李端

摘要：鄉(xiāng)村治理既是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要目標(biāo)和內(nèi)容之一，又是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的保障條件。改革開放40年來，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的結(jié)構(gòu)性變遷，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了新的態(tài)勢和問題。培養(yǎng)農(nóng)村治理精英、建立新型現(xiàn)代鄉(xiāng)村共同體、再造新時代的鄉(xiāng)村文化，通過鄉(xiāng)村治理規(guī)范化和日?；⒋_實能為百姓提供服務(wù)、辦好實事的高效機(jī)制，是提高鄉(xiāng)村治理有效性的必由之路。

關(guān)鍵詞：自治;法治;德治;鄉(xiāng)村治理

中圖分類號：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2921（2019）02-125-004

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大提出的新時期我國鄉(xiāng)村發(fā)展的基本戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的提出開啟了農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的新征程，必將對我國農(nóng)村今后的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、鄉(xiāng)村治理：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，可以說是我國社會主要矛盾的最重要的表現(xiàn)[1]。黨的十九大用“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！备爬肃l(xiāng)村振興的總要求。 這一總要求是貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”理念的必然選擇，是“五位一體”總體布局在新時代“三農(nóng)”工作中的重要體現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的根本目標(biāo)和要求就是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。正如黨的十九大指出的建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最重要的也是最符合農(nóng)民意愿的就是盡快實現(xiàn)生活富裕，在此基礎(chǔ)上再滿足農(nóng)民對美好生活的追求。鄉(xiāng)村治理作為一種與鄉(xiāng)村振興密切相關(guān)的社會運行活動，是國家治理的基石。鄉(xiāng)村治理既是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一個重要目標(biāo)和內(nèi)容，又是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。[2]改善鄉(xiāng)村治理，即鄉(xiāng)村治理有效也是國家的基本方略，是固本安邦之策。

第一，鄉(xiāng)村治理是廣大農(nóng)民獲得公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的必要路徑和平臺。農(nóng)民對于公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求相當(dāng)一部分是通過鄉(xiāng)村治理的平臺得以滿足的。政府通過村自治組織（村“兩委”）確定救助對象和項目實施對象，政府的許多惠農(nóng)支農(nóng)舉措和項目也大多通過村“兩委”的路徑輸送到農(nóng)民手中。鄉(xiāng)村治理是國家治理的“最后一公里”。鄉(xiāng)村治理不完善，國家治理就缺乏最重要的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建設(shè)、社會生活秩序的維護(hù)，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，都需要通過鄉(xiāng)村治理得以實現(xiàn)。

第二，鄉(xiāng)村治理發(fā)揮著精神凝聚、文化傳承和人格教化的功能。有效地達(dá)到“善治”的鄉(xiāng)村治理，就會在村民中形成較強(qiáng)的凝聚力，村民對自己村莊的歸屬感和認(rèn)同感就會不斷增強(qiáng)。傳統(tǒng)的優(yōu)秀鄉(xiāng)土文化需要通過鄉(xiāng)村治理得以傳承和發(fā)揚光大;淳樸的民風(fēng)也需要通過鄉(xiāng)村治理機(jī)制的培育不斷積累和擴(kuò)大影響。

總之，鄉(xiāng)村治理在國家治理中處于最基礎(chǔ)的地位。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，鄉(xiāng)村治理發(fā)揮的政治、社會和文化功能將成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化的基本條件。農(nóng)民需要和諧、美好和宜居的社會生活環(huán)境，這一切都需要通過有效的鄉(xiāng)村治理來實現(xiàn)。

二、鄉(xiāng)村治理所面對的鄉(xiāng)村社會環(huán)境

改革開放40年來，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和環(huán)境發(fā)生了巨大的變遷。正是農(nóng)村翻天覆地的結(jié)構(gòu)性變化，引發(fā)鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了新的態(tài)勢和問題。

第一，在市場經(jīng)濟(jì)原則的支配下，農(nóng)村的資源不足以維持農(nóng)村的生存發(fā)展。這一方面導(dǎo)致了人口的外流，另一方面引發(fā)了農(nóng)民對鄉(xiāng)村內(nèi)部資源和政府項目的競爭，能力較強(qiáng)的農(nóng)民總是能獲得較多的資源[3]，鄰里之間的互助關(guān)系被市場化的利益交換關(guān)系代替 ，人際關(guān)系疏遠(yuǎn)的趨向比較明顯，與鄉(xiāng)土社會相適應(yīng)的觀念和價值影響力減弱，傳統(tǒng)意義上的村落共同體的凝聚力下降，這些都成為鄉(xiāng)村共同體式微乃至衰落的根源。表現(xiàn)為鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展差距的拉大、人口的流失、鄉(xiāng)村精英向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，公共服務(wù)的滯后、社區(qū)公共生活的衰落、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)價值和公共價值的耗散等等，從而使鄉(xiāng)村治理遭遇諸多困難。 治理失靈成為鄉(xiāng)村社會治理面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。例如，由于集體經(jīng)濟(jì)萎縮乃至瓦解和公共資源匱乏，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足;農(nóng)民訴求渠道不夠通暢，群眾的許多正當(dāng)利益訴求得不到有效解決;一些社會問題例如人情消費和婚娶消費成為農(nóng)民的沉重負(fù)擔(dān)，不能得到及時解決和糾正[4]。

第二，隨著大批農(nóng)村青壯年勞動力外出謀生就業(yè)，農(nóng)村精英和能人的流失嚴(yán)重，鄉(xiāng)村治理遭遇人才缺乏、權(quán)威不足的困境，大批農(nóng)民的兩棲式謀生方式，也給鄉(xiāng)村社會治理帶來了不少困難。改革開放以來，特別是21世紀(jì)以后，我國工業(yè)化速度加快，對勞動力需求愈益旺盛。由于鄉(xiāng)村資源相對稀缺，經(jīng)濟(jì)比較效益低下，農(nóng)民進(jìn)城打工的收入遠(yuǎn)大于務(wù)農(nóng)收入，這就促使大批農(nóng)民流動到城鎮(zhèn)就業(yè)，形成了龐大的農(nóng)民工流動大軍。由于無法承受高昂的城市生活成本，大部分農(nóng)民工并沒有完全融入城市，加之鄉(xiāng)村的承包地和住房仍然是規(guī)避市場競爭風(fēng)險的依賴性資源，農(nóng)民并不會輕易放棄。于是，他們往返于城鄉(xiāng)之間，一方面在城鎮(zhèn)打工，以期獲得較高的收入，另一方面，堅守著自己的承包地和住宅。當(dāng)大多數(shù)農(nóng)民工選擇這種“雙棲”的就業(yè)模式和“雙飛”的生活方式時，村落只是他們與家人的團(tuán)聚之地，鄉(xiāng)村的治理與他們既是密切相關(guān)的，又是他們難以顧及和參與的。[5]而隨著大批青壯年外出打工，鄉(xiāng)村精英也大部分流失，農(nóng)村的老齡化、空心化狀況使鄉(xiāng)村治理難以正常運行。

第三，農(nóng)村稅費改革前，基層政府的財政很大程度上需要從鄉(xiāng)村收取的費用（稅收、“三提五統(tǒng)”及其他共同生產(chǎn)費）來維持，而現(xiàn)在農(nóng)村不再是基層財政的提供者。2000年以后， 國家進(jìn)行了農(nóng)村稅費改革， 減稅和規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)， 并在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅和各種專門面向農(nóng)戶的收費[6]。國家反過來向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移資源，且轉(zhuǎn)移的資源量在不斷增加，包括通過各種惠農(nóng)政策直接補(bǔ)貼給農(nóng)民或是通過實施各種項目來推動農(nóng)村發(fā)展。對于鄉(xiāng)村自治組織——村 “兩委”干部的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也越來越高，村“兩委”在很大程度上是基層政府在鄉(xiāng)村的代理人。村干部主要完成基層政府交辦的工作，執(zhí)行鄉(xiāng)村政策以及實施政府項目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。由此產(chǎn)生的問題：一是村干部與基層政府的利益關(guān)系更加緊密，而難以做到真正為農(nóng)民利益代言;二是政府項目實施就是國家對鄉(xiāng)村的資源輸入，農(nóng)民之間在爭做項目的受惠者時形成了競爭關(guān)系。由于對村干部在項目實施的統(tǒng)籌執(zhí)行過程中缺乏有效監(jiān)督制約，村干部很難做到公正公平，難免優(yōu)親厚友，甚至一些村干部與民爭利、暗箱操作和中飽私囊，從而疏離了他們與村民的關(guān)系，鄉(xiāng)村治理的權(quán)威性就會受到損害。

鄉(xiāng)村治理的一個關(guān)鍵是如何處理國家（政府）干預(yù)與村民自治的關(guān)系。鄉(xiāng)村治理的實踐說明，村民自治實際上從來都是在政府的主導(dǎo)和干預(yù)下運行的。由于市場經(jīng)濟(jì)原則介入到鄉(xiāng)村日常生活中，僅僅依靠鄉(xiāng)村自身的資源難以實現(xiàn)真正意義上的自治。農(nóng)村稅費改革成為國家與鄉(xiāng)村關(guān)系的轉(zhuǎn)折點。國家在停止了對鄉(xiāng)村的資源汲取后，反過來通過投入來實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理的干預(yù)，而且為了強(qiáng)化干預(yù)，往往派駐包村干部或不斷循環(huán)的駐村工作隊，乃至將村干部進(jìn)行行政化管理，但這都不能成為國家在村級層面的穩(wěn)定機(jī)構(gòu)[3]。國家對鄉(xiāng)村治理在人力和資源上的巨大投入往往不能收到相應(yīng)的效果。

三、多措并舉，實行有效的鄉(xiāng)村治理

治理有效作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求之一，是針對鄉(xiāng)村治理“失靈”的現(xiàn)狀提出的，反映了黨和政府在鄉(xiāng)村治理上的新導(dǎo)向和新目標(biāo)。鄉(xiāng)村治理應(yīng)是以建立和完善黨和政府的基層組織為核心，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，包括農(nóng)村文化、民生、生態(tài)等在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理水平的整體性提升。[7]這就是說，鄉(xiāng)村治理重在實效，解決實際問題。建立起與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的、高效公正的治理機(jī)制。一是要滿足廣大農(nóng)民對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求。通過公共服務(wù)的均等化、特別是在社會發(fā)展項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面向鄉(xiāng)村傾斜，不斷改善鄉(xiāng)村公共服務(wù)條件，真正能夠有效化解社會矛盾，為廣大農(nóng)民排憂解難，為他們及其后代的成長發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。二是不斷增強(qiáng)農(nóng)民對家鄉(xiāng)的認(rèn)同感和歸屬感，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社區(qū)的凝聚力，使守望相助的和諧的人際關(guān)系成為鄉(xiāng)村社會關(guān)系的主流。三是鄉(xiāng)村共同體能夠帶領(lǐng)和幫助廣大農(nóng)民應(yīng)對市場風(fēng)險，壯大經(jīng)濟(jì)實力，不斷提高生活水平。

如何治理有效，按照黨的十九大提出的“三治”（自治、法治、德治）結(jié)合的思路，考慮可以從以下方面著手。

第一，鄉(xiāng)村治理規(guī)范化和日?；?。基層政府與村級自治組織的關(guān)系是鄉(xiāng)村治理的基本關(guān)系。一方面基層政府系國家治理的基礎(chǔ)。國家在鄉(xiāng)村發(fā)展方面的戰(zhàn)略、惠農(nóng)政策和投入的建設(shè)項目都需要基層政府的貫徹執(zhí)行。另一方面，村民自治制度的實行又使基層政府不能采取越俎代庖的方式來干預(yù)鄉(xiāng)村治理。因此，有專家建議“基層政府向村莊派駐穩(wěn)定的行政性村級主要領(lǐng)導(dǎo)以承接村莊的各項行政工作。行政性村莊干部在充分了解村莊情況的基礎(chǔ)上保障國家的惠農(nóng)政策按照政策要求在基層得到實施”[3]。還有一些地方正借基層治理現(xiàn)代化來推進(jìn)村級治理的規(guī)范化， 主要表現(xiàn)就是試圖通過為農(nóng)民提供日?；?guī)范化服務(wù)達(dá)到農(nóng)村善治， 表現(xiàn)出來的就是村干部的脫產(chǎn)化、正規(guī)化、職業(yè)化[6]。當(dāng)然，實施村干部的脫產(chǎn)化、正規(guī)化、職業(yè)化，還處于探索階段，這涉及鄉(xiāng)村基本治理制度的改革，然而這并非不可能?，F(xiàn)在一些地區(qū)的村干部實際已經(jīng)在領(lǐng)取工資，特別是一些財政狀況好的地區(qū)，村干部的工資水平已經(jīng)比較高了，目前還有逐步提高的趨勢，一些地方還為村干部辦理城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。這種類似于準(zhǔn)國家工作人員的待遇，表明實現(xiàn)村干部的正規(guī)化、職業(yè)化只有一步之遙。

第二，建立確實能為百姓提供服務(wù)、辦好實事的高效鄉(xiāng)村治理機(jī)制。在鄉(xiāng)村，農(nóng)民需要的公共服務(wù)，一類是由政府直接提供的行政類公共服務(wù)，一類是由鄉(xiāng)村自治組織為農(nóng)民提供的公共服務(wù)，包括村“兩委”受政府委托為農(nóng)民提供的服務(wù)。政府制定公共政策時，必須以需求為導(dǎo)向，充分體現(xiàn)民意，確實提供能夠滿足農(nóng)民、特別是經(jīng)濟(jì)狀況差的那一部分農(nóng)民所需要公共產(chǎn)品。同時，還要注意建立兩個機(jī)制。一是溝通交流機(jī)制。鄉(xiāng)村治理是政府聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的紐帶，農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體。國家通過鄉(xiāng)村治理機(jī)制，了解農(nóng)民訴求，也通過這一機(jī)制讓廣大農(nóng)民了解政府的各種政策和惠農(nóng)項目。因此，鄉(xiāng)村治理機(jī)制的溝通交流功能把政府和農(nóng)民連接起來，使政府能真正體察民情、了解民意，制定實施符合實際、能真正取得實效的各項政策和項目;而普通農(nóng)民也可以在鄉(xiāng)村治理中了解政府的政策和惠農(nóng)項目，并且反饋自身的意見和建議。顯然，這一保障下情上傳和上情下達(dá)的暢通的溝通交流機(jī)制，對政府和農(nóng)民來說，都是不可或缺的。二是督查糾錯機(jī)制。針對村干部執(zhí)行政策的偏差乃至濫用權(quán)力和以公權(quán)謀取私利的問題，必須建立起有效的監(jiān)督督查制度，保證有腐必究，有錯必糾。[4]

第三，培養(yǎng)農(nóng)村治理精英。近年來，一批返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工、農(nóng)村致富能人和受過高等教育的返鄉(xiāng)或下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的青年，由于學(xué)歷高、經(jīng)驗豐富或能力較強(qiáng)并比較富裕而被稱為新鄉(xiāng)賢 。新鄉(xiāng)賢可以發(fā)揮傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳所具有的社會教化職能，同時其知識和能力也可以在化解鄉(xiāng)村社會矛盾，帶動村民應(yīng)對市場風(fēng)險等方面發(fā)揮積極作用。[8]新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理途徑有多種：一是在議事會這樣的機(jī)構(gòu)中發(fā)表意見，作為咨詢建議供鄉(xiāng)村治理者參考吸納。二是一些鄉(xiāng)賢直接成為兼業(yè)的鄉(xiāng)村治理的參與者，比如在從事自身主業(yè)的同時，可以在村民自治組織中擔(dān)任一定的職位。在加強(qiáng)鄉(xiāng)村黨組織和村委會的建設(shè)中，新鄉(xiāng)賢可以進(jìn)入村“兩委”中。三是一些鄉(xiāng)賢自愿通過選拔成為職業(yè)化的鄉(xiāng)村工作人員。當(dāng)然，這樣的制度需要對他們的收益作出合適的安排，比如他們的身份、收入和社會保險（特別是養(yǎng)老保險）等。發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的作用，能減少政府治理成本，使鄉(xiāng)村治理資源得到充分利用。

第四，建立新型現(xiàn)代鄉(xiāng)村社區(qū)，積極培育鄉(xiāng)村共同體。要通過鄉(xiāng)村治理，使村落成為現(xiàn)代農(nóng)民生活的共同體，并擴(kuò)大農(nóng)民對鄉(xiāng)村治理的參與，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社區(qū)的凝聚力。一是要使農(nóng)民對鄉(xiāng)村治理有迫切的需求，使農(nóng)民真正感受到鄉(xiāng)村社區(qū)與自身利益休戚與共的關(guān)系。政府在實施各項惠農(nóng)政策和鄉(xiāng)村建設(shè)項目時，一定要堅持普惠性和救濟(jì)性相結(jié)合的原則，以公平、公正為基本指導(dǎo)思想，讓所有農(nóng)民都能享受到發(fā)展改革的成果。二是通過鄉(xiāng)村社會組織的形式擴(kuò)大農(nóng)民對社會治理的參與。鄉(xiāng)村社會組織發(fā)育不全對農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了負(fù)面影響。要通過各種社會組織的形式，讓廣大農(nóng)民參與自己家鄉(xiāng)的建設(shè)發(fā)展。一些地方成立的議事會、老人會等組織，對鄉(xiāng)村治理發(fā)揮了積極的功能，值得借鑒。

第五，培育再造新時代的鄉(xiāng)村文化，提高村民素質(zhì)。扎根于鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)土文化蘊(yùn)涵著深厚和豐富的歷史文化傳統(tǒng)，并且是中華民族傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)。中國鄉(xiāng)土社會在漫長的歷史長河中形成了一整套禮儀習(xí)俗和行為道德規(guī)范[1]，成為鄉(xiāng)土社會的粘合劑和穩(wěn)定劑。當(dāng)然，再造鄉(xiāng)村文化，關(guān)鍵是提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)，前提是辦好鄉(xiāng)村教育，讓更多的農(nóng)民接受更好的文化教育。

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