn)行培訓(xùn)。

在指標(biāo)的擴(kuò)展方面，由于專項(xiàng)資金配置績(jī)效審計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，隨著政策的調(diào)整和業(yè)務(wù)需求的變化，對(duì)指標(biāo)體系也應(yīng)做出一定的調(diào)整，目前對(duì)這方面的研究較為欠缺。建議該研究領(lǐng)域的學(xué)者不斷關(guān)注最新的發(fā)展變化，為審計(jì)部門開展專項(xiàng)資金配置績(jī)效審計(jì)提供參考，從最優(yōu)化的角度保證資金的合理分配。

最后，政府部門應(yīng)重視和加強(qiáng)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)立法，尤其是定量化審計(jì)方面，應(yīng)盡快建立針對(duì)各類專項(xiàng)資金的權(quán)威的評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)方法，使得專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作有據(jù)可依，有章可循，使有限的資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。S

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【作者簡(jiǎn)介】

張紅軼，女，忻州師范學(xué)院副教授，注冊(cè)會(huì)計(jì)師，注冊(cè)稅務(wù)師;主要從事審計(jì)理論的研究、教學(xué)及相關(guān)實(shí)踐工作。